OVG (VGH)-Rechtsprechung zum Verbot der Parole „From the river to the sea" bei Durchführung von Versammlungen

Da die Strafbarkeit der Verwendung der Parole „From the river to the sea” nach §§ 140 Nr. 2, 111, 130 I StGB bei einer Versammlung nicht mit der für ein Eilverfahren erforderlichen Sicherheit durch die Verwaltungsgerichte beurteilt werden kann, ist es umstritten, wie die Abwägung zwischen Aussetzungsinteresse und Vollziehungsinteresse zu treffen ist.

A. Vereinfachter Sachverhalt

Die Antragstellerin (K) meldete bei der zuständigen Aufsichtsbehörde (A) des Bundeslandes B mit einer Vorlaufzeit von 10 Tagen eine Versammlung in der Landeshauptstadt an zum Thema „Stopp den Krieg in Gaza“. Sie stimmte Start- und Endpunkt sowie Zeit und Route mit der Behörde ab. Mit Bescheid vom Folgetag verfügte die Aufsichtsbehörde unter anderem:

Nr. 2: Die Aussage „From the river to the sea” sind in mündlicher und schriftlicher Form in jeglicher Sprache untersagt. Die Versammlungsleitung hat Personen, die gröblich gegen diese Beschränkung verstoßen, zum Verlassen der Versammlung aufzufordern.

Diese Anordnung hat die Aufsichtsbehörde unter ausführlicher schriftlicher Begründung für sofort vollziehbar erklärt. Sie verwies dabei auf die Verfügung des Bundesinnenministeriums vom 02.11.2023, nach deren Nr. 3 es unter anderem verboten ist, die Parole „Vom Fluss bis zum Meer“ (auf Deutsch oder in anderen Sprachen) als Erkennungszeichen der in der Bundesrepublik verbotenen „Hamas“ zu verwenden (§ 20 VereinsG).

Gegen die Anordnung Nr. 2 hat K umgehend Widerspruch eingelegt und gleichzeitig beim Verwaltungsgericht den Antrag gestellt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs herzustellen. Sie verweist darauf, dass die Parole zwar auch als Kennzeichen von der „Hamas“ verwendet werde, aber bereits vor deren Gründung und auch heute vielfach unter ganz anderen Umständen genannt werde. Wie ist zu entscheiden?

B. Entscheidung

Das Verwaltungsgericht stellt die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die versammlungsrechtliche Auflage her, wenn der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz zulässig und begründet ist.

I. Zulässigkeit

1. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Entscheidung eines Eilverfahrens beurteilt sich nach der Zuständigkeit in der Hauptsache (§§ 40 I, 80 V, 123 II VwGO).

Der Verwaltungsrechtsweg ist im Grundsatz nach § 40 I VwGO eröffnet, weil es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit auf der Grundlage der sonderrechtlichen Versammlungsgesetze handelt. Sachlich zuständig ist nach § 45 VwGO das Verwaltungsgericht.

2. Parteien des Rechtsstreites sind die K als Antragstellerin und das Bundesland B (§ 61 Nr. 1 VwGO) als Antragsgegner, soweit nicht nach der landesrechtlichen Ausführungsbestimmung zu § 61 Nr. 3 VwGO unmittelbar eine Behörde wie die A beteiligtenfähig ist.

3. Statthafte Verfahrensart für den geltend gemachten Eilrechtsschutz ist ein Antrag nach § 80 V, 1 VwGO, wenn es K um die Suspendierung eines Verwaltungsaktes geht (vgl. § 123 V VwGO). Mit der Anordnung Nr. 2 hat die Behörde bezogen auf eine konkrete Versammlung einseitig eine verbindliche Verbotsaussage getroffen und damit durch einen VA gehandelt (vgl. § 35, 1 LVwVfG). K strebt die Suspendierung dieses Verwaltungsaktes an.

4. Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen nennt das Gesetz für Anträge nach §§ 80 V, 123 I VwGO nicht. Da der Bürger keinen „allgemeinen Gesetzesvollziehungsanspruch“ gegenüber der Verwaltung hat, gilt der in § 42 II VwGO normierte allgemeine Rechtsgedanke auch für die verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren. Ist die Antragstellerin – wie hier die K – Adressatin einer hoheitlichen Belastung, stehen ihr die Freiheitsrechte als umfassende subjektive Abwehrrechte zur Verfügung. Das subjektive Recht leitet sich somit aus Art. 8 I, subsidiär aus Art. 2 I GG ab.

