A. Sachverhalt
Die Pretura Vicenza hat gem. Art. 177 EWG-Vertrag [Art. 267 AEUV] mehrere Fragen nach der Auslegung des Art. 189 EWG-Vertrag und der Richtlinie 80/987/EWG des Rates vom 20.10.1980 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers (ABlEG Nr. L 283, S. 23) zur Vorabentscheidung vorgelegt. Diese Fragen stellen sich in Rechtsstreitigkeiten zwischen Andrea Francovich u. a. und der Italienischen Republik. Durch die Richtlinie 80/987/EWG soll den Arbeitnehmern auf Gemeinschaftsebene ein Mindestschutz bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers unbeschadet der in den Mitgliedstaaten bestehenden günstigeren Bestimmungen gewährleistet werden. Zu diesem Zweck sieht die Richtlinie insbesondere spezielle Garantien für die Befriedigung nicht erfüllter Ansprüche der Arbeitnehmer auf das Arbeitsentgelt vor. Insofern sollte ein öffentlicher Fonds errichtet werden, bei dessen Ausgestaltung die Mitgliedstaaten Spielräume haben. Nach Art. 11 hatten die Mitgliedstaaten innerhalb einer Frist, die am 23.10.1983 ablief, die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um der Richtlinie nachzukommen. Da die Italienische Republik dieser Verpflichtung nicht nachkam, stellte der EuGH fest, dass sie gegen den EWG-Vertrag verstoßen hat. Andrea Francovich hatte für eine Firma in Vicenza gearbeitet, aber nur gelegentlich Vorschüsse auf seinen Lohn erhalten. Seiner Klage vor der Pretura Vicenza auf Zahlung von rund 6 Mio. Lire wurde stattgegeben. Eine Zwangsvollstreckung blieb erfolglos. Deshalb erhob er Klage gegen die Italienische Republik mit dem Antrag, die Beklagte angesichts ihrer Verpflichtung zur Anwendung der Richtlinie 80/987/EWG ab dem 23.10.1983 zu verurteilen, das ihm zustehende rückständige Arbeitsentgelt, zu zahlen, hilfsweise, ihm Schadensersatz zu leisten.
B. Worum geht es?
Hätte die Italienische Republik die Richtlinie (siehe dazu Art. 288 AEUV) fristgemäß umgesetzt, wäre Herrn Francovich – so seine Auffassung – kein Schaden entstanden, weswegen er Italien auf Schadensersatz (wegen legislativen Unrechts durch Unterlassen) in Anspruch nimmt. Das vorlegende italienische Gericht wirft das Problem auf, ob und in welchem Umfang der Staat für Schäden haftet, die durch eine Verletzung seiner gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen (hier: zur Umsetzung einer Richtlinie) verursacht werden:
„Kann nach geltendem Gemeinschaftsrecht ein einzelner, der dadurch geschädigt worden ist, dass der Staat die Richtlinie 80/987 nicht durchgeführt hat, die Befolgung der in dieser Richtlinie enthaltenen Vorschriften, die hinreichend genau und unbedingt sind, durch den Staat verlangen, indem er sich unmittelbar gegenüber dem säumigen Mitgliedstaat auf die Gemeinschaftsvorschriften beruft, um die Garantien zu erhalten, für die dieser Staat sorgen musste, jedenfalls aber Ersatz des Schadens, den er im Zusammenhang mit den Vorschriften erlitten hat, die diese Eigenschaft nicht haben?
C. Wie hat der EuGH entschieden?
Der EuGH bejaht in der Rechtssache Francovich (Urt. v. 19.11.1991 – Rs. C-6/90) eine Haftung des Mitgliedstaats für eine nicht fristgemäße Umsetzung einer Richtlinie.
