VG Minden zum Allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch

Bevor es losgeht noch einmal zur Erinnerung die Terminologie:

1. Vom „Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch“ sprechen wir, wenn der Abwehranspruch die zurechenbaren Folgen eines Verwaltungsaktes betrifft – z.B. Anfechtungsklage des Nachbarn gegen eine Baugenehmigung mit Verpflichtungsklage auf Erlass einer Bauordnungsverfügung bezogen auf das zwischenzeitlich realisierte Bauwerk (§ 212a BauGB i.V.m. § 113 I 2 VwGO).

2. Geht es um einen Abwehranspruch gegen die Folgen eines sonstigen (idR „schlichten“) Verwaltungshandelns, geht es um den „allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch“ – und damit befasst sich der folgende Fall.

A. Vereinfachter Sachverhalt

Durch ein großflächiges Waldgebiet, das im Eigentum des Landes N steht und durch einen Landesbetrieb R – wie andere Grundstücke des Landes auch – fiskalisch und damit privatrechtlich verwaltet wird, verläuft seit 1891 ein Waldweg H. Der Weg ist auf Wanderkarten verzeichnet, weil er Sehenswürdigkeiten aufweist, gewidmet als öffentlicher Weg ist er nicht. In unmittelbarer Nachbarschaft zu dem unter Naturschutz stehenden Waldgebiet befindet sich eine Gaststätte, die vom örtlichen Wanderverein e.V. betrieben wird. Vereinsvorsitzender ist zurzeit der K, der selbst begeisterter Wanderer ist und den Waldweg H häufig benutzt.

Das Waldstück wird seit Jahrzehnten vom Land nicht mehr bewirtschaftet mit der Folge, dass häufig Äste und zum Teil ganze Bäume auch auf den Waldweg stürzen und gestürzt sind. Die Hindernisse sind bisher aus der Bevölkerung, nicht aber durch staatliche Stellen, z.B. R, beseitigt worden.

Das zuständige Ministerium hat ein Gutachten für diese Waldfläche in Auftrag gegeben, in dessen Bewertung der Gutachter von einer für jeden erkennbaren „Megagefahr“ durch Absterben der Bäume spricht. Das Ministerium hat darauf die zuständige untere Forstbehörde F angewiesen, den Waldweg H „durch eine entsprechende Beschilderung und deutlich erkennbare und schwer überwindbare Hindernisse“ zu sperren.

Die Forstbehörde hat den Landesbetrieb R veranlasst, am Anfang und am Ende des Weges Schilder anzubringen mit der Aufschrift „Wald gesperrt“, verbunden mit Hinweisen darauf, dass die Waldfläche ein „Wildnisentwicklungsgebiet“ sei, in dem sich der Wald „ungestört“ entwickeln soll und dass eine „Gefahrenlage durch Absterben der Bäume“ bestünde.

Die Zugänge zum Weg wurden von L durch Bauzäune gesperrt mit der Aufschrift „Das Betreten des Weges ist verboten“.

K ist damit nicht einverstanden. Er sieht nicht ein, dass er den beliebten Waldweg nicht mehr benutzen kann und dass der Gastronomiebetrieb des Vereins in der Folge Umsatzeinbußen erleiden wird. Seine Einwände an die Forstbehörde bleiben unbeantwortet. K hat deshalb vor dem örtlich zuständigen Verwaltungsgericht Klage auf Verurteilung der Forstbehörde zur Beseitigung der Schilder und Absperrgitter erhoben. Er beruft sich auf sein Recht zum Betreten des Waldes zum Zwecke der Erholung. Die Forstbehörde verlangt Klageabweisung. Selbst wenn die Sperrung nicht ordnungsgemäß erfolgt sei, scheitere der Anspruch des K daran, dass wegen der Gefahrenlage jederzeit die Sperrung des Weges rechtmäßig erfolgen könne.

Wie wird das Gericht entscheiden?

(Nach § 2 I Landesforstgesetz – LFoG – ist „das Betreten des Waldes zum Zwecke der Erholung auf eigene Gefahr gestattet“, soweit das Gesetz nicht Abweichungen regelt.)

B. Entscheidung

Die nach dem Sachverhalt vor dem örtlich zuständigen Verwaltungsgericht erhobene Klage hat Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

I. Zulässigkeit

Die Klage ist zulässig, wenn das angerufene Verwaltungsgericht zuständig ist und die Sachentscheidungsvoraussetzungen für die anwendbare Klageart im Übrigen erfüllt sind.

1. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

Die Zuständigkeit des Gerichts ist keine Sachurteilsvoraussetzung. Das angerufene Gericht muss vielmehr den Rechtsstreit an das zuständige Gericht verweisen (§§ 17a II GVG, 83 VwGO), wenn es nicht zuständig ist.

a) Verwaltungsrechtsweg

Der Verwaltungsrechtsweg ist im Grundsatz dann eröffnet, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche, nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit handelt (vgl. § 40 I VwGO). Eine Streitigkeit ist öffentlich-rechtlich, wenn die zugrunde liegende Rechtsvorschrift einen Hoheitsträger einseitig berechtigt oder verpflichtet. Dazu das VG Rn. 31 und 33:

„Entscheidend ist die wahre Natur des Anspruchs, wie er sich nach dem Sachvortrag des Klägers darstellt, und nicht, ob dieser sich auf eine zivilrechtliche oder eine öffentlich-rechtliche Anspruchsgrundlage beruft. Die durch Bundes- (§ 14 I 1 BWaldG) und Landesrecht (§ 2 I 1 LFoG) eingeräumte Befugnis zum Betreten des Walds gehört, obwohl sie privatrechtsgestaltend ist, dem öffentlichen Recht an, weil sie eine öffentlich-rechtliche Zweckbindung des Walds darstellt, die im Allgemeinwohlinteresse, nämlich dem Bedürfnis der Bevölkerung, sich in der Natur zu erholen, liegt.“

b) Sachliche Zuständigkeit

Sachlich zuständig ist als Eingangsinstanz das angerufene VG, zumal der Rechtsstreit nicht in die erstinstanzliche Zuständigkeit von OVG und BVerwG fällt (vgl. §§ 47, 48, 50 VwGO).

2. Beteiligte

Parteien des Rechtsstreits sind K als Kläger sowie die Forstbehörde als Beklagte, sofern das Landesrecht dies zulässt (§ 61 Nr. 3 VwGO), sonst das Land als Träger der Forstbehörde (§ 61 Nr. 1 VwGO).

3. Zulässigkeitsvoraussetzungen

Die Zulässigkeitsvoraussetzungen richten sich nach der Verfahrensart. K geht es um die Beseitigung der Schilder und Bauzäune, die zur Sperrung des Waldweges errichtet wurden.

a) Klageart

Klageart kann die allgemeine Leistungsklage sein. Sie ist anwendbar, wenn der Kläger ein Tun oder Unterlassen fordert. Nur wenn die angestrebte Leistung im Erlass eines Verwaltungsaktes besteht, geht die Verpflichtungsklage als besondere Form der Leistungsklage vor (vgl. § 42 I VwGO, 2. Alternative). So wäre eine Verpflichtungsklage statthaft, wenn der Kläger auf Erlass einer Verfügung klagen würde, mit der die beklagte Forstbehörde dem Eigenbetrieb L aufgibt, Schilder und Hindernisse zu beseitigen. Darum geht es dem Kläger aber nicht (Rn. 40):

„Vielmehr begehrt er von der Behörde, dass diese die Folgen ihres tatsächlichen Handelns rückgängig macht und somit den status quo ante wiederherstellt.“

b) Besondere Sachurteilsvoraussetzungen

Klageartabhängige Zulässigkeitsvoraussetzungen nennt die VwGO für die allgemeine Leistungsklage nicht. § 42 II VwGO weist jedoch den allgemeinen Rechtsgedanken auf, wonach Popularklagen nicht zulässig sind. Der Bürger hat keinen „allgemeinen Gesetzesvollziehungsanspruch“. Nur wenn ein Kläger möglicherweise in einem subjektiven Recht betroffen ist, kann er Rechtsschutz einfordern, eine Vorgabe, die für alle Verfahrensarten in der VwGO und damit auch für die allgemeine Leistungsklage gilt. Dazu das VG Rn. 46:

„§ 2 I 1 LFoG gewährt nach (soweit ersichtlich allgemeiner Auffassung) ein subjektives Recht, den Wald zum Zwecke der Erholung zu betreten, was bereits im Wortlaut „das Betreten des Waldes zum Zwecke der Erholung ist auf eigene Gefahr gestattet” deutlich hervortritt.“

Es ist naheliegend, dass der Kläger als begeisterter Wanderer und bedingt durch seine Mitgliedschaft in einem Verein, der in unmittelbarer Nachbarschaft des Weges eine Gaststätte betreibt, den Weg häufig benutzt, sodass die Möglichkeit eines Eingriffs in sein subjektives Recht auf Erholung (§ 2 I 1 LFoG) durch die Sperrung besteht. Das wäre anders, wenn er für den Verein oder zur Förderung des Vereinslokals klagen würde. Denn dann würde er nicht eigene Rechte geltend machen, die Klagebefugnis würde entfallen.

c) Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

Dem Kläger kann das Rechtsschutzbedürfnis für seine Klage nicht abgesprochen werden. Die Behörde hat auf seine Einwände nicht reagiert, sodass K nur noch der Weg zum Gericht bleibt.

