A. Sachverhalt
Die Beklagte des Ausgangsverfahrens hat im Juli 1973 zum menschlichen Verzehr bestimmtes Rindfleisch aus Frankreich nach Italien eingeführt. An der Grenze wurde die Ware einem aus dem Jahre 1934 stammenden italienischen Gesetz gemäß gesundheitspolizeilich untersucht. Dafür waren Gebühren zu entrichten, deren im Einfuhrzeitpunkt geltende Sätze in einem Gesetz vom 30. Dezember 1970 festgelegt waren.
Die Firma Simmenthal hielt dies für unvereinbar mit den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über den freien Warenverkehr und klagte deshalb beim Pretore von Susa auf Rückzahlung der Gebühren. Aus diesem Verfahren kam es zu einem Vorabentscheidungsersuchen (Rechtssache 35/76, Simmenthal S.p.A./ Italienisches Finanzministerium, Slg. 1976, S. 1871 ff).
Danach erließ der Pretore mit der Begründung, die Gebührenerhebung sei nicht rechtmäßig, am 24. Januar 1977 einen Beschluss, in dem die Rückzahlung der Gebühren samt Zinsen angeordnet wurde.
Gegen diesen Beschluss legte die verurteilte Finanzverwaltung Einspruch ein. Sie weist darauf hin, dass sich das Verbot der Gebührenerhebung — was das Gemeinschaftsrecht angeht — allenfalls aus der Verordnung Nr. 14/64 (ABl. Nr. 34 vom 27. 2. 1964, S. 562) und der Verordnung Nr. 805/68 (ABl. L 148 vom 28. 6. 1968, S. 24), die eine Bestätigung der entsprechenden Vorschriften enthalten, ergebe. Demgegenüber sei die italienische Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung in dem Gesetz vom 30. Dezember 1970 zu finden, das eine Änderung der Gebührensätze und damit eine Bestätigung der Gebührenerhebung mit sich gebracht habe. In bezug auf die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen handele es sich also um eine lex posterior. Infolgedessen sei es mit Rücksicht auf den Grundsatz der Gewaltentrennung dem Richter nicht möglich, ein angeblich gemeinschaftsrechtswidriges nationales Gesetz einfach außer Anwendung zu lassen. Er sei vielmehr, solange der Gesetzgeber keine Änderung vornehme, gehalten, das Verfassungsgericht zu befassen, das dann ein solches Gesetz im Hinblick auf Artikel 11 der italienischen Verfassung für verfassungswidrig erklären könne. Dies ergebe sich mit Klarheit aus dem am 30. Oktober 1975 erlassenen Urteil Nr. 232 des italienischen Verfassungsgerichtshofes sowie aus anderen Entscheidungen dieses Gerichts.
Die Firma Simmenthal wendet dagegen einmal ein, das von der Finanzverwaltung aufgezeigte Problem stelle sich in Wahrheit nicht. Die Rechtswidrigkeit der Gebührenerhebung folge aus der Unzulässigkeit der gesundheitspolizeilichen Kontrollen; über diese Kontrollen enthalte das erwähnte Gesetz aus dem Jahre 1970 aber keine Bestimmungen, sie seien vielmehr durch das Gesetz aus dem Jahre 1934 angeordnet worden. Wolle man aber der These der Finanzverwaltung folgen, das Gesetz aus dem Jahre 1970 habe mit der Festlegung neuer Gebührensätze die Notwendigkeit gesundheitspolizeilicher Kontrollen stillschweigend bestätigt, so müsse zum anderen davon ausgegangen werden, dass die nach dem italienischen Verfassungsrecht bestehende Notwendigkeit, dem Verfassungsgerichtshof die Feststellung der Unvereinbarkeit später erlassener nationaler Gesetze mit dem Gemeinschaftsrecht zu überlassen, nicht in Einklang stehe mit grundsätzlichen Entscheidungen des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften zur Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten und zur unmittelbaren Anwendbarkeit sowie zur direkten Wirkung von gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, die für einzelne von nationalen Gerichten zu schützende Rechte begründen. Nach dieser Rechtsprechung seien Eingriffe von Staatsorganen nicht hinnehmbar, die die uneingeschränkte und einheitliche Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts in allen Mitgliedstaaten behindern oder hemmen könnten. Dazu aber führe das System des italienischen Rechts, weil die Gerichte nicht die Möglichkeit hätten, von der Anwendung des gemeinschaftsrechtswidrigen nationalen Rechts abzusehen; bis zur Entscheidung des Verfassungsgerichts werde also die volle Geltung des Gemeinschaftsrechts nicht gewährleistet. Zu berücksichtigen sei überdies, dass Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes in diesem Bereich nur ex nunc wirkten; bei der Feststellung der Verfassungswidrigkeit komme es also nicht zu einer rückwirkenden Heilung, und damit fehle es an einem vollen und sicheren Schutz des einzelnen, der Rechtspositionen aus dem Gemeinschaftsrecht ableiten könne.
