OVG Münster zur Beobachtung der AfD durch den Verfassungsschutz

Zulässigkeit der Einstufung der AfD als Verdachtsfall für Bestrebungen, die sich gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung richten

Die Partei „Alternative für Deutschland (AfD)“ wehrt sich seit mehreren Jahren dagegen, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) die Partei unter dem Verdacht, gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung ausgerichtet zu sein, beobachtet und die Öffentlichkeit über die Einstufung als Verdachtsfall informiert. Das OVG Münster hat die Klagen der AfD in 2. Instanz abgewiesen. Auf der Grundlage der vom OVG Münster veröffentlichten Urteilsbegründung durch den Vorsitzenden des 5. Senats und der veröffentlichten Entscheidungen der Vorinstanz (VG Köln) stellen wir den hochaktuellen Fall in seinen Grundzügen dar.

A. Vereinfachter Sachverhalt

Das Bundesamt (BfV) hat zahlreiche Unterlagen darüber zusammengestellt, dass die AfD einen ethnisch kulturellen Volksbegriff vertritt und führende Politiker und maßgebliche Teile der Partei dafür eintreten, dass Ausländer, vor allem Muslime, keine Aufenthaltsberechtigung haben sollen, wenn sie sich nicht völlig der nationalen Ordnung und entsprechenden Vorgaben unterworfen haben. Auch eingebürgerte Personen mit Migrationshintergrund sollen – mit Blick auf den ethisch kulturellen Volksbegriff – nicht wie in Deutschland aufgewachsene Deutsche behandelt werden, sondern über weniger Rechte verfügen. Aus den zusammengestellten Unterlagen über die AfD ergibt sich, dass es sich dabei nicht nur um eine Meinungsrichtung innerhalb der AfD handelt, sondern dass in maßgeblichen Teilen der Partei dies als politische Zielvorstellung gilt, sobald die Partei die Möglichkeit hat, ihr Programm umzusetzen. Das Bundesamt hat deshalb die AfD seit Februar 2021 unter dem Verdacht einer verfassungsfeindlichen Organisation eingestuft, zunehmend beobachtet und dies öffentlich bekannt gegeben. Die AfD sieht darin einen schwerwiegenden Eingriff in ihren Status als Partei.

Nachdem mehrere Abmahnungen der Partei an das Bundesamt ohne Erfolg blieben, hat die Partei Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben mit den Anträgen

1. es künftig zu unterlassen, die Klägerin als Verdachtsfall einzuordnen, zu beobachten, zu behandeln, zu prüfen und zu führen,

2. es künftig zu unterlassen, öffentlich bekannt zu geben, dass die Klägerin als Verdachtsfall geführt wird, und

3. festzustellen, dass die entsprechende Behandlung der Partei seit Februar 2021 rechtswidrig war.

Wie wird das Verwaltungsgericht entscheiden?

B. Entscheidung

Die Klage der AfD gegen das Bundesamt vor dem Verwaltungsgericht auf Unterlassen und Feststellung hat Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

I. Zulässigkeit

1. Das Verwaltungsgericht ist zur Entscheidung zuständig, sodass es nicht zu einer Verweisung des Rechtsstreits an ein anderes Gericht kommt (§§ 17a II GVG, 83 VwGO).

a) Der Verwaltungsrechtsweg ist – von hier nicht einschlägigen Abweichungen abgesehen – nach § 40 I VwGO dann eröffnet, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art handelt. Ein Rechtsstreit ist öffentlich-rechtlich, wenn eine Behörde auf der Grundlage von Vorschriften tätig wird, die einen Hoheitsträger einseitig berechtigen oder verpflichten. Rechtsgrundlage für die beanstandete Tätigkeit des Bundesamtes ist § 8 I, 1 BVerfSchG und damit eine Vorschrift mit „sonderrechtlichem“ Charakter.

b) Es handelt sich nicht um einen verfassungsrechtlichen Streit. Weder ist der Fall in § 13 BVerfGG aufgeführt, noch stehen auf beiden Seiten am Verfassungsleben beteiligte Stellen.

2. Beteiligte des Rechtsstreits sind die Parteien, die unabhängig von ihrer Organisationsform parteifähig sind (§ 3 ParteienG) und die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesamt für Verfassungsschutz (§§ 61 Nr. 1, 62 III VwGO).

