Drei Jahre Messerverbot: Reicht die polizeiliche Generalklausel?

Das OVG Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 29.09.2026 – 5 A 2779/25) hatte einen spannenden Fall zu entscheiden: Im Mittelpunkt steht ein junger Mann, der mehrfach in Gewaltverfahren beschuldigt worden war, von denen die meisten eingestellt wurden. Dennoch untersagte ihm die Polizei für drei Jahre, in drei Städten Messer, gefährliche Werkzeuge oder Sportgeräte und Pfefferspray mitzuführen. Doch darf die Polizei ein derart weitreichendes Verbot auf die allgemeine polizeiliche Generalklausel stützen oder bedarf es dafür einer speziellen gesetzlichen Grundlage, möglicherweise sogar eines Bundesgesetzes?

Sachverhalt: Waffenverbot zur Gefahrenabwehr

Der 2006 geborene K war in mehreren strafrechtlichen Ermittlungsverfahren als Beschuldigter in Erscheinung getreten, bei denen es um Gewaltdelikte und das Mitführen gefährlicher Gegenstände ging. 2022 soll er in einer Regionalbahn eine Schreckschusswaffe mit sich geführt haben. Bei mehreren weiteren Vorfällen sollen Messer eine Rolle gespielt haben, etwa bei einer Gruppenauseinandersetzung auf einem Schulhof, bei der ein anderer Jugendlicher einen Messerstich am Oberschenkel erlitt. Von den gegen ihn geführten Verfahren wurden drei nach § 170 II StPO eingestellt.

Das Polizeipräsidium Wuppertal untersagte dem K daraufhin mit Verfügung vom 3. März 2025 für die Dauer von drei Jahren in Wuppertal, Solingen und Remscheid Messer aller Art, bestimmte gefährliche Werkzeuge (etwa Scheren, Äxte, Schraubendreher), gefährliche Sportgeräte (etwa Baseballschläger, Armbrüste) sowie Tierabwehrsprays und Reizstoffsprühgeräte mitzuführen. Für beruflich oder sportlich erforderliche Gegenstände sah die Verfügung Ausnahmen vor. Als Rechtsgrundlage zog das Polizeipräsidium die allgemeine Befugnisnorm zur Gefahrenabwehr heran, § 8 I PolG NRW. Gegen diese Verfügung wandte sich der K vor dem Verwaltungsgericht.

Die rechtlichen Grundlagen: zwei Fragen, zwei verfassungsrechtliche Hürden

Im Kern der Entscheidung geht es um zwei Punkte rund um die Grenzen einer weitreichenden Verfügung.

Frage 1: Sperrt die Bundeskompetenz für das Waffenrecht individuelle Messerverbote?

Nach Art. 70 I GG haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse zuweist. Für das Waffenrecht weist Art. 73 I Nr. 12 Var. 1 GG dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zu. Innerhalb dieses Sachbereichs haben die Länder nach Art. 71 GG nur dann eine Regelungsbefugnis, wenn sie durch Bundesrecht dazu ausdrücklich ermächtigt werden.

Reicht ein Sachverhalt in den vom Bund ausschließlich besetzten Kompetenzbereich hinein, ist der Rückgriff auf die allgemeine landesrechtliche Gefahrenabwehrnorm gesperrt, soweit spezifisch waffenrechtliche Gefahren betroffen sind.

Entscheidend war hier also, ob die von der Verfügung erfassten Gegenstände unter den Waffenbegriff des Art. 73 I Nr. 12 Var. 1 GG fallen.

Frage 2: Reicht die Generalklausel für einen dreijährigen Eingriff?

Selbst wenn kein Bundesrecht entgegensteht, bleibt eine zweite Hürde: Nach der Wesentlichkeitstheorie muss der Gesetzgeber grundlegende, insbesondere grundrechtsrelevante Entscheidungen selbst treffen und darf sie nicht der Verwaltung überlassen, Art. 20 III GG.

Für besonders eingriffsintensive, lang andauernde oder in ihren Voraussetzungen unklare Maßnahmen reicht eine allgemeine Generalklausel deshalb mitunter nicht aus, sondern es bedarf einer eigens geschaffenen, in ihren Voraussetzungen näher ausgestalteten Befugnisnorm.

Die Entscheidung des Gerichts

Das VG Düsseldorf hatte die Verfügung in erster Instanz noch weitgehend aufgehoben (Urteil vom 24.09.2025 – 18 K 4465/25). Nach seiner Auffassung fallen inzwischen sämtliche Messer unter den verfassungsrechtlichen Waffenbegriff, weil der Bundesgesetzgeber nach dem Anschlag von Solingen mit § 42 IVa und § 42b WaffG auch Alltagsmesser in das Waffengesetz einbezogen hat, sodass der Rückgriff auf die Generalklausel gesperrt sei.