Mit Rücksicht auf diese Auseinandersetzung entschloss sich die Pretura in Susa zu erneuter Aussetzung des Verfahrens. Mit Beschluss vom 28. Juli 1977 legte sie folgende Frage zur Vorabentscheidung nach Artikel 177 des EWG-Vertrags vor:
Wenn nach Artikel 189 EWG-Vertrag und der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften die unmittelbar geltenden Gemeinschaftsbestimmungen ungeachtet jedweder nationalen Vorschrift oder Praxis der Mitgliedstaaten in deren Rechtsordnungen volle, uneingeschränkte und einheitliche Wirksamkeit, auch zum Schutze der subjektiven Rechtspositionen der einzelnen, entfalten müssen, ergibt sich dann daraus, dass die Tragweite dieser Bestimmungen so zu verstehen ist, dass etwaige spätere nationale Vorschriften, die ihnen entgegenstehen, sofort nicht mehr angewandt werden dürfen, ohne dass ihre Beseitigung durch den nationalen Gesetzgeber selbst (Aufhebung) oder durch ein anderes Verfassungsorgan (Feststellung der Verfassungswidrigkeit) abgewartet werden müsste, insbesondere wenn man bei dieser zweiten Fallgestaltung bedenkt, dass bis zu der genannten Feststellung die Geltung der Gemeinschaftsbestimmungen, da die volle Wirksamkeit des nationalen Gesetzes bestehen bleibt, beeinträchtigt ist und daher weder deren volle, uneingeschränkte und einheitliche Wirksamkeit gewährleistet ist noch die Rechtspositionen der einzelnen geschützt sind?
B. Worum geht es?
Der EuGH ist insbesondere danach gefragt worden, welche Konsequenzen sich aus der unmittelbaren Anwendbarkeit einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts ergeben, wenn diese einer später erlassenen Rechtsvorschrift eines Mitgliedstaats entgegensteht.
C. Wie hat der EuGH entschieden?
Der EuGH erklärt in der Rechtssache Simmenthal (Urt. v. 9.3.1978 – Rechtssache 106/77 (NJW 1978, 1741)) zunächst, was er unter „unmittelbarer Geltung des Gemeinschaftsrechts“ versteht:
„Die erste Frage zielt im wesentlichen darauf ab, die Auswirkungen der unmittelbaren Geltung einer gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung im Falle der Unvereinbarkeit mit einer späteren Vorschrift des Rechts eines Mitgliedstaates klarzustellen. Unmittelbare Geltung bedeutet unter diesem Blickwinkel, daß die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ihre volle Wirkung einheitlich in sämtlichen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens an und während der gesamten Dauer ihrer Gültigkeit entfalten müssen. Diese Bestimmungen sind somit unmittelbare Quelle von Rechten und Pflichten für alle diejenigen, die sie betreffen, einerlei, ob es sich um die Mitgliedstaaten oder um solche Einzelpersonen handelt, die an Rechtsverhältnissen beteiligt sind, welche dem Gemeinschaftsrecht unterliegen. Diese Wirkung erstreckt sich auch auf jedes Gericht, das, angerufen im Rahmen seiner Zuständigkeit, als Organ eines Mitgliedstaates die Aufgabe hat, die Rechte zu schützen, die das Gemeinschaftsrecht den einzelnen verleiht.“
Sodann konkretisiert er im Nachgang zu den vorangegangenen Rechtssachen van Gend & Loos, Costa ./. ENEL und Internationale Handelsgesellschaft den Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts:
„Darüber hinaus haben nach dem Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts die Vertragsbestimmungen und die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane in ihrem Verhältnis zum internen Recht der Mitgliedstaaten nicht nur zur Folge, daß allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende Bestimmung des geltenden staatlichen Rechts ohne weiteres unanwendbar wird, sondern auch - da diese Bestimmungen und Rechtsakte vorrangiger Bestandteil der im Gebiet eines jeden Mitgliedstaates bestehenden Rechtsordnung sind - daß ein wirksames Zustandekommen neuer staatlicher Gesetzgebungsakte insoweit