BVerwG zum presserechtlichen Auskunftsanspruch gegen den BND

BVerwG zum presserechtlichen Auskunftsanspruch gegen den BND

Presserechtliche Auskunftsansprüche sind in den Landespressegesetzen geregelt und können sich danach nur gegen Landesbehörden richten. Gegenüber Bundesbehörden gibt es keine vergleichbare Regelung, sodass insoweit unmittelbar auf Art. 5 I GG zurückzugreifen ist. Bedeutsam ist nicht nur der Anspruch selbst, sondern auch die Frage, wie er prozessual durchzusetzen ist.

A. Vereinfachter Sachverhalt

A ist Redakteur einer Tageszeitung. Anlässlich eines Berichts in einer anderen Zeitung über „vertrauliche Hintergrundgespräche“ mit dem BND und dessen Einschätzungen zum Ukrainekrieg hat A den Eindruck, dass der BND eine bewusst negative Prognose über den ausstehenden „Sieg der Ukraine über Russland“ verbreitet, um die öffentliche Meinung zu beeinflussen.

Deshalb hat A den BND aufgefordert, Auskunft über folgende Fragen zu geben:

1. Wie viele sogenannte vertraulicher Einzelhintergrundgespräche hat der BND mit Presseunternehmen über den Ukrainekrieg im Jahr 2024 geführt?

2. An welche Medien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wurden vergleichbare Informationen erteilt?

3. Trifft es zu, dass der BND in diesen Gesprächen die militärische Situation der Ukraine als schwierig oder aussichtslos dargestellt hat?

Die Auskunftsersuchen sind unbeantwortet geblieben. Deshalb will A gerichtliche Hilfe in Anspruch nehmen und strebt wegen der Aktualität der Angelegenheit ein Eilverfahren an. Der Anwalt hat namens seines Mandanten einen entsprechenden Antrag an das BVerwG gerichtet. Wird er damit Erfolg haben?

B. Entscheidung

Der Antrag hat Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist.

I. Zulässigkeit

Die Zulässigkeit des Rechtsschutzes unmittelbar durch das BVerwG ist davon abhängig, dass sich der Antrag an das zuständige Gericht richtet und die Sachentscheidungsvoraussetzungen des in Betracht kommenden Antrags erfüllt sind.

1. Zuständigkeit des BVerwG

Das BVerwG ist zuständig, wenn der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist und das BVerwG als Eingangsinstanz sachlich zuständig ist.

a) Verwaltungsrechtsweg

Der Verwaltungsrechtsweg ist im Grundsatz dann eröffnet, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche, nicht verfassungsrechtliche Streitigkeit handelt (vgl. § 40 I VwGO).

aa) Die Streitigkeit hat öffentlich-rechtlichen Charakter.
Zwar besteht nicht, wie bei Auskunftsansprüchen der Presse gegen Landesbehörden, mit dem LPrG eine Rechtsgrundlage, durch die Hoheitsträger einseitig verpflichtet werden. Auch mit der Berufung auf einen verfassungsunmittelbaren Anspruch aus Art. 5 I GG gewinnt der Streit nicht zwingend einen öffentlich-rechtlichen Charakter, weil Grundrechte auch im Privatrecht gelten können. Entscheidend dürfte daher der Sachzusammenhang zu dem im BNDG geregelten Aufgabenbereich als „Sonderrecht“ sein. Der BND handelt im Zweifel öffentlich-rechtlich.

bb) Auch bei einer möglichen Herleitung des Anspruchs unmittelbar aus Art. 5 I GG bestehen keine Anhaltspunkte für eine verfassungsrechtliche Streitigkeit. Denn das würde voraussetzen, dass beide Seiten des Rechtsstreits Stellen sind, die über verfassungsrechtliche Wahrnehmungsberechtigung verfügen. Das trifft weder für A, noch für den BND zu.

b) BVerwG

Sachlich zuständig ist nach § 50 I Nr. 4 VwGO das BVerwG „im ersten und letzten Rechtszug“.