5. Schließlich kann der K das Rechtsschutzbedürfnis am angestrebten Eilverfahren nicht abgesprochen werden. Sie ist Adressatin eines nach § 80 II, 1 Nr. 4 VwGO vorzeitig vollziehbaren Verwaltungsaktes. Ihr Widerspruch hat keine aufschiebende Wirkung nach § 80 I VwGO, sodass sie zur Suspendierung auf eine gerichtliche Entscheidung angewiesen ist.

II. Begründetheit

Ein Antrag nach § 80 V, 1 VwGO ist begründet, wenn das Aussetzungsinteresse des Antragstellers gegenüber dem staatlichen Vollziehungsinteresse überwiegt.

1. Beruht der Wegfall des Suspensiveffektes nicht auf Gesetz (§ 80 II, 1 Nr. 1-3 VwGO), sondern auf einer besonderen behördlichen Anordnung (§ 80 II, 1 Nr. 4 VwGO), kommt es vorrangig darauf an, ob diese Anordnung ihrerseits gemessen an § 80 III VwGO rechtmäßig ist. Erfüllt die Anordnung der sofortigen Vollziehung die danach erforderlichen Voraussetzungen nicht, hebt das Verwaltungsgericht die Anordnung auf mit der Folge, dass die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs nach § 80 I VwGO eintreten kann.

Da laut Sachverhalt die Aufsichtsbehörde die Verbotsverfügung unter ausführlicher schriftlicher Begründung für sofort vollziehbar erklärt hat, ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, die Anordnung der sofortigen Vollziehung aufzuheben.

2. Streitentscheidend ist damit, ob das Aussetzungsinteresse dem Vollziehungsinteresse vorgeht. Über die dazu erforderliche Prüfung sind sich die OVG (VGH) einig. So führt etwa der Hess. VGH (Beschl. vom 22.03.2024 – 8 B 565/24) aus:

Rn. 16 „Im Rahmen eines Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO trifft das Gericht aufgrund der sich im Zeitpunkt seiner Entscheidung darstellenden Sach- und Rechtslage eine eigene Ermessensentscheidung darüber, ob die Interessen, die für eine sofortige Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts sprechen, oder diejenigen, die für die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung streiten, höher zu bewerten sind. Im Rahmen dieser Interessenabwägung sind auch die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache zu berücksichtigen. Diese sind ein wesentliches, aber nicht das alleinige Indiz für und gegen den gestellten Antrag.

Wird der in der Hauptsache erhobene Rechtsbehelf bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren grundsätzlich nur möglichen summarischen Prüfung voraussichtlich erfolgreich sein (weil er zulässig und begründet ist), so wird regelmäßig nur die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung in Betracht kommen.

Wird dagegen der in der Hauptsache erhobene Rechtsbehelf voraussichtlich keinen Erfolg haben (weil er unzulässig oder unbegründet ist), so ist dies ein starkes Indiz für die Ablehnung des Eilantrags.

Sind schließlich die Erfolgsaussichten offen, findet eine allgemeine, von den Erfolgsaussichten unabhängige Abwägung der für und gegen die sofortige Vollziehung sprechenden Interessen statt …..“

Da sich die Erfolgsaussichten eines Rechtsbehelfs in der Hauptsache nicht mit der für ein Eilverfahren erforderlichen Eindeutigkeit beurteilen lassen, bedarf es der eigenen Abwägung der Gerichte zwischen den gegenläufigen Interessen der Antragstellerin und der Aufsichtsbehörde. Dabei kommen die Gerichte zu unterschiedlichen Ergebnissen.

a) Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Anordnungen zur Durchführung von Versammlungen im Freien („Auflagen“) sind in den Bundesländern mit neuen Versammlungsgesetzen §§ 13 VersammlG NRW, 14 VersFG BE, 14 HVersFG, 13 VersammlG LSA, 8 NVersG, 13 VersFG SH. In den übrigen Bundesländern gilt gegenwärtig § 15 I VersammlG des Bundes von 1953 fort (vgl. Art. 125 a GG).

aa) Danach kann die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel beschränken, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Maßnahmen erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Eine unmittelbare Gefahr ist anzunehmen, wenn eine konkrete Sachlage vorliegt, die nach dem gewöhnlichen Verlauf der Dinge den Eintritt eines Schadens mit hoher Wahrscheinlichkeit erwarten lässt und daher bei ungehindertem Geschehensablauf zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Rechtsgüter führt.

