A. Sachverhalt
K wurde 2003 als Offiziersanwärter in das Soldatenverhältnis auf Zeit bei der Bundeswehr berufen. Das Dienstzeitende wurde für das Jahr 2015 festgesetzt. Von 2006 bis 2010 absolvierte er an der H.-S.-Universität H. ein Studium der Betriebswirtschaftslehre. Aufgrund seiner Erklärung von Mai 2010 wurde er im Juni 2010 als Kriegsdienstverweigerer anerkannt.
Mit Leistungsbescheid vom 6. März 2012 forderte das Personalamt der Bundeswehr den K nach Anhörung zur Erstattung von Ausbildungskosten von – der Höhe nach korrekt berechnet - insgesamt 32.229,64 € unter Gewährung einer verzinslichen Stundung durch Einräumung von Ratenzahlung auf. Der Bescheid sieht eine jährliche Überprüfung der wirtschaftlichen Verhältnisse sowie gegebenenfalls eine Anpassung der monatlichen Teilzahlungsrate von Amts wegen vor. Die Stundungszinsen in Höhe von 4 % sollten mit der Bestandskraft des Bescheids erhoben werden.
Der hiergegen gerichtete Widerspruch ist erfolglos geblieben. K erhebt form- und fristgerecht Klage.
Hat die Klage des K Aussicht auf Erfolg?
B. Die Entscheidung des BVerwG (Urt. v. 12.4.2017 – 2 C 23.16)
Die Klage hat Erfolg, soweit der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist und die Klage zulässig und begründet ist.
I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges
Es handelt sich um eine Klage, die in dem ehemaligen Soldatenverhältnis ihren Grund hat. Daher ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 82 I Soldatengesetz (SG) eröffnet.
II. Zulässigkeit der Klage
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren (§ 88 VwGO). K wendet sich gegen die Festsetzung der Erstattung von Ausbildungskosten sowie Zinsen. Dabei handelt es sich nicht bloß um eine Maßnahmen, die K als ehemaligen Soldaten und Glied der Bundeswehr betreffen; vielmehr adressieren sie ihn als Träger subjektiver Rechte. Daher handelt es sich um Regelungen eines Einzelfalles mit Außenwirkung und somit um Verwaltungsakte. Die Anfechtungsklage iSv § 42 I Alt. 1 VwGO stellt damit die statthafte Klageart dar.
K ist als Adressat des ihn belastenden Bescheides auch klagebefugt (§ 42 II VwGO). Auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor, insbesondere ist ein Vorverfahren durchgeführt (§ 68 VwGO) und die Klagefrist eingehalten worden (§ 74 VwGO). Die Klage ist damit zulässig.
III. Begründetheit der Klage
Die Anfechtungsklage ist begründet, soweit die Festsetzung der Erstattung von Ausbildungskosten samt Zinsen rechtswidrig ist und K in seinen Rechten verletzt (§ 113 I 1 VwGO). Hier ist zwischen der Erstattung von Ausbildungskosten und den Zinsen zu differenzieren.
1. Erstattung von Ausbildungskosten
a. Ermächtigungsgrundlage
Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung der Erstattung von Ausbildungskosten könnte § 56 IV 1 Nr. 1 SG sein. Die Norm normiert eine Erstattungspflicht, verhält sich aber nicht ausdrücklich zu der Frage, ob diese Pflicht auch durch einen Verwaltungsakt festgesetzt werden könne. Das BVerwG bejaht dies und verweist darauf, dass der Verwaltungsakt die typische Handlungsform der Verwaltung sei:
„Der Beklagten stand es zu, die Erstattungsverpflichtung gemäß § 56 Abs. 4 Satz 1 SG durch Verwaltungsakt festzusetzen. Der Verwaltungsakt ist die typische Handlungsform der Verwaltung gegenüber dem Bürger. Die Befugnis, durch Verwaltungsakt zu handeln, muss deswegen nicht ausdrücklich in der gesetzlichen Grundlage erwähnt sein. Es genügt, wenn sich die Verwaltungsaktbefugnis dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lässt (BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 1 C 11.14 - BVerwGE 151, 102 Rn. 13). Dies ist hier der Fall. Die Behörde ist insbesondere dann zum Erlass eines Leistungsbescheids ermächtigt, wenn sie und der Bürger gerade mit Blick auf den von ihr geltend gemachten Anspruch in einem öffentlich-rechtlichen Über- und Unterordnungsverhältnis stehen (BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2012 - 5 C 20.11 - BVerwGE 144, 306 Rn. 11). Davon ist bei dem Soldatenverhältnis auf Zeit auszugehen. Unerheblich ist es, dass das Soldatenverhältnis zum Zeitpunkt der Geltendmachung des Rückzahlungsanspruchs bereits beendet war. Maßgeblich ist allein, dass die Entstehung des Anspruchs ihren Grund in dem Soldatenverhältnis auf Zeit findet. Jedenfalls insoweit wirkt auch das Soldatenverhältnis auf Zeit noch über den Zeitpunkt seiner Beendigung nach.“
b. Formelle Rechtmäßigkeit
Der Rückforderungsbescheid ist formell rechtmäßig ergangen.
c. Materielle Rechtmäßigkeit
Schließlich müssten die Voraussetzungen des § 56 IV 1 Nr. 1 SG erfüllt sein.