Dazu stellt er zunächst dar, dass Herr Francovich unmittelbar aus der Richtlinie Rechte herleiten kann:
„Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Mitgliedstaat, der die in einer Richtlinie vorgeschriebenen Durchführungsmaßnahmen nicht fristgemäß erlassen hat, dem einzelnen nicht entgegenhalten, dass er die aus dieser Richtlinie erwachsenen Verpflichtungen nicht erfüllt hat. Demnach kann sich der einzelne mangels fristgemäß erlassener Durchführungsmaßnahmen auf Bestimmungen einer Richtlinie, die inhaltlich als unbedingt und hinreichend genau erscheinen, gegenüber allen innerstaatlichen, nicht richtlinienkonformen Vorschriften berufen; der einzelne kann sich auf diese Bestimmungen auch berufen, soweit sie Rechte festlegen, die dem Staat gegenüber geltend gemacht werden können (Urteil vom 19. 1. 1982 in der Rechtssache 8/81, Becker, Slg. 1982, S. 53, Randnrn. 24 und 25).
Es ist somit zu prüfen, ob die Bestimmungen der Richtlinie 80/987, die die Rechte der Arbeitnehmer festlegen, unbedingt und hinreichend genau sind. Diese Prüfung muss sich auf drei Gesichtspunkte erstrecken: die Bestimmung des Personenkreises, dem die vorgesehene Garantie zugute kommen soll, den Inhalt dieser Garantie und schließlich die Person des Schuldners der Garantieansprüche. In diesem Zusammenhang stellt sich insbesondere die Frage, ob der Staat deshalb als Schuldner der Garantieansprüche angesehen werden kann, weil er nicht fristgemäß die notwendigen Umsetzungsmaßnahmen getroffen hat.
Was zunächst die Bestimmung des Personenkreises betrifft, dem die Garantie zugute kommen soll, so gilt die Richtlinie nach Artikel 1 I für Ansprüche von Arbeitnehmern aus Arbeitsverträgen oder Arbeitsverhältnissen gegen Arbeitgeber, die zahlungsunfähig i.S. von Artikel 2 I sind; in Artikel 2 I sind die Fälle genannt, in denen ein Arbeitgeber als zahlungsunfähig anzusehen ist. Artikel 2 II verweist wegen der Begriffsbestimmung der Worte Arbeitnehmer und Arbeitgeber auf das einzelstaatliche Recht. Schließlich können die Mitgliedstaaten nach Artikel 1 II bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern, die im Anhang der Richtlinie aufgeführt sind, ausnahmsweise und unter bestimmten Voraussetzungen vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausschließen.
Diese Bestimmungen sind unbedingt und hinreichend genau, so dass das nationale Gericht feststellen kann, ob jemand zu dem Personenkreis gehört, dem die Richtlinie zugute kommen soll. Das Gericht braucht nämlich nur zu prüfen, ob der Betreffende nach nationalem Recht die Arbeitnehmereigenschaft besitzt und nicht gem. Artikel 1 II und dem Anhang der Richtlinie von deren Anwendungsbereich ausgeschlossen ist (…) und ob einer der in Artikel 2 der Richtlinie vorgesehenen Fälle der Zahlungsunfähigkeit gegeben ist.“
Der EuGH erkennt sodann einen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, dass die Mitgliedstaaten zum Ersatz der Schäden verpflichtet sind, die dem einzelnen durch Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen, die diesen Staaten zuzurechnen sind, und begründet damit eine gemeinschaftsrechtlich gebotene Staatshaftung. Der Grundsatz einer Haftung des Staates für Schäden, die dem einzelnen durch dem Staat zurechenbare Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen, folgt aus dem Wesen der mit dem EWG-Vertrag geschaffenen Rechtsordnung, wobei der EuGH auf die uns bekannten Rechtssachen van Gend & Loos, Costa ./. ENEL und Simmenthal sowie den Grundsatz des effet util (Art. 4 III EUV) verweist:
„Der EWG-Vertrag hat eine eigene Rechtsordnung geschaffen, die in die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten aufgenommen worden und von den nationalen Gerichten anzuwenden ist. Rechtssubjekte dieser Rechtsordnung sind nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch der einzelne, dem das Gemeinschaftsrecht, ebenso wie es ihm Pflichten auferlegt, auch Rechte verleihen kann. Solche Rechte entstehen nicht nur, wenn der EWG-Vertrag dies ausdrücklich bestimmt, sondern auch auf Grund von eindeutigen Verpflichtungen, die der EWG-Vertrag dem einzelnen wie auch den Mitgliedstaaten und den Organen der Gemeinschaft auferlegt (Urteile vom 5. 2. 1963 in der Rechtssache 26/62, Van Gend & Loos, Slg. 1963, S. 1, und vom 15. 7. 1964 in der Rechtssache 6/64, Costa, Slg. 1964, S. 1251).