bb) Wird die Gefahr für die öffentliche Sicherheit allerdings durch eine Verhaltensweise begründet, die ihrerseits eine Meinungsäußerung darstellt, ist der besondere Gewährleistungsgehalt der Meinungsfreiheit aus Art. 5 I, 1 GG zu berücksichtigen. Das VersammlG ist mit seinen Verbotstatbeständen bei Versammlungen unter freiem Himmel nicht nur als einschränkendes Gesetz in Bezug auf Art. 8 II GG, sondern auch als allgemeines Gesetz (Art. 5 II GG) verfassungskonform auszulegen und entsprechend einzugrenzen. Dazu führt der Hess. VGH (Beschl. vom 22.03.2024 – 8 B 565/24) aus:

Rn. 19 „Der Inhalt von Meinungsäußerungen, der im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz GG nicht unterbunden werden darf, kann nicht zur Rechtfertigung von Maßnahmen herangezogen werden, die das Grundrecht des Art. 8 Abs. 1 GG beschränken (BVerfG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2007 - 1 BvR 2793/04 und vom 23. Juni 2004 - 1 BvQ 19/04). Eine inhaltliche Begrenzung von Meinungsäußerungen kommt, soweit sie nicht dem Schutze der Jugend oder dem Recht der persönlichen Ehre dient, nur im Rahmen der allgemeinen Gesetze im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG in Betracht. Dies sind Gesetze, die sich nicht gegen die Meinungsfreiheit an sich oder gegen die Äußerung einer bestimmten Meinung richten, die vielmehr dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung, zu schützenden Rechtsguts dienen. Der Gesetzgeber hat in den allgemeinen Gesetzen, insbesondere den Strafgesetzen (namentlich etwa § 86, § 86a, § 130 StGB), Beschränkungen des Inhalts von Meinungsäußerungen an nähere tatbestandliche Voraussetzungen gebunden. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass Meinungsäußerungen in der pluralistischen Demokratie des Grundgesetzes grundsätzlich frei sind, es sei denn, der Gesetzgeber hat im Interesse des Rechtsgüterschutzes Schranken im Einklang mit Art. 5 Abs. 2 GG festgelegt. Der Inhalt von Meinungsäußerungen als solcher ist daher versammlungsrechtlich nur relevant, wenn es sich um Äußerungen handelt, die einen Straftatbestand erfüllen._Werden die entsprechenden Strafgesetze missachtet, liegt darin eine Verletzung der öffentlichen Sicherheit (BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2007 - 1 BvR 2793/04).“

b) Bezogen auf die Voraussetzungen einer Verbotsauflage besteht Einigkeit zwischen den Obergerichten, dass die Frage, ob die streitige Parole die möglicherweise in Betracht kommenden Straftatbestände nach §§ 130 I, 140, 111, § 86a I Nr. 1 iVm § 86 II StGB erfüllt, mit der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung und den nur einschränkt zur Verfügung stehenden Erkenntnismitteln nicht abschließend beantwortet werden kann.

Umstritten ist aber, ob dies auch für den Verstoß gegen § 20 I, 1 Nr. 5 VereinsG gilt.

aa) Nach VGH Mannheim (Beschl. vom 03.04.2024, 12 S 1947/23) und OVG Münster (Beschl. vom 02.12.2023 - 15 B 1323/23) ist die streitige Parole eindeutig der verbotenen Vereinigung „Hamas“ zuzuordnen mit der Folge, dass ihre Verwendung eine Straftat nach § 20 I Nr. 5 VereinsG darstellt, der als Störung der öffentlichen Sicherheit durch die Auflage entgegengewirkt werden kann. So führt der VGH Mannheim (aaO Rn. 9, 11 und 14) aus:

Rn 9 „Dafür spricht, dass eine Variante (gemeint ist: der Parole) hiervon in der aktuellen Verfassung (vgl. Steinberg, NVwZ 2024, 302, 304 mwN) bzw. Gründungscharta der Hamas zu finden ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 02.12.2023 - 15 B 1323/23). Gestützt wird diese Annahme dadurch, dass die Verwendung dieser Parole in der Verbotsverfügung des Bundesministeriums des Innern und für Heimat betreffend das Verbot der Vereinigung Hamas vom 02.11.2023 (BAnz AT 02.11.2023 B10) als ihr Kennzeichen verboten wurde (Nummer 3 Satz 2 der Verfügung)… Dass diese Parole bereits vor Gründung der Hamas verwendet wurde und auch heute noch von anderen Organisationen verwendet wird, ist in diesem Zusammenhang unerheblich (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 02.12.2023 - 15 B 1323/23)…

Rn 11 Bei lebensnaher Betrachtungsweise - insbesondere nach den Ereignissen des 7. Oktober 2023 - muss davon ausgegangen werden, dass mit der Parole ein gewaltsames Vorgehen gemeint ist.