Die Norm setzt zunächst voraus, dass ein früherer Soldat auf Zeit auf seinen Antrag entlassen worden ist oder als auf eigenen Antrag entlassen gilt. Einen förmlichen Entlassungsantrag hat K nicht gestellt. Das Soldatenverhältnis des K ist vielmehr gemäß §§ 55 I 1 i.V.m. 46 II Nr. 7 SG aufgrund seiner Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer beendet worden. Gemäß Halbsatz 2 der letztgenannten Vorschrift gilt dies als Entlassung auf eigenen Antrag.
Des Weiteren müsste die militärische Ausbildung mit einem Studium oder einer Fachausbildung verbunden gewesen sein. Dies ist bei dem Studium an der Universität der Bundeswehr der Fall.
Gemäß § 56 IV 1 SG sind die entstandenen Kosten des Studiums zu erstatten. Die Berechnung der Höhe der Kosten des Studiums sind korrekt.
Ein Ermessen sieht § 56 IV 1 SG nicht vor, so dass Ermessensfehler i.S.v. § 114 VwGO nicht zu prüfen sind.
Möglicherweise wurde aber § 56 IV 3 SG nicht hinreichend beachtet. Danach kann auf die Erstattung ganz oder teilweise verzichtet werden, wenn sie für den Soldaten eine besondere Härte bedeuten würde. Die Behörde hat die Rückforderung gestundet und eine Ratenzahlung gewährt. Fraglich ist, ob damit den Anforderungen des § 56 IV 3 SG hinreichend Rechnung getragen wurde.
Das BVerwG führt zunächst allgemein zu dessen Anforderungen aus und verweist darauf, dass auch die Stundung der Forderung unter Einräumung von Ratenzahlung eine zulässige Form des durch das Gesetz vorgesehenen Teilverzichts sein könne:
„§ 56 Abs. 4 Satz 3 SG verknüpft den gerichtlich überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff der besonderen Härte auf der Tatbestandsebene mit der Ermessensermächtigung auf der Rechtsfolgenseite (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 2006 - 2 C 18.05 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 3 Rn. 16 f.; vgl. auch Urteil vom 11. Februar 1977 - 6 C 135.74 - BVerwGE 52, 84 ). Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass der unbestimmte Rechtsbegriff der “besonderen Härte” sich u.a. auf die von der Regelvorschrift des § 56 Abs. 4 Satz 1 SG nicht erfassten schwerwiegenden Umstände erstreckt, denen sich der Soldat nicht entziehen kann (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Februar 1977 - 6 C 135.74 - BVerwGE 52, 84 , vom 29. März 1979 - 2 C 16.77 - Buchholz 238.4 § 46 SG Nr. 12 S. 52 und vom 30. März 2006 - 2 C 18.05 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 3 Rn. 16). Zweck der Härteregelung ist es, den von den Regelvorschriften nicht erfassten Ausnahmefällen und Grenzsituationen - den atypischen Fällen - Rechnung tragen zu können. Insoweit schließt auch eine Serie gleichartiger atypischer Fälle die Annahme einer besonderen Härte nicht aus (BVerwG, Urteile vom 11. Februar 1977 - 6 C 135.74 - BVerwGE 52, 84 und vom 30. März 2006 - 2 C 18.05 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 3 Rn. 16; Beschluss vom 22. September 2016 - 2 B 25.15 - juris Rn. 29). Ebenso ist es in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass auch die Stundung der Forderung unter Einräumung von Ratenzahlung eine zulässige Form des durch das Gesetz vorgesehenen Teilverzichts sein kann (BVerwG, Urteil vom 30. März 2006 - 2 C 18.05 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 3 Rn. 15 ).“
Man könnte erwägen, eine Verletzung des Härtefallermessens darin zu erblicken, dass die Behörde bei Einräumung von Stundung und Ratenzahlung keine zeitliche Begrenzung der Zahlungsverpflichtung festgesetzt hat. Dem tritt das BVerwG indes entgegen:
„Die Erstattung von Ausbildungskosten darf den ehemaligen Soldaten nicht in eine existenzielle wirtschaftliche Notlage bringen (BVerfG, Beschluss vom 22. Januar 1975 - 2 BvL 51/71 - BVerfGE 39, 128 ; BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1977 - 6 C 135.74 - BVerwGE 52, 84 ). Dies kann im Einzelfall auch eine Begrenzung der absoluten Höhe der Rückforderung notwendig machen (BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1977 - 6 C 135.74 - BVerwGE 52, 84 ). Bei der Gewährung von Ratenzahlung darf die Zahlungspflicht grundsätzlich nicht während des gesamten weiteren Berufslebens des ehemaligen Soldaten andauern, sondern muss auch zeitlich begrenzt sein (BVerwG, Urteil vom 30. März 2006 - 2 C 18.05 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 3 Rn. 24).
