A. Sachverhalt (leicht vereinfacht)
Am 2. August 2019 erließ die Behörde B gegenüber der K als Eigentümerin eines Grundstücks eine bauordnungsrechtliche Rückbau- und Wiederherstellungsverfügung. Zur Erfüllung der auferlegten Verpflichtung setzte sie der K eine Frist von einem Monat nach Bestandskraft der Entscheidung und drohte für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld an.
Der Bescheid enthielt eine Rechtsmittelbelehrung folgenden Wortlauts: “Gegen diese Entscheidung ist der Widerspruch gegeben, der innerhalb eines Monats bei der Stadt Rottenburg am Neckar mit Sitz in 72108 Rottenburg am Neckar schriftlich oder zur Niederschrift erhoben werden kann.”
Der Bescheid ist der K am 15. August 2019 zugestellt worden. Am 20. September 2019 legt K Widerspruch ein.
Ist der Widerspruch der K zulässig?
B. Die Entscheidung des BVerwG (Urt. v. 9.5.2019 – 4 C 2.18
Die bauordnungsrechtliche Rückbau- und Wiederherstellungsverfügung ist ein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 VwVfG. Der Widerspruch ist damit nach § 68 I 1 VwGO statthaft.
1. Widerspruchsfrist
Fraglich ist aber, ob die Widerspruchsfrist gewahrt ist. Nach § 70 I VwGO ist der Widerspruch grundsätzlich innerhalb eines Monats, nachdem der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekanntgegeben worden ist, zu erheben. Der Bescheid ist K am 15. August 2019 zugestellt worden. Dabei handelt es sich um eine besondere Form der Bekanntgabe (vgl. § 41 V VwVfG). Daher begann die Monatsfrist am 16. August 2019 (§ 57 II VwGO i.V.m. § 222 I ZPO, § 187 I BGB) und endete mit Ablauf des 15. September 2019 (§ 57 II VwGO i.V.m. § 222 I ZPO, § 188 II BGB). K hat aber erst am 20. September 2019 Widerspruch eingelegt. Damit wäre der Widerspruch verfristet und unzulässig.
Möglicherweise beträgt die Widerspruchsfrist abweichend von § 70 I VwGO indes nicht nur einen Monat, sondern ein Jahr. Dann wäre die Widerspruchsfrist am 20. September 2019 noch nicht abgelaufen. Voraussetzung dafür ist, dass die den Bescheiden beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung unrichtig ist (§§ 70 II, 58 II VwGO).
Nach dem Wortlaut von § 58 I VwGO muss der Beteiligte über den Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf anzubringen ist, den Sitz und die einzuhaltende Frist schriftlich oder elektronisch belehrt werden. Diesen Anforderungen genügt die hier verwendete Belehrung. Sie enthält allerdings keine Belehrung über den Beginn der einzuhaltenden Frist. Ob das nach § 58 I VwGO erforderlich ist, ist umstritten.
Das Berufungsgericht hatte in seiner Entscheidung zunächst den Meinungsstand dargestellt:
„Ob zu der Belehrung über „die einzuhaltende Frist“ auch eine Belehrung über ihren Beginn gehört, ist - wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - in der Literatur umstritten (bejahend etwa Meissner/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Stand: April 2013, § 58 Rn. 39 m.w.N.; verneinend etwa W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 23. Aufl. 2017, § 58 Rn. 10 f.; vgl. zu § 37 VwVfG Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 37 Rn. 189; jeweils m.w.N.). Der Bundesfinanzhof bejaht ein solches Erfordernis für die entsprechenden Vorschriften in der Finanzgerichtsordnung und der Abgabenordnung (§ 55 Abs. 1 FGO und § 356 Abs. 1 AO; vgl. BFH, Urteil vom 07.03.2006 - X R 18/05 -, juris, Rn. 18 f.; Beschluss vom 28.04.2015 - VI R 65/13 -, juris, Rn. 15 f.). Ebenso dürfte die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts zu verstehen sein. Im Urteil vom 09.04.2014 (- B 14 AS 46/13 R - , juris) führt es aus, dass der Begriff der Bekanntgabe als den Fristlauf auslösendes Ereignis auch im Falle einer Zustellung genau genug sei (Rn. 19 ff.), aber auch allgemein, dass „über den Beginn der Klagefrist … als weitere Voraussetzung für eine richtige Rechtsbehelfsbelehrung belehrt“ worden sei (Rn. 18). Der Kartellsenat des Bundesgerichtshofs hat unter Verweis auf zwei Entscheidungen des Bundesverfassungs- und des Bundesverwaltungsgerichts sogar zu § 58 Abs. 1 VwGO, dessen Maßgaben für eine Rechtbehelfsbelehrung im Sinne des § 73 Abs. 1 Satz 1 EnWG gleichermaßen gälten, die Auffassung vertreten, die Vorschrift erfordere „nach allgemeiner Rechtsansicht … einen allgemeinen und abstrakten Hinweis auf Beginn und Dauer der Rechtsbehelfsfrist“; ihre konkrete Berechnung bleibe der eigenen Verantwortlichkeit des Betroffenen überlassen (BGH, Beschlüsse vom 21.01.2014 - EnVR 22/13 und 24/13 -, jeweils juris, Rn. 20). Die zu beurteilende Rechtsbehelfsbelehrung enthielt einen Hinweis, dass die Frist mit Zustellung beginne.