Eine Verweisung des Rechtsstreits nach §§ 17a II GVG, 83 VwGO scheidet somit aus.

2. Beteiligte

Um prozessuale Anträge – etwa auf eine Sachentscheidung oder auf Abweisung eines Antrags – stellen zu können, müssen die Beteiligten partei- und prozessfähig sein. Diese Anforderungen erfüllt A nach §§ 61 Nr. 1, 62 I Nr. 1, 63 Nr. 1 VwGO. Antragsgegner ist der Bund, vertreten durch den Bundesnachrichtendienst (§§ 61 Nr. 1, 62 III, 63 Nr. 1 VwGO i.V.m. § 1 I BNDG). Diese Vorschriften gelten nicht nur für Hauptsacheverfahren (Klagen), sondern auch für den Eilrechtsschutz.

3. Statthafte Verfahrensart

Grundsätzlich richtet sich der vorläufige Rechtsschutz im Verwaltungsprozessrecht nach § 123 I VwGO. Nur wenn es um die Suspendierung eines Verwaltungsaktes geht oder – in mehrpoligen Beziehungen – um die sofortige Vollziehung eines von einem anderen Beteiligten angegriffenen Verwaltungsaktes, kommt ein Verfahren nach §§ 80 V, 80a III VwGO in Betracht (vgl. § 123 V VwGO).

Damit erfasst der Anwendungsbereich der einstweiligen Anordnung den Eilrechtsschutz in Konstellationen, in denen es in der Hauptsache um alle Leistungsklagen (einschließlich der Verpflichtungsklage) und Feststellungsklagen gehen könnte. Im vorliegenden Fall erstrebt A eine Auskunft und damit schlichtes Verwaltungshandeln. In der Hauptsache käme eine allgemeine Leistungsklage in Betracht, zumal der Entscheidung über die Auskunft kein Verwaltungsakt iSd. § 42 I VwGO, 2. Alternative vorgeschaltet ist.

Statthafte Verfahrensart ist damit ein Antrag nach § 123 I VwGO, gerichtet auf die einstweilige Verpflichtung der Behörde, die erstrebten Auskünfte zu erteilen.

4. „Besondere“ Zulässigkeitsvoraussetzungen

Anders als etwa bei einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage (vgl. §§ 42 II, 68-74 VwGO) nennt das Gesetz für die Eilanträge (§§ 80 V, 123 VwGO) keine verfahrensartabhängigen („besonderen“) Zulässigkeitsvoraussetzungen. Das Anliegen des § 42 II VwGO, die Verwaltungsgerichte nur dann in Anspruch nehmen zu können, wenn dem Antragsteller ein subjektives Recht zusteht, ist ein allgemeiner Rechtsgedanke. Er ist darauf gerichtet, „Popularklagen“ zu verhindern; der Bürger hat keinen „allgemeinen Gesetzesvollziehungsanspruch“. Dies gilt nicht nur für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen.

Ein Antrag nach § 123 I VwGO ist deshalb nur zulässig, wenn die Möglichkeit besteht, dass A ein subjektives Recht hat und darin durch die Ablehnung verletzt sein kann („Antragsbefugnis“). Subjektive Rechte folgen aus den Freiheitsgrundrechten, aber auch aus den einfachgesetzlichen, dem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Bestimmungen, wenn diese zumindest neben der Allgemeinheit auch den Antragsteller schützen. Geht es um presserechtliche Auskunftsansprüche gegen Landesbehörden, folgt das subjektive Recht aus dem LPrG. Zur Anspruchsgrundlage gegenüber Bundesbehörden führt das BVerwG aus (Rn. 20):

„Das Grundrecht der Pressefreiheit aus Art. 5 I 2 GG verleiht in seiner objektiv-institutionellen Dimension und in Ermangelung einer einfachgesetzlichen bundesrechtlichen Regelung den Presseangehörigen einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch gegenüber Bundesbehörden.“

Nach allem ist der Antrag des A an das BVerwG auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zulässig.