Die Begrenzung bedarf allerdings keiner Festlegung bereits im Rückzahlungsbescheid. Der Umfang von Verzicht, Stundung und Ratenhöhe hängt wegen der Zielsetzung der Vermeidung einer wirtschaftlichen Notlage stark von den Einkommens- und Vermögensverhältnissen des ehemaligen Soldaten ab (BVerwG, Urteil vom 30. März 2006 - 2 C 18.05 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 3 Rn. 24). Diese Faktoren werden in aller Regel über einen hier regelmäßig relevanten Zeitraum von mehreren Jahrzehnten beruflicher Tätigkeit nicht einheitlich zu bewerten sein. Während der berufliche Werdegang in vielen Fällen zu einer kontinuierlichen Verbesserung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse führen wird, kann in einzelnen Fällen auch eine gegenteilige Entwicklung eintreten. Wegen dieser Ungewissheiten steht die Ratenhöhe in den Bescheiden der Beklagten auch unter dem Vorbehalt einer jährlichen Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung an veränderte wirtschaftliche Verhältnisse. Gerade vor dem Hintergrund sich verändernder Einkommens- und Vermögensverhältnisse vermag eine bereits mit dem Ausgangsbescheid vorgenommene starre zeitliche Begrenzung der Rückzahlungspflicht nicht zwingend das Maß wirtschaftlicher Zumutbarkeit der Rückzahlung mit Wirkung für die Zukunft angemessen festzulegen. Denn auch der angemessene Zeitpunkt der Beendigung der Rückzahlungsverpflichtung kann von den dann bestehenden Einkommens- und Vermögensverhältnissen abhängen (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 17. Dezember 2015 - 7 B 27.14 - juris Rn. 61 ff.; VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2016 - 4 S 1492/15 - juris Rn. 63 ff.).“
Daraus ergibt sich die Pflicht der Behörde, während der laufenden Rückzahlung die Einkommens- und Vermögenssituation des ehemaligen Soldaten K im Blick zu behalten, um nicht nur die Höhe der Rate, sondern auch die mögliche vorzeitige Beendigung der Rückzahlungsverpflichtung in angemessenem Umfang anzupassen oder zu bestimmen. Der angegriffene Rückforderungsbescheid sieht eine jährliche Überprüfung der wirtschaftlichen Verhältnisse sowie gegebenenfalls eine Anpassung der monatlichen Teilzahlungsrate von Amts wegen vor. Damit genügt der Bescheid den Anforderungen.
d. Ergebnis
Die Festsetzung der Erstattungspflicht ist rechtmäßig.
2. Zinsen
a. Ermächtigungsgrundlage
Fraglich ist zunächst, ob es für die Festsetzung von Zinsen überhaupt einer Ermächtigungsgrundlage bedarf. Das BVerwG bejaht dies unter Hinweis auf den erheblichen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 14 I GG:
„Die Erhebung von Zinsen stellt einen zusätzlichen erheblichen Eingriff in die Rechtsstellung des Rückzahlungsverpflichteten dar. Durch die Erhebung von Zinsen bei eingeräumter Ratenzahlung steigt die Gesamtrückzahlungssumme wie auch die Rückzahlungsdauer in wesentlichem Umfang. Der ehemalige Soldat wird hierdurch nicht selten über Jahre hinweg zu weiteren monatlichen Zahlungen im dreistelligen Bereich gezwungen. Für einen solchen Eingriff in das Eigentumsrecht des Art. 14 Abs. 1 GG bedarf es einer gesetzlichen Grundlage. In der Regel wird hierfür sogar ein förmliches Parlamentsgesetz erforderlich sein. Denn die Pflicht des Gesetzgebers, Eingriffsregelungen selbst zu regeln, steigt mit der Wesentlichkeit des Eingriffs (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 52 ff. m.w.N.). Entsprechend hat der Gesetzgeber in anderen Konstellationen, in denen der Staat dem Bürger Zahlungsverpflichtungen gegen Ratenzahlung stundet, Regelungen getroffen, die ausdrücklich zur Erhebung von Zinsen ermächtigen, wobei auch die Zinshöhe gesetzlich bestimmt wird. Exemplarisch kann auf die Regelungen in § 234 Abs. 1 und § 238 Abs. 1 Satz 1 AO, § 18 Abs. 2 Satz 2 BAföG oder § 50 Abs. 2a Satz 1 SGB X verwiesen werden.“