Nach ständiger Rechtsprechung müssen die nationalen Gerichte, die im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts anzuwenden haben, die volle Wirkung dieser Bestimmungen gewährleisten und die Rechte schützen, die das Gemeinschaftsrecht dem einzelnen verleiht (vgl. insbesondere die Urteile vom 9. 3. 1978 in der Rechtssache 106/77, Simmenthal, Slg. 1978, S. 629, Randnrn. 14/16, …).
Die volle Wirksamkeit der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen wäre beeinträchtigt und der Schutz der durch sie begründeten Rechte gemindert, wenn der einzelne nicht die Möglichkeit hätte, für den Fall eine Entschädigung zu erlangen, dass seine Rechte durch einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht verletzt werden, der einem Mitgliedstaat zuzurechnen ist.
Die Möglichkeit einer Entschädigung durch den Mitgliedstaat ist vor allem dann unerläßlich, wenn die volle Wirkung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen wie im vorliegenden Fall davon abhängt, dass der Staat tätig wird, und der einzelne deshalb im Falle einer Untätigkeit des Staates die ihm durch das Gemeinschaftsrecht zuerkannten Rechte vor den nationalen Gerichten nicht geltend machen kann.
Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zum Ersatz dieser Schäden findet auch in Artikel 5 EWG-Vertrag [Art. 4 III EUV] eine Stütze, nach dem die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht zu treffen haben. Zu diesen Verpflichtungen gehört auch diejenige, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beheben (…).“
Die Voraussetzungen, unter denen diese durch das Gemeinschaftsrecht gebotene Staatshaftung einen Entschädigungsanspruch eröffnet, hingen von der Art des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht ab, der dem verursachten Schaden zugrunde liegt. Im Falle einer nicht fristgerechten Richtlinienumsetzung müssten drei Voraussetzungen erfüllt sein:
„Verstößt ein Mitgliedstaat wie im vorliegenden Fall gegen seine Verpflichtung aus Art. 189 III EWGV, alle erforderlichen Maßnahmen zur Erreichung des durch eine Richtlinie vorgeschriebenen Ziels zu erlassen, so verlangt die volle Wirksamkeit dieser gemeinschaftsrechtlichen Regelung einen Entschädigungsanspruch, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind.
Erstens muß das durch die Richtlinie vorgeschriebene Ziel die Verleihung von Rechten an einzelne beinhalten. Zweitens muß der Inhalt dieser Rechte auf der Grundlage der Richtlinie bestimmt werden können. Drittens muß ein Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat auferlegte Verpflichtung und dem den Geschädigten entstandenen Schaden bestehen.“
Diese Voraussetzungen reichten aus, um den einzelnen einen Anspruch auf Entschädigung zu geben, der unmittelbar im Gemeinschaftsrecht begründet sei. Der Staat habe die Folgen des verursachten Schadens aber zu beheben:
„Mangels einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung ist es nämlich Sache der nationalen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und das Verfahren für die Klagen auszugestalten, die den vollen Schutz der den einzelnen aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen (…).
Auch dürfen die im Schadensersatzrecht der einzelnen Mitgliedstaaten festgelegten materiellen und formellen Voraussetzungen nicht ungünstiger sein als bei ähnlichen Klagen, die nur nationales Recht betreffen, und sie dürfen nicht so ausgestaltet sein, daß sie es praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren, die Entschädigung zu erlangen (…).“
D. Fazit
Die Francovich-Entscheidung - wegweisend für die Haftung von Mitgliedstaaten bei einem Verstoß gegen Unionsrecht!