Für Werkzeuge, Sportgeräte und Tierabwehrsprays verlangte das VG wegen der Dauer von drei Jahren eine eigene, vom Landesgesetzgeber geschaffene Befugnisnorm.

Das Oberverwaltungsgericht sah das in beiden Punkten anders und änderte das Urteil auf die Berufung des Landes.

Keine Sperrwirkung für Alltagsmesser

Nach Auffassung des OVG sind Alltagsmesser wie Küchen- oder Taschenmesser keine Waffen im Sinne von Art. 73 I Nr. 12 Var. 1 GG. Dass der Bundesgesetzgeber in Reaktion auf aktuelle Sicherheitslagen einzelne Vorschriften des Waffengesetzes auf Alltagsmesser erstreckt hat, führt nach Ansicht des Senats nicht zu einer Erweiterung der im Verfassungsrecht selbst umschriebenen Sachmaterie an die die Kompetenzzuweisung zugunsten des Bundes anknüpft. Die Sperrwirkung des Art. 73 I Nr. 12 Var. 1 GG greift also nicht, und die Behörde durfte auf die landesrechtliche Generalklausel zurückgreifen.

Wesentlichkeitstheorie: Generalklausel genügt im konkreten Fall

Auch die Frage, ob die polizeiliche Generalklausel für die Maßnahme mit Blick auf die Wesentlichkeitstheorie ausreicht, beurteilte das OVG abweichend: Der mit dem Verbot verbundene Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit sei vergleichsweise gering, weil dem K lediglich das Mitführen bestimmter Gegenstände untersagt werde und die Verfügung Ausnahmen für berufliche und sportliche Zwecke vorsehe. Auch die dreijährige Dauer führe bei einer Gesamtbetrachtung zu keiner anderen Bewertung. Jedenfalls derzeit bedürfe es für ein solches individuelles Mitführverbot deshalb keiner eigenen landesgesetzlichen Befugnisnorm.

Gefahrenprognose trotz eingestellter Strafverfahren

Der Senat bestätigte außerdem, dass die Polizei von einer konkreten Gefahr ausgehen durfte. Die Vorfälle ließen trotz der Einstellung der Strafverfahren eine hinreichende Wiederholungsgefahr erkennen, insbesondere weil der K innerhalb kurzer Zeit mehrfach im Umfeld gewaltsamer Gruppenauseinandersetzungen aufgefallen war.

Für Dich zur Einordnung:

Dass eingestellte Ermittlungsverfahren eine gefahrenabwehrrechtliche Prognose tragen können, überrascht auf den ersten Blick. Du musst dabei Hinterkopf behalten, dass hier unterschiedliche Maßstäbe gelten, weil beide Bereiche unterschiedliche Zwecke verfolgen: Im Gefahrenabwehrrecht geht es nicht um den Nachweis einer Schuld nach dem Strengbeweis des Strafprozessrechts, sondern um eine Wahrscheinlichkeitsprognose anhand der Tatsachenlage zum Zwecke der Gefahrenabwehr. Ein Restverdacht, der strafprozessual für eine Verurteilung nicht reicht, kann für eine polizeirechtliche Gefahrenprognose durchaus ausreichen.

Verhältnismäßig, aber mit Beobachtungspflicht

Letztlich geht das OVG davon aus, dass das Mitführverbot auch verhältnismäßig sei, weil es dazu beitragen könne, Straftaten gegen Leib und Leben zu verhindern. Weil es sich aber um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handele, müsse das Polizeipräsidium während der gesamten Geltungsdauer im Blick behalten, ob die Voraussetzungen fortbestehen, insbesondere wenn der K über längere Zeit polizeilich nicht mehr auffällt.

Anders als bei einem einmaligen Verwaltungsakt muss die Behörde nicht nur zum Erlasszeitpunkt, sondern fortlaufend prüfen, ob die Eingriffsvoraussetzungen noch vorliegen. Ändert sich die Sachlage wesentlich, etwa durch andauernde Unauffälligkeit, kann sich daraus eine Pflicht zur Aufhebung oder Anpassung der Verfügung ergeben.

Der Senat hat die Revision zum Bundesverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.

Klausurrelevanz

Der Fall, der sich im Schnittbereich des Gefahrenabwehrrechts und des Staatsorganisationsrechts abspielt, eignet sich hervorragend, um den methodischen Umgang mit Kompetenznormen und der Wesentlichkeitstheorie zu üben. Die Entscheidung ist deshalb extrem klausurrelevant. Da das OVG die Revision zugelassen hat, bleibt abzuwarten, ob das Bundesverwaltungsgericht am Ende der einen oder der anderen Linie folgt.

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