Sodann führt das BVerwG aus, dass im Bereich des Soldatenrechts eine entsprechende gesetzliche Grundlage fehle:
„Die Forderung von Zinsen kann nicht auf § 56 Abs. 4 Satz 3 SG gestützt werden. Diese Norm zielt allein darauf, die Rückzahlungsverpflichtung für den ehemaligen Soldaten in Fällen besonderer Härte zu erleichtern. Dem Wortlaut nach ermöglicht sie allein den vollständigen oder teilweisen Verzicht auf die Forderung. Zu Recht wird die Norm jedoch so ausgelegt, dass sie auch zu einer Stundung unter Einräumung von Ratenzahlung ermächtigt (s.o. Rn. 15). Denn auch hierbei verzichtet der Dienstherr teilweise auf den vollständigen ökonomischen Wert der Forderung, welche dem Grunde nach sofort und vollständig zu befriedigen ist. Die Erhebung von Zinsen stellt demgegenüber eine zusätzliche und eigenständige Belastung des ehemaligen Soldaten dar. Sie liegt außerhalb von Sinn und Zweck der Norm, der allein in der Entlastung des ehemaligen Soldaten, nicht aber in seiner zusätzlichen Belastung besteht.“
Fraglich ist, ob sich aus § 59 BHO eine Ermächtigungsgrundlage für die Verzinsung ergibt. Nach dieser Vorschrift darf das zuständige Bundesministerium bei der Ausführung des Haushaltsplans Ansprüche stunden, wenn die sofortige Einziehung mit erheblichen Härten für den Anspruchsgegner verbunden wäre und der Anspruch durch Stundung nicht gefährdet wird. Die Stundung soll gemäß Satz 2 dieser Vorschrift gegen angemessene Verzinsung und in der Regel nur gegen Sicherheitsleistung gewährt werden. Das BVerwG verneint indes eine Anwendbarkeit von § 59 BHO; auch eine Analogie komme nicht in Betracht:
„Die Vorschrift findet auf den hier relevanten Sachverhalt keine Anwendung, weil es sich bei dem Erstattungsanspruch nicht um eine “zu erwartende Einnahme” des Haushaltsplans im Sinne des § 11 Abs. 2 Nr. 1 BHO handelt. Solche sind nur bei denjenigen Haushaltsmitteln gegeben, von den zu erwarten ist, dass sie in der Haushaltsperiode tatsächlich kassenwirksam werden (vgl. Aprill, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand Juni 2016, § 11 BHO, Rn. 5; Gröpl, BHO/LHO, 2011, § 11 BHO Rn. 32). Naturgemäß können Rückforderungen, welche ihren Sachgrund in der außerordentlichen, vorzeitigen Beendigung des Soldatenverhältnisses haben, nicht vom Haushaltsgesetzgeber schon im Haushaltsplan berücksichtigt worden sein.
Die Regelungen der Bundeshaushaltsordnung können auch nicht entsprechend angewendet werden, da eine Vergleichbarkeit der Sachverhalte nicht gegeben ist. § 59 BHO geht davon aus, dass eine Stundung regelmäßig nur gegen Sicherheitsleistung erfolgt, die im Bereich des § 56 Abs. 4 SG nicht vorgesehen ist. Außerdem ist bei § 56 Abs. 4 SG zu berücksichtigen, dass der Rückforderung nicht allein fiskalische, sondern auch verhaltenslenkende Motive des Gesetzgebers zugrunde liegen (BVerwG, Beschluss vom 14. Mai 2014 - 2 B 96.13 - Buchholz 449 § 46 SG Nr. 22 Rn. 7 f. m.w.N.).“
b. Ergebnis
Mangels Ermächtigungsgrundlage ist die Festsetzung von Zinsen rechtswidrig und verletzt den Adressaten K in seinen Rechten (Art. 2, 14 I GG).
IV. Ergebnis
Die Klage ist zulässig und im Hinblick auf die Festsetzung der Zinsen begründet, im Übrigen aber unbegründet.
C. Fazit
Das BVerwG hat eine ganze Reihe von Parallelverfahren gleichzeitig entschieden und damit diese Grundsatzfrage geklärt. Interessant für die Ausbildung sind vor allem die allgemeingültigen Ausführungen zur “VA-Befugnis” und zur Erforderlichkeit einer Ermächtigungsgrundlage bei der Festsetzung von Zinsen.