A. Sachverhalt
Der Kläger ist Polizeioberkommissar in Bayern; er beantragte im Oktober 2013 die Genehmigung einer Tätowierung auf seinem Unterarm mit dem Schriftzug „aloha“. Der Präsident des Polizeipräsidiums Mittelfranken hat die Genehmigung im Juli 2015 verweigert und ausgeführt, im Dienst dürften Tätowierungen nicht sichtbar sein.
Die dagegen erhobene Klage hat das VG (Ansbach) mit Urteil vom August 2016 abgewiesen. Die Berufung gegen dieses Urteil hat der Bayrische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 14.11.2018 zurückgewiesen (BayVGH, 3 BV 16.2072- juris Rn. 13,16) und hierzu ausgeführt:
Die Klage sei als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig; die Versagung der Genehmigung vom Juli 2015 sei kein Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1BayVerwVfG , sondern eine auf organisatorische Wirkung abzielende Weisung ohne Außenwirkung, auch wenn sie sich auf die subjektive Rechtsstellung des Beamten auswirke (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.03.2006, 2 C 3.05- juris Rn.10). Das Verbot des Tragens von Tätowierungen im sichtbaren Bereich bei uniformierten Beamten greife in das Persönlichkeitsrecht (Art 2 Abs.1 GG) ein und bedürfe einer gesetzlichen Grundlage; diese liege in Art. 75 Abs. 2 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) als hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage vor. Danach könne die oberste Dienstbehörde nähere Bestimmungen über das Tragen von Dienstkleidung und das während des Dienstes zu wahrende äußere Erscheinungsbild der Beamten und Beamtinnen treffen. Hierzu zählen auch Haar- und Barttracht sowie sonstige sichtbare und nicht sofort ablegbare Erscheinungsmerkmale (Art 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG).
Der bayrische Gesetzgeber durfte die oberste Dienstbehörde ermächtigen, nähere Ausformungen der Vorgaben für die äußere Erscheinung des Beamten im Dienst zu bestimmen, da eine erkennbare parlamentarische Leitentscheidung über das zulässige Ausmaß von Tätowierungen- wie es das BVerwG im Urteil vom 17.11.2017, 2 C25.17 Rn 35 ff- verlange – nunmehr vorliege.
Das BayVGH hat die Revision gegen sein Urteil ausgeschlossen. Auf die dagegen erhobene Beschwerde des Klägers hat das BVerwG mit Beschluss vom 31.07.2019 (BVerwG, 2B 10.19) die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Der Kläger hat in seiner Revisionsbegründung u.a. gerügt, dass die Ablehnung seines Antrags (Tätowierung auf dem Unterarm) ihn in seinem Persönlichkeitsrecht verletze. Es gäbe für die Ablehnung weder plausible noch nachvollziehbare Gründe.
I. Die Entscheidung des BVerwG
Das BVerwG hat in seinem Urteil die Revision als unbegründet zurückgewiesen und folgende Leitsätze formuliert:
1. Mit der Neufassung des Art. 75 Abs.2 Satz 2 BayBG im Jahr 2018 hat der bayrische Gesetzgeber unmittelbar die parlamentarische Leitentscheidung getroffen, dass sich Polizeivollzugsbeamte in dem bei Tragen der (Sommer-) Uniform sichtbaren Körperbereich nicht tätowieren lassen dürfen.
2. Das in Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG normierte Verbot für Polizeivollzugsbeamte, sich an Kopf, Hals, Händen und Unterarmen im sichtbaren Bereich tätowieren oder vergleichbar behandeln zu lassen, verletzt weder das allgemeine Persönlichkeitsrecht dieser Beamten noch verstößt es gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Denn dieses Verbot ist geeignet und erforderlich, das vom Gesetzgeber vorgegebene Ziel eines einheitlichen neutralen Erscheinungsbildes der Polizei zu fördern.
II. Begründung des BVerwG
Die Revision des Klägers ist unbegründet. Die Auffassung des VGH, Art. 75 Abs. 2 BayBG sei bloße Ermächtigungsgrundlage, die es der oberen Dienstbehörde erlaube, durch Verwaltungsvorschrift das Tragen einer Tätowierung im sichtbaren Bereich zu untersagen, verletze revisibles Recht und sei mit Bundesrecht unvereinbar.
1. Gesetzgebung des Freistaates Bayern
Die Gesetzgebungskompetenz des Freistaates Bayern für die Regelung in Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1 GG. Das äußere Erscheinungsbild eines Beamten ist bundesrechtlich nicht abschließend geregelt. Auch wenn man unterstelle, dass die oben genannte eine den Status des Beamten betreffende Regelung sei, die der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes unterfalle (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG), ändere dies nichts an der Gesetzgebungskompetenz des Freistaates, da der Bund von seiner etwaigen konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch gemacht habe.
