Gilt die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV, 20 III GG auch für kommunale Zweckverbände?
Hat ein kommunaler Zweckverband einen Anspruch auf Ausgleich eines immateriellen Nachteils gemäß § 198 Abs. 1 S. 1 i.V.m. Abs. 2 GVG? Darüber musste das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) vor Kurzem entscheiden.
In diesem Fall geht es unter anderem um folgende (prüfungs-) relevante Lerninhalte:
I. Sachverhalt (vereinfacht)
Der Kläger ist ein kommunaler Zweckverband (Wasserverband) von Städten und Gemeinden, der in seinem Gebiet die Trinkwasserversorgung und die Schmutzwasserbeseitigung durchführt.
Das Ausgangsverfahren betraf einen Bescheid für die Herstellung einer öffentlichen Schmutzwasserbeseitigungsanlage, gegen den ein betroffener Bürger im Oktober 2011 Klage erhoben hat. Das Verwaltungsgericht (VG) hat dieses Verfahren im November 2012 im Hinblick auf ein anhängiges Berufungsverfahren ausgesetzt. Auf Antrag des Klägers vom August 2013 wurde das Klageverfahren fortgesetzt. Im Oktober 2017 erhob der Kläger Verzögerungsrüge. Das VG hat die Klage des Bürgers mit Urteil vom 23.11.2018 abgewiesen.
Die vom Kläger erhobene Klage auf Gewährung einer Entschädigung für immaterielle Nachteile durch die Überlänge des Verfahrens hat das OVG Berlin-Brandenburg mit Urteil vom 1. Oktober 2019 (AZ: OVG 3A 4.19) abgewiesen und ausgeführt, dass sich der Kläger als Zweckverband nicht auf das in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete kommunale Selbstverwaltungsrecht stützen könne. Auch wenn ihm nach brandenburgischem Landesrecht ein Selbstverwaltungsrecht eingeräumt worden sei, könne er sich nicht auf § 198 Abs. 6 Nr. 2 Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) berufen. Der Kläger sei zur Geltendmachung des Anspruchs nach § 198 Abs. 1 GVG nicht aktiv legitimiert. Er sei nicht Verfahrensbeteiligter nach § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG. Nach dieser Norm sei ein Träger der öffentlichen Verwaltung (wie Gemeinden und kommunale Zweckverbände) nur dann Verfahrensbeteiligter, wenn er in Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts am Verfahren beteiligt sei.
Dies setzte voraus, dass das Selbstverwaltungsrecht selbst Streitgegenstand des als überlang gerügten Ausgangsverfahrens gewesen sei. Dies sei hier nicht der Fall.
Der Kläger verfolgt mit der Revision sein Entschädigungsbegehren weiter. Er trägt vor, es sei nach § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG ausreichend, dass sich das streitige Rechtsverhältnis auf die Ausübung eines Selbstverwaltungsrechts zurückführen lasse. Die Heranziehung eines Nutzers einer öffentlichen Einrichtung sei Teil der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG; daher sei nicht nur der Erlass eines Gebührenbescheides, sondern auch dessen Verteidigung vor Gericht eine Wahrnehmung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung. Das Beklagte Land Brandenburg verteidigt die angegriffene Entscheidung des OVG.
II. Gründe
Das BVerwG hat die zulässige Revision als unbegründet zurückgewiesen; der Kläger habe keinen Anspruch auf Ausgleich eines immateriellen Nachteils gemäß § 198 Abs. 1 S. 1 i.V.m. Abs. 2 GVG.
1. Kein Anspruch nach § 198 Abs. 1 S. 1 GVG
Die Voraussetzungen für eine angemessene Entschädigung wegen unangemessener Dauer eines Gerichtsverfahrens nach § 198 Abs. 1 GVG sind nach Auffassung des BVG nicht erfüllt, da der Kläger als Behörde eines kommunalen Zweckverbandes nicht anspruchsberechtigt sei. Er ist nicht Verfahrensbeteiligter im Sinne von § 198 Abs.1 S. 1 i.V.m. Abs. 6 Nr. 2 GVG.
2. Verfahrensbeteiligter nach § 198 GVG
Wer Verfahrensbeteiligter im Sinne des § 198 Abs. 1 S. 1 GVG ist, bestimmt § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG. Danach ist dies jede Partei und jeder Beteiligte eines Gerichtsverfahrens mit Ausnahme der Verfassungsorgane, der Träger öffentlicher Verwaltung und sonstiger öffentlicher Stellen, soweit diese nicht in Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts an einem Verfahren beteiligt sind.