II. Begründetheit

Das BVerwG verpflichtet den BND im Wege der einstweiligen Anordnung zur Erteilung der Auskünfte, wenn A einen darauf gerichteten Anspruch hat (Anordnungsanspruch) und sein Begehren eilbedürftig ist (Anordnungsgrund).

1. Anordnungsanspruch

Der Auskunftsanspruch könnte sich unmittelbar aus Art. 5 I 2 GG ergeben.

a) Anspruchsgrundlage

Zwar sind die Grundrechte als Abwehrrechte formuliert. Aus ihnen lassen sich aber auch unter engen Voraussetzungen Leistungs- und Teilhaberechte ableiten. Dies betrifft namentlich die in Art. 5 I GG gewährleistete Pressefreiheit wegen ihrer grundlegenden Bedeutung für die Demokratie. Dazu das BVerwG in Rn. 20:

„Das Grundrecht der Pressefreiheit aus Art. 5 I 2 GG verleiht in seiner objektiv-institutionellen Dimension und in Ermangelung einer einfachgesetzlichen bundesrechtlichen Regelung den Presseangehörigen einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch gegenüber Bundesbehörden. Aufgrund dieses verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs können Presseangehörige auf hinreichend bestimmte Fragen behördliche Auskünfte verlangen, soweit die entsprechenden Informationen bei der Behörde vorhanden sind und schutzwürdige Interessen öffentlicher Stellen oder Privater an der Vertraulichkeit nicht entgegenstehen. Der verfassungsunmittelbare Auskunftsanspruch fordert eine Abwägung des Informationsinteresses der Presse mit den gegenläufigen schutzwürdigen Interessen im Einzelfall. Dabei kommt eine Bewertung des Informationsinteresses der Presse grundsätzlich nicht in Betracht. Zudem darf der Anspruch in seinem materiellen Gehalt nicht hinter demjenigen der im Wesentlichen inhaltsgleichen, auf eine Abwägung zielenden Auskunftsansprüche nach den Landespressegesetzen zurückbleiben. Entscheidend ist, ob dem Informationsinteresse der Presse schutzwürdige Interessen von solchem Gewicht entgegenstehen, die den Anspruch auf Auskunft ausschließen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Juli 2021 - 6 A 10.20 - BVerwGE 173, 118 Rn. 18 und vom 9. November 2023 - 10 A 2.23 - NVwZ 2024, 573 Rn. 12, jeweils m. w. N.).“

b) Anspruchsvoraussetzungen

Für die Anspruchsvoraussetzungen kommt es darauf an, ob die einverlangten Informationen dem Amt bereits vorliegen. Weiter ist zu klären, ob der Weitergabe vorrangige schutzwürdige Interessen entgegenstehen – sei es Geheimhaltungsinteressen der Behörde, sei es das Redaktionsgeheimnis anderer Presseunternehmen – und inwieweit sich dies in einem Eilverfahren überhaupt klären lässt.

aa) Es handelt sich um Informationen, die der Behörde bereits vorliegen. Zur Bedeutung dieser Voraussetzung und ihrer etwaigen Sperrwirkung BVerwG Rn. 21 und 22:

„Die Beschränkung auf vorhandene Informationen schließt solche Informationen von dem presserechtlichen Auskunftsanspruch aus, die die Behörde sich erst verschaffen bzw. durch Untersuchungen generieren muss. Allerdings kann ein gewisser Aufwand bei der Ermittlung und Zusammenstellung von Informationen von der informationspflichtigen Behörde verlangt werden, insbesondere ist der Auskunftsanspruch nicht auf verschriftlichte Informationen beschränkt (BVerwG, Urteil vom 9. November 2023 - 10 A 2.23 - NVwZ 2024, 573 Rn. 14 f., m. w. N.).