2. Parlamentsvorbehalt und Verordnungsermächtigung
Das BVerwG führt hierzu aus:
„Die wesentlichen Inhalte des Beamtenverhältnisses sind durch das Gesetz selbst zu regeln. Die Reglementierung zulässiger Tätowierungen im Beamtenverhältnis bedarf folglich einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Regelung (BVerwG, Urteil vom 17.11.2017- 2 C 25.17). Auch im Falle einer Verordnungsermächtigung muss dabei schon aus der parlamentarischen Leitentscheidung der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar sein, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll (BVerfG, Beschluss vom 21.04.2015, BVerfGE 139, 19 Rn.52, 55)“
In dieser Entscheidung hat das BVerfG dem Parlamentsvorbehalt im Bereich des Art. 33 Abs. 2 GG weiter hervorgehoben.
„Der Dienstherr, der den Tätowierungsantrag eines Beamten unter Hinweis auf das amtserforderliche äußere Erscheinungsbild ablehnt, greift in das durch Art. 2 Abs. 1 GG garantierte alleinige Persönlichkeitsrecht dieses Beamten ein. Dieser Eingriff greift weiter als die Verpflichtung Dienstkleidung anzulegen und Schmuck vor dem Dienstantritt abzulegen, weil er das auf Dauer angelegte äußere Erscheinungsbild des beim Tragen der Uniform sichtbaren Körperbereichs des Beamten betrifft. Daher ist die selbstständige Regelung von Tätowierungen … allein durch den Dienstherrn im Wege von Verwaltungsvorschriften ausgeschlossen.“
Der BayVGH hat- vom Wortlaut des Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG ausgehend- im Gesetz eine Ermächtigungsgrundlage für die oberste Dienstbehörde gesehen, nähere Vorgaben über das äußere Erscheinungsbild des Beamten während des Dienstes selbstständig zu treffen. Dem tritt das BVerwG klar entgegen und führt aus:
„Ein solches Normverständnis verfehlt das aus dem Wesentlichkeitsgrundsatz folgende verfassungsrechtliche Gebot, dass der Gesetzgeber die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen… selbst zu regeln hat und bereits aus dieser parlamentarischen Leitentscheidung erkennbar und vorhersehbar sein muss, was dem Beamten gegenüber zulässig sein soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.04.2015, 2 BvR 1322.12, BVerfGE 139, 19 R-55)… Über die Frage der Zulässigkeit von nicht sofort ablegbaren und äußerlich sichtbaren Erscheinungsmerkmalen – insbesondere Tätowierungen …. , die bei der vorgeschriebenen Dienstkleidung von anderen Personen einsehbar sind, hat der Gesetzgeber nach Maßgabe der Anforderungen des Amtes selbst zu entscheiden.”
3. Auslegung des Art. 75 Abs. 2 BayBG durch das BVerwG
Im Gegensatz zum BayVGH beschränkt sich nach dem BVerwG die Delegation an die oberste Dienstbehörde in Art. 75 Abs.2. Satz 1 BayBG auf den Erlass von Verwaltungsvorschriften für die Dienstkleidung. Das BVerwG führt hierzu aus:
„Der neu (2018) eingefügte Art. 75 Abs. 2 Satz 2 betrifft hingegen die nicht sofort ablegbaren Erscheinungsmerkmale, die beim Tragen der Dienstkleidung sichtbar sind. Für diese hat der Gesetzgeber- jedenfalls für Polizeivollzugsbeamte- im Gesetz selbst eine abschließende Entscheidung getroffen. Sie sind grundsätzlich untersagt.“
Das BVerwG beruft sich für seine Ansicht auf die Gesetzesbegründung, wo es u.a. heißt:
„Mit der Dienstkleidung und insbesondere der von der von dem Polizeivollzugsbeamten zu tragenden Uniform… soll die Neutralität ihres Trägers zum Ausdruck gebracht werden. Individuelle Interessen müssen gegenüber der Notwendigkeit eines einheitlichen, neutralen Erscheinungsbildes zurücktreten.“
Das BVerwG schließt hieraus, dass der Gesetzgeber für Polizeivollzugsbeamte, die zum Tragen einer Uniform verpflichtet sind, selbst ein generelles Verbot von Tätowierungen an sichtbaren Körperteilen getroffen hat.