II. Begründetheit

Die Klage ist begründet, wenn dem Kläger ein Anspruch auf Beseitigung der Schilder und der Hindernisse auf dem Waldweg zusteht. Der Anspruch richtet sich zurecht gegen die untere Forstbehörde, die die Sperrungen veranlasst hat (Passivlegitimation). Es könnte sich dabei um einen allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch handeln. Zur Anwendbarkeit führt das VG aus (Rn. 70):

„Ein öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch entsteht, wenn durch einen hoheitlichen Eingriff in ein subjektives Recht ein noch andauernder rechtswidriger Zustand geschaffen worden ist; er ist auf die Wiederherstellung des ursprünglichen rechtmäßigen Zustandes gerichtet.“

1. Anspruchsgrundlage

Eine ausdrückliche Anspruchsgrundlage besteht für den Folgenbeseitigungsanspruch nicht und wird vom Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung auch nicht erwähnt. Der Anspruch ist gewohnheitsrechtlich anerkannt. Das BVerwG hat dazu zuletzt mit Urteil vom 29.06.2022 (6 C 11/20 – BVerwGE 176, 19-39) in Rn. 16 ausgeführt:

„Nach diesem in den Grundrechten und dem rechtsstaatlichen Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung wurzelnden Anspruch kann jemand, der durch öffentlich-rechtliches Handeln der Verwaltung in seinen Rechten verletzt wird, verlangen, dass diese die andauernden unmittelbaren Folgen ihres rechtswidrigen Vorgehens rückgängig macht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juli 2015 - 6 C 35.14 - BVerwGE 152, 330 Rn. 8).“

2. Anspruchsvoraussetzungen

Es bedarf eines hoheitlichen Eingriffs in ein subjektives Recht, dessen unmittelbare Folgen noch andauern. Der Anspruch ist ausgeschlossen, wenn bezogen auf die Folgen eine Duldungspflicht besteht.

a) Positiver Tatbestand

Mit der Sperrung des Waldwegs erfolgte ein Eingriff in das aus § 2 I LFoG folgende Recht des Klägers, den Wald zum Zwecke der Erholung zu betreten. Die Folgen dauern an.

b) Negativer Tatbestand

Es fehlt an einer Rechtsgrundlage für diese Sperrung. Insbesondere haben die beteiligten Behörden nicht durch Verwaltungsakte Duldungspflichten begründet. Das betrifft sowohl das Ministerium als auch die untere Forstbehörde.

aa) Das Ministerium hatte die untere Forstbehörde angewiesen, den Waldweg durch eine entsprechende Beschilderung und durch Hindernisse zu sperren. Dazu das VG Rn. 77:

„Die Weisung des Ministeriums … ist keine taugliche Rechtsgrundlage für die durchgeführte Sperrung. Vielmehr stellt diese eine innerdienstliche und damit nur verwaltungsintern wirkende Maßnahme dar, welche von der angewiesenen Stelle zunächst mit Außenwirkung umzusetzen ist.“

bb) Verkehrszeichen, die eine Ge-/Verbotsaussage enthalten, können Verwaltungsakte in der Form von Allgemeinverfügungen sein und damit Duldungspflichten begründen, solange sie wirksam sind. Dieser Erklärungswert kommt der von der Forstbehörde veranlassten Sperrung durch den Landesbetrieb jedoch nicht zu (VG Rn. 89):

„Vielmehr weist die Aufschrift „Wald gesperrt” lediglich auf einen bestehenden Zustand hin. Gleiches gilt für die Formulierungen „Wildnisentwicklungsgebiet. Der Wald entwickelt sich hier ungestört.” und „Gefahrenlage durch absterbende Bäume.” Auch diese Formulierungen setzen, soweit es sich nicht um eine reine Beschreibung der Situation vor Ort handelt, ein bestehendes Wildnisentwicklungsgebiet voraus, welches nicht durch Verwaltungsakt begründet werden kann. Allein hierauf bezieht sich auch die weitere Formulierung „Betreten verboten”. Dieser Formulierung, die potenziell Regelungscharakter hat, kommt aufgrund der konkreten Gestaltung der Schilder aus objektiver Sicht eines Bürgers ebenfalls kein Regelungsgehalt zu. Denn als Urheber der Schilder ist auf diesen nicht eine eindeutig als solche zu erkennende Behörde (z.B. „Die untere Forstbehörde”), sondern der Landesbetrieb angegeben. Damit lassen die Schilder einen objektiven Durchschnittsbetrachter auf eine juristische Person des Privatrechts als Urheber schließen.“