Bei den vom Antragsteller begehrten Informationen handelt es sich um solche, die bei der Antragsgegnerin vorhanden sind. Sie beziehen sich sämtlich auf deren Öffentlichkeitsarbeit und können durch internes Sammeln und Strukturieren ohne größeren Aufwand zusammengestellt werden.“

Soweit der Antragsteller nach der Anzahl der in der Vergangenheit geführten vertraulichen Einzelhintergrundgespräche gefragt hat (Frage 1), ist der Anordnungsanspruch gegeben.

bb) Demgegenüber scheitert die erstrebte Bekanntgabe der Medien, denen in der Vergangenheit vergleichbare Informationen erteilt wurde (Frage 2), nach Auffassung des BVerwG an deren gegenläufigem Pressegeheimnis (Rn. 24), dessen etwaiger Vorrang/Nachrang erst in einem Hauptsacheverfahren, nicht aber im vorliegenden Eilverfahren, beurteilt werden kann.

„Der Beantwortung von Frage 2 steht das von der Pressefreiheit des Art. 5 I 2 GG geschützte Recherchegeheimnis der betroffenen Medien entgegen. Die Pressefreiheit umfasst auch den Vorgang der Informationsbeschaffung. Hierzu gehört gegebenenfalls die Teilnahme von Medien und ihrer Vertreter an Hintergrundgesprächen des BND. Die Pressefreiheit des Antragstellers steht somit in einem Konflikt mit der Pressefreiheit der von seiner Anfrage betroffenen Medien. Dieser kann nur durch eine Abwägung zwischen den gegenläufigen verfassungsrechtlich geschützten Interessen beider Inhaber der Pressefreiheit gelöst werden. Maßgeblich ist hierbei, ob die Offenlegung der begehrten Informationen einen hinreichend konkreten Bezug zu den Recherchen der betroffenen Medien herstellen kann, der die Annahme einer Gefahr der Aufdeckung der Recherche durch Dritte rechtfertigt (BVerwG, Urteil vom 9. November 2023 - 10 A 2.23 - NVwZ 2024, 573 Rn. 22 ff., m. w. N.). Eine solche Gefahr erscheint nicht fernliegend und als in einem Hauptsacheverfahren klärungsbedürftig…“.

cc) Soweit Frage 3 auf die Bekanntgabe der Einschätzung der Behörde über die militärische Situation in der Ukraine gerichtet ist, scheitert die Verpflichtung zur Bekanntgabe nach Auffassung des BVerwG an dem entgegenstehenden vorrangigen öffentlichen Interesse des Bundes zum Schutz seiner auswärtigen Beziehungen (Rn. 28):

„Die Pflege auswärtiger Beziehungen fällt innerhalb des Verfassungsgefüges der Bundesrepublik Deutschland von der Verbandskompetenz her dem Bund zu (Art. 32 I GG), beim Bund - soweit nicht andere Verfassungsorgane etwa über Art. 59 I und II GG ausdrücklich damit betraut werden - zuvörderst der Bundesregierung. Nur diese verfügt in hinreichendem Maße über die personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten, auf wechselnde äußere Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren und so die staatliche Aufgabe, die auswärtigen Angelegenheiten verantwortlich wahrzunehmen, bestmöglich zu erfüllen (BVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1984 - 2 BvE 13/83 - BVerfGE 68, 1 <87 f.>). Deswegen steht ihr in diesem Bereich auch ein weit bemessener Spielraum eigener Gestaltung zu (BVerfG, Urteil vom 7. Mai 2008 - 2 BvE 1/03 - BVerfGE 121, 135 <158>), der sich weitgehend der gerichtlichen Kontrolle entzieht (BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08). Bei der Wahrnehmung der auswärtigen Beziehungen bedient sich die Bundesregierung u. a. des BND, welcher gemäß § 1 II BNDG Erkenntnisse sammelt, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland sind. Hierbei untersteht er der Aufsicht des Bundeskanzleramts (§ 1 I 1 BNDG; vgl. Gusy, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 1 BNDG Rn. 9). Vor diesem Hintergrund erscheint die Einschätzung der Antragsgegnerin nachvollziehbar, dass Informationen über etwaige Beurteilungen des BND zur militärischen Situation in der Ukraine gegenüber Medienvertretern in Hintergrundgesprächen wie auch über eine Einschätzung des BND zur Aussicht auf einen „Sieg der Ukraine über Russland” die Stellung und Wahrnehmung der Bundesrepublik Deutschland in der internationalen Gemeinschaft beeinträchtigen könnten. Dies dürfte sogar verstärkt für eine vom Antragsteller vermutete Mitbeeinflussung der Darstellung der militärischen Situation in der Ukraine in den Medien gelten. Vor diesem gravierenden öffentlichen Interesse muss im Einzelfall das von der Pressefreiheit des Antragstellers getragene Auskunftsinteresse zurückstehen.“