4. Rechtfertigung des Verbots
Das allgemeine Persönlichkeitsrecht, in das beim Verbot von sichtbaren Tätowierungen eingegriffen werde, stehe unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung und könne daher aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden. Ein solches Gesetz müsse- wenn es auf Gründe des Gemeinwohls gestützt werde- inhaltlich hinreichend bestimmt sein und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Beides bejaht das BVerwG.
a) Gründe des Gemeinwohls und Notwendigkeit des Verbots
Bei Polizeivollzugsbeamten werde mit der zu tragenden Uniform die Ausstattung mit hoheitlichen Befugnissen sowie die Neutralität ihrer Träger zum Ausdruck gebracht. Die Individualität des Beamten trete im Dienst hinter die Anforderungen des Amtes zurück. Polizeiliche Maßnahmen sollen losgelöst von der Person als hoheitliche Maßnahmen des Staates wahrgenommen werden (BVerwG, Urteil vom 19.11.2017, 2 C 25.17, BVerwGE 160,370 Rn. 48). Das Vertrauen in die Neutralität, Objektivität und Unabhängigkeit von Personen, die hoheitliche Maßnahmen durchsetzen, hänge zu einem erheblichen Teil vom Auftreten und äußeren Erscheinungsbild der Beamten ab. Diese Neutralität könne durch Tätowierungen… beeinträchtigt werden. Der Gesetzgeber habe einen weiten Gestaltungsspielraum bei Maßnahmen, der grundsätzlich auch Eingriffe in das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Beamten rechtfertige. Der parlamentarische Gesetzgeber müsse hier nur eine vertretbare Entscheidung treffen.
b) Verhältnismäßigkeit
Das in Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG normierte Verbot für Polizeivollzugsbeamte, sich an Kopf, Hals, Händen und Unterarm tätowieren zu lassen, verletzt nach Ansicht des BVerwG nicht deren Persönlichkeitsrechte aus Art. 2 Abs. 1 GG und sei auch verhältnismäßig. Die Beamten dürften sich schließlich jenseits der beim Tragen der Uniform sichtbaren Körperteile unbeschränkt tätowieren lassen.
B. Anmerkung
Die Entscheidung des BVerwG ist in der Sache und im Ergebnis klar. In der Prüfungssituation wäre hier sicherlich aber auch mit einer guten Argumentation vertretbar gewesen, Art. 75 Abs. 2 BayBG anders auszulegen und zu argumentieren, dass aus dem Wortlaut des Art. 75 Abs. 2 BayBG gerade kein Verbot von Tätowierungen an sichtbaren Körperteilen folge und die Systematik einen solchen Schluss nicht zulasse.
Denkbar wären hierzu folgende Überlegungen: Der Normzweck mag zwar mit Hilfe der Gesetzesmaterialien einen solchen Gesetzeszweck erkennen lassen, zwingend ist diese Auslegung aber nicht. Besonders wenn man berücksichtigt, dass das BVerwG zuvor (vergl. Urteil vom17.11.2017, 2 C 25.17) postuliert hat, dass die Grundlage des Tätowierungsverbots im Beamtengesetz hinreichend bestimmt geregelt sein müsse, sodass aus dem Gesetz selbst erkennbar und vorhersehbar sei, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll. Eine Gesetzesauslegung, die aber erst mithilfe der Gesetzesmaterialien einen bestimmten Normzweck erkennen lässt, könnte diesen Anforderungen gegebenenfalls nicht genügen, denn sie ist für den Bürger aus sich heraus weder erkennbar noch vorhersehbar: Oder ist es dem Bürger möglich und zumutbar, erst Landtagsdrucksachen und Ausschussprotokolle durchzusehen, um eine aus dem Gesetzestext selbst nicht klar hervorgehende parlamentarische Leitentscheidung zu erkennen?
Wenn der bayrische Gesetzgeber ein absolutes Verbot von sichtbaren Tätowierungen für Polizeivollzugsbeamte gewollt hat, dann hätte er dies in das Gesetz hineinschreiben können. Das BVerwG hat wohl die Entscheidung gescheut, festzustellen, dass (auch) die neue Fassung des Art. 75 Abs. 2 BayBG nicht den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts bei Grundrechtsbeschränkungen im Beamtenverhältnis entspricht.
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- [Feststellungsklage, § 43 I VwGO](https://jura-online.de/lernen/feststellungsklage-43-i-vwgo/187/excursus?utm_campaign=Urteilsticker_BVerwG:%20Polizeivollzugsbeamte_in_Bayern_duerfen_sich_nicht_an_Kopf_Hals_Haenden_und_Unterarmen_taetowieren_lassen)
- [Allgemeines Persönlichkeitsrecht, Art. 2 I, 1 I GG](https://jura-online.de/lernen/allgemeines-persoenlichkeitsrecht-art-2-i-1-i-gg/651/excursus?utm_campaign=Urteilsticker_BVerwG:%20Polizeivollzugsbeamte_in_Bayern_duerfen_sich_nicht_an_Kopf_Hals_Haenden_und_Unterarmen_taetowieren_lassen)
- [Gesetzgebungszuständigkeit, Art. 70 ff. GG](https://jura-online.de/lernen/gesetzgebungszustaendigkeit-art-70-ff-gg/221/excursus?utm_campaign=Urteilsticker_BVerwG:%20Polizeivollzugsbeamte_in_Bayern_duerfen_sich_nicht_an_Kopf_Hals_Haenden_und_Unterarmen_taetowieren_lassen)