3. Anspruchsinhalt

Liegen die Voraussetzungen eines allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruchs vor, ist die staatliche Stelle, die den rechtswidrigen Zustand durch ihr hoheitliches Handeln herbeigeführt hat, grundsätzlich verpflichtet, die unmittelbaren Folgen ihres Handelns durch Herstellung des ursprünglichen Zustands zu beseitigen und dadurch die Fortdauer des rechtswidrigen Zustands zu beenden. Der Anspruch ist ausgeschlossen, wenn die Wiederherstellung nicht möglich oder nicht zumutbar ist. In diesen Fällen kann der Folgenbeseitigungsanspruch sich in einen Folgenbeseitigungsentschädigungsanspruch umwandeln (vgl. dazu BVerwGE 94, 100, 117).

a) Möglichkeit und Zumutbarkeit der Wiederherstellung

Die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands ist in tatsächlicher Hinsicht ohne weiteres möglich. Auch rechtliche Hinderungsgründe, wie ein nicht rechtfertigungsfähiger Eingriff in Rechte Dritter bestehen nicht. Zur Zumutbarkeit VG Rn. 101:

„Soweit durch die Beseitigung der Sperren sowie der Schilder der H. in tatsächlicher Hinsicht wieder geöffnet wird, drohen … zumindest waldtypische Gefahren für Waldbesucher, etwa durch herabfallende Äste oder umstürzende Bäume. Ob und wie behördlicherseits auf diese zu reagieren ist, ist indes keine Frage der Zumutbarkeit eines Folgenbeseitigungsanspruchs, sondern eine solche der forstbehördlichen Gefahrenabwehr, auf die unter Beachtung der gesetzlichen Voraussetzungen und den Grenzen des den Behörden eingeräumten Ermessens zu antworten ist.“

b) Einrede der unzulässigen Rechtsausübung

Der Folgenbeseitigungsanspruch entfällt, wenn sich seine Geltendmachung als eine unzulässige Rechtsausübung darstellt. Die Rechtsordnung gestattet nicht, dass gegen Treu und Glauben verstoßen wird. Eine unzulässige Rechtsausübung kann den allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch scheitern lassen (Rn. 103), liegt aber im Zeitpunkt der letzten mündlichen Tatsachenverhandlung, auf die es im Prozess ankommt, nicht vor (Rn. 107):

Rn. 103 „Es wäre eine unzulässige Rechtsausübung, die Wiederherstellung eines früheren Zustandes zu verlangen, obwohl auf der Grundlage der außerhalb des Rechtsstreits inzwischen entstandenen materiellen Rechtslage die Beseitigung der eingetretenen Folgen ausgeschlossen ist. Das ist beispielsweise durch nachträgliche Legalisierung möglich. Auch die Wiederholung eines zunächst rechtsfehlerhaften Verfahrens kommt in diesem Sinne als nachträgliche Legalisierung in Betracht, die den ursprünglichen Rechtsmangel „heilen” kann.

Rn. 107 Dies vorangestellt ist festzuhalten, dass der rechtswidrige Zustand im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht bereits legalisiert worden ist. Zwar scheint die Legalisierung, sei es durch eine forstbehördliche Sperrverfügung oder die Erteilung einer Genehmigung für die Sperrung an L, nicht von vornherein ausgeschlossen. Doch besteht - schon aufgrund der unterschiedlichen denkbaren Vorgehensweisen einer forstbehördlichen Sperrverfügung einerseits oder der Erteilung einer Genehmigung zur Sperrung an den Waldbesitzer andererseits - nicht mehr als die Möglichkeit, dass der rechtswidrige Zustand zu einem ungewissen Zeitpunkt und in einer noch nicht feststehenden Weise legalisiert werden kann. Auch ist weder vorgetragen noch anderweitig ersichtlich, dass der Beklagte etwas unternommen hat, um zu einer Legalisierung zu gelangen…. Dann aber darf dem Kläger nicht gleichzeitig entgegengehalten werden, sein Verhalten stelle sich als ein Fall unzulässiger Rechtsausübung dar.“

Forstgesetze und Ordnungsbehördengesetze der Länder enthalten ausreichende Ermächtigungsgrundlagen, damit die zuständigen Behörden verfahrensfehlerfrei Verbotsverfügungen auch in der Form von Allgemeinverfügungen erlassen können, um Waldgefahren effektiv entgegenzutreten. Das ist im vorliegenden Fall bisher nicht geschehen. Gefahrenabwehrmaßnahmen stehen in aller Regel im Ermessen der zuständigen Behörden (Opportunitätsgrundsatz). Solange die Verwaltung von diesen Möglichkeiten keinen Gebrauch macht, kann dies dem klägerischen Anspruch auch nicht entgegengehalten werden.

Ergebnis

Das Gericht verurteilt die Forstbehörde zur Beseitigung der beanstandeten Maßnahmen.

(VG Minden, Urteil vom 29.04.2024 (1 K 1508/20))