Nach allem liegt nur bezogen auf Frage 1 (Bekanntgabe der Anzahl geführter Einzelgespräche in 2024) der erforderliche Auskunftsanspruch und damit der Anordnungsanspruch vor.

2. Anordnungsgrund

Für die hier zu beurteilende „Regelungsanordnung“ (§ 123 I 2 VwGO) ist bezogen auf Frage 1 die erforderliche Eilbedürftigkeit gegeben, auch wenn es insoweit zu einer Vorwegnahme der Hauptsache kommt. Dazu das BVerwG in Rn. 15:

„§ 123 I 2 VwGO gestattet dem Gericht, eine vorläufige Regelung in Bezug auf ein Rechtsverhältnis zu erlassen, wenn dies u. a. zur Abwendung wesentlicher Nachteile erforderlich ist. Zur Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes muss der Antragsteller eine besondere Eilbedürftigkeit der Sache deutlich machen, die ein Zuwarten bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren unzumutbar macht. Da das Gesetz nur eine vorläufige Regelung durch das Gericht erlaubt, sind Regelungen, die die Hauptsache vorwegnehmen und nicht umkehrbar sind, dem Grunde nach ausgeschlossen. Etwas Anderes kann nur gelten, wenn dies etwa zur Wahrung der Grundrechte des Antragstellers erforderlich erscheint. In presserechtlichen Auskunftsverfahren führt die Verpflichtung zur Auskunftserteilung im Wege der einstweiligen Anordnung regelmäßig zur Vorwegnahme der Hauptsache. Dies ist gleichwohl mit Blick auf die Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 IV GG) sowie das von Art. 5 I 2 GG mitumfasste Selbstbestimmungsrecht der Presse hinsichtlich der Themenauswahl und der Entscheidung, ob eine Berichterstattung zeitnah erfolgen soll, zulässig, wenn ein gesteigertes öffentliches Interesse und ein starker Gegenwartsbezug der Berichterstattung vorliegen. Der Verweis auf das Hauptsacheverfahren darf nicht dazu führen, dass eine begehrte Auskunft mit starkem Aktualitätsbezug ihren Nachrichtenwert verliert und allenfalls noch von historischem Interesse ist (BVerwG, Beschluss vom 23. März 2021 - 6 VR 1.21 - NVwZ-​RR 2021, 663 Rn. 12 m. w. N.; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 8. September 2014 - 1 BvR 23/14 - ZUM-​RD 2015, 148 Rn. 28 ff.).“

Ergebnis

Die Bundesrepublik wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Antragsteller Auskunft darüber zu erteilen, in wie vielen der sogenannten vertraulichen Einzelhintergrundgesprächen der Bundesnachrichtendienst (BND) seit Jahresanfang 2024 Informationen zur militärischen Situation in der Ukraine an Medienvertreter erteilt hat.

(BVerwG Beschluss vom 12.09.2024; 10 VR 1/24)

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