Das Bundesverwaltungsgericht hat soweit ersichtlich erstmals mit Urteilen vom 08.12.1961 (- VII C 20.61 -,NJW 1962, 1218 sowie - VII C 72.61 -, Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 2) zu der Frage Stellung genommen und ausgeführt, „eine Rechtsmittelbelehrung (ist) nicht deshalb fehlerhaft, weil sie keinen Hinweis auf das die Frist in Lauf setzende Ereignis enthält“ (NJW 1962, S. 1219), wenngleich entscheidungstragend nicht die Ausführungen zur Verwaltungsgerichtsordnung, sondern zum Hessischen Verwaltungsgerichtsgesetz waren.
Auch weitere Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts enthalten die Aussage, dass es einer Belehrung über den Beginn der (Klage- oder Widerspruchs) Frist nicht bedürfe (Urteile vom 14.06.1983 - 6 C 162.81 -, juris, Rn. 16; vom 05.07.1985 - 8 C 92.83 -, NVwZ 1985, 900; vom 27.04.1990 - 8 C 70.88 -, NJW 1991, 508 [509]). Zwar lässt sich den Urteilen von 1983 und 1990 entnehmen, dass die Belehrungen die Hinweise „nach Zustellung“ bzw. „nach Bekanntgabe“ enthielten. Gleichwohl sind die Aussagen allgemein gehalten. In dem - vom Kartellsenat des Bundesgerichtshofs als Beleg angeführten - Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.04.1990 ist ausdrücklich die Rede von dem „gesetzlich nicht vorgeschriebene(n) Zusatz, die ‚Bekanntgabe‘ des Widerspruchsbescheides setze die Klagefrist in Lauf“, bevor ausgeführt wird, dass der Ausdruck „Bekanntgabe“ auch bei einer Zustellung mit Postzustellungsurkunde weder unrichtig noch irreführend sei. Die beiden früheren Urteile enthalten zunächst eine allgemeine Aussage zur fehlenden Erforderlichkeit, über den Fristbeginn zu belehren, bevor jeweils die Ergänzung folgt „auch wenn sich der Fristbeginn nach der Zustellungsfiktion des § 4 Abs. 1 VwZG“ bestimmt. Da die Bezugnahme auf die Zustellungsfiktion nur „nachgeschoben“ wird, entnimmt der Senat den Entscheidungen - anders als das Verwaltungsgericht - auch keine Bedeutung dahingehend, nur eine taggenaue Belehrung sei nicht erforderlich. Auch das Bundesverwaltungsgericht hielt es in einer späteren Entscheidung für entschieden, dass es einer Belehrung über den Beginn der Widerspruchs- oder Klagefrist nicht bedürfe (Beschluss vom 05.05.1999 - 8 B 16.99 -, juris, Rn. 3). Dabei hat es wiederum nicht darauf abgestellt, dass die Nichtzulassungsbeschwerde als klärungsbedürftig nur die Frage nach der Richtigkeit des Zusatzes „nach der Bekanntgabe“ aufgeworfen hatte.“
Das BVerwG führt zunächst aus, dass sich dem Wortlaut von § 58 I VwGO kein (eindeutiger) Hinweis dazu zu entnehmen sei, dass die Rechtsbehelfsbelehrung den Beginn der Frist enthalten müsste:
„Nach § 58 Abs. 1 VwGO beginnt die Frist für ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf nur zu laufen, wenn der Beteiligte über den Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf anzubringen ist, den Sitz und die einzuhaltende Frist schriftlich oder elektronisch belehrt worden ist. Der Senat stimmt mit dem Berufungsgericht darin überein, dass sich weder dem Wortlaut noch dem systematischen Zusammenhang noch der Entstehungsgeschichte des § 58 Abs. 1 VwGO eine eindeutige Antwort darauf entnehmen lässt, ob die Belehrung über die einzuhaltende Frist auch einen Hinweis auf deren Beginn enthalten muss. Immerhin kann festgestellt werden, dass im Wortlaut der Norm ein solcher Hinweis nicht angelegt ist und der Senat § 58 Abs. 1 VwGO bisher restriktiv ausgelegt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1976 - 4 C 74.74 