Rn 14 Schließlich ist bei der Abwägung auf Seiten des öffentlichen Interesses einzustellen, dass eine einmal getätigte Äußerung - sollte sie sich als strafbar oder sonstiger Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung erweisen - irreversibel ist und durch ein nachträgliches Einschreiten der Polizei oder nachträgliche Strafanzeigen in der Sache nicht wieder rückgängig gemacht werden kann.“ (Ebenso OVG Münster Rn. 56).

Folgt man dieser Sichtweise, führt die erforderliche Abwägung zu dem Ergebnis, dass das Interesse der Antragstellerin an der Nutzung der Parole gegenüber dem öffentlichen Interesse, dies zu verhindern, zurücktreten muss.

Der Antrag wäre danach unbegründet.

bb) Demgegenüber hat der Hess. VGH (Beschl. vom 22.03.2024 – 8 B 565/24) den Vorrang des Aussetzungsinteresses angenommen, weil der VGH den erforderlichen eindeutigen Hamas-Bezug bei Verwendung der Parole nicht zu erkennen vermag:

Rn. 28 „Der Slogan sagt aber als solches nichts darüber aus, wie dieses - politisch hoch umstrittene - Ziel erreicht werden soll. Grundsätzlich sind politisch verschiedene Mittel und Wege denkbar, dieses abstrakte Ziel zu erreichen, beispielsweise durch völkerrechtliche Verträge, eine Zwei-Staaten-Lösung, einen einheitlichen Staat mit gleichen Bürgerrechten für Israelis und Palästinenser oder aber mittels des bewaffneten Kampfes….. Je länger aber der Hamas-Terror zeitlich zurückliegt, desto schwieriger wird es werden, einen Zusammenhang herzustellen, da es an der zeitlich-gegenständlichen Nähe zwischen Vortat und Billigungshandlung fehlt (vgl. Schiemann, Bekämpfung von Antisemitismus, Terror, Hass und Hetze, ZRP 2024, S. 44 ff. [45]). Ausgehend davon spricht Überwiegendes dafür, dass die Verwendung der streitgegenständlichen Parole im Rahmen der angezeigten Versammlung nicht als „Billigung“ der Angriffe der Hamas vom 7. Oktober 2023 zu bewerten ist. So könnte die Parole ohne einen engen zeitlichen Bezug zu dem Angriff vom 7. Oktober 2023 auch als Kritik an der israelischen Siedlungspolitik oder der israelischen Kriegsführung in Gaza zu verstehen sein….

Unterstellt man insoweit, dass es sich bei der Parole um ein Kennzeichen der Hamas handelt, so spricht im hier zu prüfenden Einzelfall einiges dafür, dass die Verwendung des Kennzeichens von dem Verbot ausgenommen ist…§ 9 Abs. 1 Satz 2 VereinsG lässt die Verwendung von Kennzeichen im Rahmen der staatsbürgerlichen Aufklärung, der Abwehr verfassungswidriger Bestrebungen und ähnlicher Zwecke zu…. Wird das Kennzeichen zwar als Kennzeichen einer verbotenen Organisation, aber in einer Weise verwandt, dass es nicht ausschließlich auf die verbotene Vereinigung hinweist, sondern einen anderen Sachverhalt zum Gegenstand z.B. der öffentlichen Meinungsbildung machen soll, kann wegen des hohen Stellenwerts von Art. 5 GG ebenfalls die Sozialadäquanzklausel greifen…

Rn. 29 Für eine Nutzung der Parole mit konkretem Hamas-Bezug liegen nach Ansicht des Senats auch im vorliegenden Verfahren keine hinreichenden Erkenntnisse vor… Unter Zugrundelegung der oben genannten Maßstäbe und unter Anwendung der für die Antragstellerin günstigsten Deutungsmöglichkeit der mehrdeutigen Parole „From the river to the sea“, kann danach nach summarischer Prüfung nicht davon ausgegangen werden, dass eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch die Verletzung des § 20 Abs. 1 Nr. 5 VereinsG droht.“

Ergebnis ist danach, dass die unterschiedliche Zuordnung des Verwendens der Parole durch die Obergerichte teils zur Abweisung, teils zur Stattgabe des Begehrens auf vorläufigen Rechtsschutz führt.

(Hess. VGH Beschl. vom 22.03.2024 – 8 B 565/24)