verhindert wird, als diese mit Gemeinschaftsnormen unvereinbar wären. Würde nämlich staatlichen Gesetzgebungsakten, die auf den Bereich übergreifen, in dem sich die Rechtsetzungsgewalt der Gemeinschaft auswirkt, oder die sonst mit den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts unvereinbar sind, irgendeine rechtliche Wirksamkeit zuerkannt, so würde insoweit die Effektivität der Verpflichtungen, welche die Mitgliedstaaten nach dem Vertrag vorbehaltlos und unwiderruflich übernommen haben, verneint, und die Grundlagen der Gemeinschaft selbst würden auf diese Weise in Frage gestellt. Die gleiche Auffassung ergibt sich aus Sinn und Wesen des Art. 177 EWGV, wonach jedes staatliche Gericht berechtigt ist, sich stets dann an den Gerichtshof zu wenden, wenn es eine Vorabentscheidung über eine Frage nach der Auslegung oder der Gültigkeit des Gemeinschaftsrechts zum Erlaß seines Urteils für erforderlich hält. Die praktische Wirksamkeit dieser Bestimmung würde geschmälert, wenn es dem Gericht verwehrt wäre, das Gemeinschaftsrecht nach Maßgabe der Entscheidung oder der Rechtsprechung des Gerichtshofes unmittelbar anzuwenden.“
Daraus folge, dass jeder im Rahmen seiner Zuständigkeit angerufene staatliche Richter verpflichtet sei, das Gemeinschaftsrecht uneingeschränkt anzuwenden. Zudem müssten die Rechte, die es den einzelnen verleiht, geschützt werden, indem der staatliche Richter jede möglicherweise entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts unangewendet lässt. Dabei sei es gleichgültig, ob diese früher oder später als die Gemeinschaftsnorm ergangen ist:
„Sonach wäre jede Bestimmung einer nationalen Rechtsordnung oder jede Gesetzgebungs-, Verwaltungs- oder Gerichtspraxis mit den in der Natur des Gemeinschaftsrechts liegenden Erfordernissen unvereinbar, die dadurch zu einer Abschwächung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts führen würde, daß dem für die Anwendung dieses Rechts zuständigen Gericht die Befugnis abgesprochen wird, bereits zum Zeitpunkt dieser Anwendung alles zu tun, um diejenigen innerstaatlichen Rechtsvorschriften auszuschalten, die unter Umständen ein Hindernis für die volle Wirksamkeit der Gemeinschaftsnormen bilden. Dies wäre dann der Fall, wenn bei einem Widerspruch zwischen einer gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung und einem späteren staatlichen Gesetz die Lösung dieses Normenkonflikts einem über ein eigenes Beurteilungsermessen verfügenden anderen Organ als dem Gericht, das für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu sorgen hat, vorbehalten wäre, selbst wenn das Hindernis, das sich so der vollen Wirksamkeit dieses Rechts in den Weg stellt, nur vorübergehender Art wäre. Demnach ist auf die erste Frage zu antworten, daß das staatliche Gericht, das im Rahmen seiner Zuständigkeit die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts anzuwenden hat, gehalten ist, für die volle Wirksamkeit dieser Normen Sorge zu tragen, indem es erforderlichenfalls jede - auch spätere - entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet läßt, ohne daß es die vorherige Beseitigung dieser Bestimmung auf gesetzgeberischem Wege oder durch irgendein anderes verfassungsrechtliches Verfahren beantragen oder abwarten müßte.“
D. Fazit
Der EuGH hat in der Rechtssache Simmenthal klargestellt, dass das Gemeinschaftsrecht sämtlichen Normen der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen vorgeht, unabhängig davon, ob es sich um einfachgesetzliche Regelungen oder um Verfassungsrecht handelt. Es kommt auch nicht darauf an, ob es sich auf Seite des Gemeinschaftsrechts um Normen des primären oder sekundären Unionsrechts handelt. Irrelevant ist auch, ob die staatliche Regelung früher oder später als die Gemeinschaftsnorm ergangen ist.