Für das BVerwG steht fest, dass der kommunale Zweckverband, der die öffentliche Trinkwasserversorgung und Schmutzwasserbeseitigung zu erfüllen hat, ein Träger öffentlicher Verwaltung gemäß § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG ist. Er war allerdings nicht in Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts an dem Verfahren beteiligt.
3. Selbstverwaltungsrecht im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG
Das BverwG betont, dass grundsätzlich alle Körperschaften des öffentlichen Rechts, denen ein Selbstverwaltungsrecht eingeräumt worden sei, sich auf die Rückausnahme des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG berufen können. Das Selbstverwaltungsrecht muss dem Kläger nicht von Verfassungswegen zustehen (siehe Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG für Gemeinden), es genüge auch ein einfach rechtlich begründetes Selbstverwaltungsrecht. Dies ergebe sich sowohl aus dem Normtext wie aus den Gesetzesmaterialen zu § 198 Abs. 1 S. 1 GVG.
Der Gesetzgeber wollte mit der Rückausnahme in § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG bewusst über das hinausgehen, was konventions- und verfassungsrechtlich geboten war.
Dem Zweckverband, für den der Kläger als Behörde tätig geworden ist, steht deshalb ein Selbstverwaltungsrecht im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 zu; der Zweckverband ist nach § 10 Abs. 2 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg (Gesetz vom 10. Juli 2014 GVBL I Nr. 32 S. 2) eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die ihre Angelegenheiten in eigener Verantwortung verwaltet.
4. In Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts im Sinne von § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG
Um einen Anspruch nach § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG wegen einer überlangen Verfahrensdauer geltend machen zu können, muss der Zweckverband im gerichtlichen Verfahren in „Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts“ beteiligt sein. Dies ist nur der Fall, wenn er in dem Verfahren das Selbstverwaltungsrecht gegenüber einem anderen Träger öffentlicher Gewalt geltend macht. Dies folge – wie das BVerwG ausführt – aus Wortlaut, Entstehungsgeschichte sowie aus Sinn und Zweck dieser Vorschrift (§ 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG).
Das Selbstverwaltungsrecht als subjektive Rechtsstellung stehe einem Träger öffentlicher Verwaltung nur im Verhältnis zu anderen staatlichen Stellen zu; nur diese können in das Selbstverwaltungsrecht eingreifen und es verletzen. Eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts könne daher ein kommunaler Zweckverband nur gegenüber einem anderen Träger öffentlicher Gewalt, nicht aber gegenüber einem Bürger gerichtlich geltend machen.
Auch die Entstehungsgeschichte der Norm bekräftige die aus dem Wortlaut folgende Auslegung.
Schließlich werde dieses Ergebnis auch durch teleologische Erwägungen bestätigt. Der Zweck der §§ 198 ff. GVG sei es, Verfassungsorgane, Träger öffentlicher Verwaltung und andere öffentliche Stellen grundsätzlich von dem Anspruch auf Entschädigung nach § 198 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 GVG auszuschließen.
Das Recht eines Verfahrensbeteiligten auf Entscheidung eines gerichtlichen Verfahrens in angemessener Zeit habe seine verfassungsrechtliche Verortung in Art. 19 Abs. 4, 20 Abs. 3 GG. Diese Rechtsschutzgarantie des Grundgesetzes finde auf kommunale Zweckverbände keine Anwendung; die Garantie gelte nur für den Bürger, nicht aber für inländische Personen des öffentlichen Rechts (st. Rspr. des BVerfG, siehe Beschluss vom 19. August 2011, 2 BvG 1/10, BVerfG E 129 108,118).
Auch aus den Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) folge kein anderes Ergebnis. Nach Art. 34 Satz 1 EMRK hätten nur natürliche Personen und nichtstaatliche Organisationen oder Personengruppen das Recht, den Europäischen Gerichtshof anzurufen, nicht aber Gemeinden als Träger öffentlicher Verwaltung.
III. Anmerkung
Das BVerwG hat in diesem Urteil – wie in zwei weiteren Urteilen vom 26. Februar 2021 (BVerwG 5C 15.19D, 5C 16.19D) - klargestellt, dass kommunale Zweckverbände nur dann einen Anspruch auf Entschädigung wegen überlanger Dauer eines gerichtlichen Verfahrens haben, wenn sie in diesem Verfahren ein Selbstverwaltungsrecht gegenüber einem anderen Träger öffentlicher Gewalt geltend gemacht haben. Nach § 198 Abs. S. 1 GVG steht einem Träger öffentlicher Gewalt in der Regel kein Entschädigungsanspruch zu.
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