3. Die Klägerin verfolgt mehrere prozessuale Begehren.

a) Soweit die Klägerin Urteile anstrebt, die es dem beklagten Bundesamt untersagen, die Partei als Verdachtsfall zu behandeln und dies der Öffentlichkeit bekannt zu geben, ist die allgemeine Leistungsklage anwendbar. Sie kommt in Betracht, wenn der Beklagte zu einem Tun oder Unterlassen verurteilt werden soll (vgl. zum Leistungsbegriff § 241 BGB). Nur wenn die Leistung im Erlass eines Verwaltungsaktes besteht; geht die maßnahmespezifische Verpflichtungsklage vor (§ 42 I VwGO, 2. Alternative). Die Unterlassungsanträge 1 und 2 unterfallen damit dem Anwendungsbereich der allgemeinen Leistungsklage.

b) Für die Vergangenheit kann das angestrebte Leistungsurteil keine rehabilitierende Wirkung entfalten. Deshalb kommt insoweit die allgemeine Feststellungsklage zur Anwendung. Sie kann nicht durch die Fortsetzungsfeststellungsklage verdrängt werden, weil es bei dem beanstandeten Verwaltungshandeln nicht um einen erledigten Verwaltungsakt (dazu § 113 I, 4 VwGO), sondern um ein schlichtes Verwaltungshandeln geht.

c) Die Klageverbindung ist nach § 44 VwGO zulässig. Die Parteien sind identisch, die Klagen fallen in die Zuständigkeit desselben Gerichts und die Begehren weisen die erforderliche Konnexität auf. Außerdem ist es dem Gericht möglich, gleichzeitig über die Begehren zu entscheiden.

4. Die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt. Für die allgemeine Leistungsklage, aber auch für die Feststellungsklage gelten der Rechtsgedanke des § 42 II VwGO. Die Klägerin kann sich auf die Parteienfreiheit als grundgesetzlich geschütztes subjektives Recht nach Art. 3 I, 21 und 38 GG stützen. Obwohl sich die Feststellungsklage (zulässig) auf ein vergangenes Rechtsverhältnis bezieht, ist das Feststellungsinteresse nach wie vor gegeben, zumal es sich um einen schwerwiegenden Eingriff in grundrechtsähnliche Rechte handelt und deshalb ein besonderes Rehabilitationsinteresse besteht. Die DSGVO scheidet hingegen aus, sie begründet subjektive Rechte nur für natürliche Personen (Art. 1).

II. Begründetheit

Das Verwaltungsgericht verurteilt das Bundesamt, die beanstandete Tätigkeit zu unterlassen, wenn der Klägerin ein „schlichter Abwehr- und Unterlassungsanspruch“ zusteht. Unter diesen Voraussetzungen stellt es zugleich fest, dass die entsprechende Tätigkeit des Bundesamtes auch in der Vergangenheit von der Klägerin nicht zu dulden war. Der schlichte öffentlich-rechtliche Abwehr- und Unterlassungsanspruch ist heute gewohnheitsrechtlich anerkannt. Es bedarf keiner Ableitung etwa aus der Übertragung des Rechtsgedanken des § 1004 I BGB in das öffentliche Recht oder aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 III GG.

1. Anspruchsgrundlage ist vielmehr unmittelbar das betroffene subjektive öffentliche Recht (hier: Art. 3 I, 21 I, 38 I GG). Denn die Grundrechte bzw. grundrechtsähnlichen Rechte schützen den Inhaber unabhängig von der Qualität des Eingriffs als Rechtsakt oder – wie hier – als öffentlich-rechtlicher Realakt.

2. Die Anspruchsvoraussetzungen sind erfüllt, wenn das Verwaltungshandeln des Bundesamtes einen Eingriff in das subjektive Recht beinhaltet, der nicht zu dulden ist.

a) Die planmäßige Beobachtung einer Partei und die Bekanntgabe dieses Vorgangs beinhalten hoheitliche Eingriffe in das Selbstbestimmungsrecht und in die Chancengleichheit der Partei. Bis zu einem Verbot durch das BVerfG (vgl. Art. 21 IV GG) sind Parteien zentrale Träger der politischen Willensbildung in der parteienstaatlichen Demokratie des GG. Dazu gehört, dass sie ihre Tätigkeit frei von staatlichen Einflüssen gestalten können. Ihre vom Staat unabhängige autonome Aufgabenwahrnehmung wird beeinträchtigt, wenn Parteien Adressaten staatlicher Beobachtung sind. Die Bekanntgabe schmälert zudem die Chancengleichheit im politischen Wettkampf.

b) Eine Rechtfertigung für den Eingriff kann sich aus § 8 I BVerfSchG ergeben. Nach dieser Vorschrift kann das Bundesamt die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Informationen erheben und verarbeiten. Zu den Aufgaben des Amtes gehören nach § 3 I Nr. 1 BVerfSchG unter anderem die Sammlung und Auswertung von Informationen über Bestrebungen, die gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung gerichtet sind.