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 31). Auch der Begriff der Frist führt zu keinem anderen Ergebnis, denn nach dem Sprachgebrauch des Bürgerlichen Gesetzbuches, auf den nach § 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 1 ZPO abzustellen ist, bestimmt eine Frist einen abgegrenzten, bestimmten oder jedenfalls bestimmbaren Zeitraum (vgl. bereits RG, Urteil vom 8. Juni 1928 - III 426/27 - RGZ 120, 355 <362>). Das sind in der Verwaltungsgerichtsordnung Wochen (z.B. § 60 Abs. 2 Satz 1 VwGO), Monate (z.B. § 70 Abs. 1, § 74 Abs. 1, § 124a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 VwGO etc.) oder ein Jahr (z.B. § 60 Abs. 3 VwGO). Ein Erfordernis, zumindest das für den Fristbeginn maßgebliche Ereignis zu benennen, lässt sich hieraus nicht ableiten.“
Das BVerwG geht davon aus, dass jedenfalls nach Sinn und Zweck des § 58 VwGO ist eine Belehrung über den Fristbeginn nicht erforderlich sei. Dafür führt der Senat an, dass mit § 58 VwGO (lediglich) eine Warnfunktion verbunden sei:
„Die Vorschrift beruht auf dem Gedanken, dass niemand aus Rechtsunkenntnis eines Rechtsbehelfs verlustig gehen soll (Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 58 Rn. 1). Mit Blick auf die Belehrung über die einzuhaltende Frist bedeutet das, dass durch die Rechtsbehelfsbelehrung die Versäumung der für den Rechtsbehelf maßgeblichen Frist verhindert werden soll. Dem Beteiligten soll vor Augen geführt werden, dass er einerseits zwar nicht sofort gegen eine ihn belastende Entscheidung vorgehen muss, dass er aber andererseits auch nicht unbegrenzt Zeit für einen Rechtsbehelf hat (BVerwG, Urteil vom 30. April 2009 - 3 C 23.08 - BVerwGE 134, 41 Rn. 14). Damit ist eine Warnfunktion verbunden. Der Belehrte soll auf den drohenden Rechtsverlust bei Fristablauf aufmerksam gemacht und veranlasst werden, sich alsbald Rechtsrat einzuholen oder sich anders über die konkreten Fristanforderungen des Rechtsbehelfs zu informieren (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 37 Rn. 180).“
§ 58 VwGO bezwecke demgegenüber nicht, eine Rechtsmittelbelehrung zu sanktionieren, die dem Beteiligten die konkrete Fristberechnung nicht bereits aus sich heraus ermögliche:
„Im Hinblick auf die in Betracht kommenden unterschiedlichen fristauslösenden Ereignisse (Bekanntgabe oder Zustellung) und Modalitäten (etwa Übermittlung durch die Post, § 41 Abs. 2 VwVfG; öffentliche Bekanntgabe, § 41 Abs. 4 VwVfG; Zustellung durch die Post oder mittels Empfangsbekenntnis, §§ 3 ff. VwZG) ist eine konkrete Belehrung über den Fristbeginn in der Regel gar nicht möglich und wäre im Übrigen fehleranfällig. Durch einen nur allgemein gehaltenen Hinweis auf die in Betracht kommenden fristauslösenden Ereignisse wäre für den rechtsunkundigen Adressaten des Verwaltungsakts nichts gewonnen. Der Senat hält deshalb an seiner bisherigen Rechtsprechung fest, dass § 58 Abs. 1 VwGO auch in Bezug auf die einzuhaltende Frist eng auszulegen ist und eine Rechtsmittelbelehrung, die - wie hier - keinen Hinweis auf den Beginn der einzuhaltenden Frist beinhaltet, nicht allein deshalb gegen § 58 Abs. 1 VwGO verstößt. Hiervon ist das Bundesverwaltungsgericht auch schon in der Vergangenheit ausgegangen, wenngleich seine diesbezüglichen Ausführungen entweder nicht zu § 58 VwGO ergangen sind (BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1961 - 7 C 20.61 - NJW 1962, 1218 zu §§ 32, 39 Hess.VGG) oder jedenfalls nicht entscheidungstragend waren (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Juni 1983 - 6 C 162.82 - Buchholz 310 § 60 VwGO Nr. 132 und vom 5. Juli 1985 - 8 C 92.83 - NVwZ 1985, 900; Beschlüsse vom 12. Januar 1970 - 6 C 47.69 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 19, vom 16. November 1973 - 7 B 58.73 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 25, vom 28. November 1975 - 7 B 151.75 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 30, vom 27. April 1990 - 8 C 70.88 - NJW 1991, 508 <509> und vom 5. Mai 1999 - 8 B 16.99 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 73).“
Dem wird entgegengehalten, dass ohne einen Hinweis auf den Beginn der einzuhaltenden Frist eine Rechtsmittelbelehrung irreführend sein könne, denn in diesem Fall könne der Betroffene nicht erkennen, wann die Rechtsbehelfsfrist für ihn zu laufen beginne. Damit drohe der Verlust des Rechtsbehelfs. Auch enthalte das Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern zu neuen Mustern für die Belehrung über Rechtsbehelfe nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz die Angabe des Beginns der Rechtsbehelfsfrist (“ab Bekanntgabe”).
Beiden Argumenten folgt der Senat indes nicht:
„Eine Rechtsmittelbelehrung muss, um § 58 Abs. 1 VwGO zu genügen, nicht allen tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten Rechnung tragen und muss dem Beteiligten nicht jede eigene Überlegung ersparen (BVerwG, Urteile vom 21. Januar 1972 - 4 C 40.70 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 23 und vom 27. Februar 1976 - 4 C 74.74 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 31 S. 7 f.). Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Rechtsmittelbelehrung, die keinen Hinweis auf den Beginn der einzuhaltenden Frist enthält, irreführend, d.h. geeignet sein soll, bei dem Betroffenen einen Irrtum über die formellen und materiellen Voraussetzungen des in Betracht kommenden Rechtsbehelfs hervorzurufen und ihn dadurch abzuhalten, den Rechtsbehelf überhaupt, rechtzeitig und in der richtigen Form einzulegen (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 21. März 2002 - 4 C 2.01 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 83 S. 16 m.w.N.; Beschluss vom 31. August 2015 - 2 B 61.14 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 92 Rn. 8). Soweit die Klägerin schließlich auf das Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern vom 12. August 2013 zu neuen Mustern für die Belehrung über Rechtsbehelfe nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz und darauf verweist, dass dort auch die Angabe des Beginns der Rechtsbehelfsfrist (“ab Bekanntgabe”) enthalten sei, ist darauf zu antworten, dass diese Belehrungsmuster vor dem Hintergrund der vom Senat vorgenommenen verbindlichen Normauslegung (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 17. Dezember 2013 - 1 BvL 5/08 - BVerfGE 135, 1 Rn. 45) über das von § 58 Abs. 1 VwGO Geforderte hinausgehen.“
2. Ergebnis
Die Widerspruchsfrist (ein Monat nach § 70 I VwGO) ist damit nicht gewahrt. Der Widerspruch ist unzulässig.
C. Fazit
Fragen rund um §§ 70, 58 VwGO können ohne Weiteres in eine Klausur eingebaut werden, um sie „zu strecken“. Daher solltest Du Dich mit den Grundlagen einer richtigen Rechtsbehelfsbelehrung und der Fristberechnung (§ 57 II VwGO, § 222 I ZPO, §§ 187 ff. BGB) befassen. Verwiesen sei an dieser Stelle auch auf die Entscheidung des VG Schleswig zur Frage, ob in einer Rechtsbehelfsbelehrung über die elektronische Klageerhebung informiert werden muss.