Wegen der Bedeutung der Parteien für die parteienstaatliche Demokratie sind damit nicht alle verfassungsrechtlichen Schutzgüter erfasst, sondern nur die wesentlichen – unabänderlichen – Grundlagen des Bundes und der Länder und damit insbes. Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 GG) sowie die Menschenwürde (Art. 1 I GG). Der Gefährdungstatbestand ist nicht erfüllt, wenn eine Partei kritische Äußerungen über die Schutzgüter trifft. Es müssen vielmehr tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen (§ 4 I, 5 BVerfSchG), dass die Partei oder zumindest maßgebliche Teile Bestrebungen verfolgen, die auf eine Beeinträchtigung der Schutzgüter hinauslaufen.

Dazu hat der Vorsitzende des 5. Senats aus den Urteilsgründen unter anderem ausgeführt:

aa) „Die Regelungen des Bundesverfassungsschutzgesetzes stellen eine ausreichende rechtliche Grundlage für die Beobachtung als Verdachtsfall dar. Dies gilt auch für politische Parteien, welche unter dem besonderen Schutz des Grundgesetzes stehen. Die Befugnis zur nachrichtendienstlichen Beobachtung besteht, wenn ausreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die betroffene Vereinigung Bestrebungen verfolgt, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtet sind. Bloße Vermutungen oder Spekulationen genügen nicht. Was für einen Verdacht verfassungsfeindlicher Bestrebungen ausreicht, führt aber auch nicht zwangsläufig zur Annahme einer erwiesen extremistischen Bestrebung.

Nach Überzeugung des Senats liegen hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür vor, dass die AfD Bestrebungen verfolgt, die gegen die Menschenwürde bestimmter Personengruppen sowie gegen das Demokratieprinzip gerichtet sind. Es besteht der begründete Verdacht, dass es den politischen Zielsetzungen jedenfalls eines maßgeblichen Teils der AfD entspricht, deutschen Staatsangehörigen mit Migrationshintergrund nur einen rechtlich abgewerteten Status zuzuerkennen. Dies stellt eine nach dem Grundgesetz unzulässige Diskriminierung aufgrund der Abstammung dar, die mit der Menschenwürdegarantie nicht zu vereinbaren ist. Verfassungswidrig und mit der Menschenwürde unvereinbar ist nicht die deskriptive Verwendung eines „ethnisch-kulturellen Volksbegriffs“, aber dessen Verknüpfung mit einer politischen Zielsetzung, mit der die rechtliche Gleichheit aller Staatsangehörigen in Frage gestellt wird. Hier bestehen hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für derartige diskriminierende Zielsetzungen. Dem Senat liegt eine große Anzahl von gegen Migranten gerichteten Äußerungen vor, mit denen diese auch unabhängig vom Ausmaß ihrer Integration in die deutsche Gesellschaft systematisch ausgegrenzt werden und trotz ihrer deutschen Staatsangehörigkeit ihre vollwertige Zugehörigkeit zum deutschen Volk in Frage gestellt wird.

Daneben bestehen hinreichende Anhaltspunkte für den Verdacht, dass die AfD Bestrebungen verfolgt, die mit einer Missachtung der Menschenwürde von Ausländern und Muslimen verbunden sind. In der AfD werden in großem Umfang herabwürdigende Begriffe gegenüber Flüchtlingen und Muslimen verwendet, zum Teil in Verbindung mit konkreten, gegen die gleichberechtigte Religionsausübung von Muslimen gerichteten Forderungen.

bb) Das Bundesamt für Verfassungsschutz ist auf der Grundlage des Bundesverfassungsschutzgesetzes auch berechtigt, die Öffentlichkeit zu informieren. Die bestehenden Anhaltspunkte sind, wie es das Gesetz vorsieht, hinreichend gewichtig. Dies gilt, obwohl die AfD durch die Bekanntgabe in ihren Rechtspositionen als politische Partei beeinträchtigt wird. Die maßgebliche Vorschrift ist durch den Gesetzgeber gerade im Hinblick auf die Verlautbarung von Verdachtsfällen geändert worden und soll auch diesen Fall umfassen. Eine sachlich richtige und weltanschaulich-politisch neutrale Bekanntgabe, dass das Bundesamt Informationen über mögliche verfassungsfeindliche Bestrebungen bei der AfD sammelt, belastet diese daher auch nicht unverhältnismäßig, jedenfalls solange mit der Bezeichnung als „Verdachtsfall“ in keiner Weise der Eindruck erweckt wird, es stehe fest, dass die AfD gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete Bestrebungen verfolgt.“

Ergebnis: Der schlichte Abwehr- und Unterlassungsanspruch ist unbegründet. Damit wird die Klage vollen Umfangs abgewiesen.

(Urteile vom 13.05.2023 (5 A 1216-1218/22))