“Bayern ist Autoland” – und will es auch bleiben
Wer nicht hören will, muss fühlen: Das Sprichwort passt zu einem aktuellen Rechtsstreit, der es bis zum EuGH geschafft hat. Im Raum steht die Frage, ob gegen den Ministerpräsidenten Markus Söder und andere bayerische Beamte eine Zwangshaft erlassen werden kann, weil sich der Freistaat Bayern trotz richterlichem Beschluss strikt weigert, Diesel-Fahrverbote einzuführen und ein damit verbundenes Zwangsgeld zu zahlen. Ob man die verantwortlichen Personen nun deshalb einsperren kann, soll vom EuGH geklärt werden.
Worum geht es?
2018 sagte Söder in einem Interview:
„Eines ist ganz klar: Bayern ist Autoland und daher sind wir gegen Fahrverbote. Die bringen wenig und belasten nur den Verkehr und die Bürger.“
Etwas ungünstig ist die Tatsache, dass diese Aussage nicht so richtig mit einem rechtskräftigen Urteil des VG München zusammenpasst, das bereits 2012 erfolgte. In diesem Urteil wurde das Land Bayern dahingehend verpflichtet, den für München geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass die Werte von Stickstoffdioxid „schnellstmöglich“ eingehalten werden können. Notfalls durch Fahrverbote. Der Freistaat Bayern ist aber der Auffassung, dass die Notwendigkeit von Diesel-Fahrverboten zwar geprüft wurde, man aber zu dem Ergebnis gekommen sei, dass diese nicht verhältnismäßig seien und unternahm in der Folge: nichts.
Der Freistaat Bayern wurde dann im vergangenen Jahr zu einem Zwangsgeld in Höhe von 4.000 Euro verurteilt, weil er der Verpflichtung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes zur Erstellung eines „vollzugsfähigen Konzepts für Fahrverbote” nicht nachgekommen ist, den richterlichen Beschluss schlicht missachtet hat und sich noch immer strikt dagegen weigert Diesel-Fahrverbote für Straßen mit besonders hoher Stickstoffdioxid-Belastung einzuführen – obwohl spätestens seit 2017 rechtskräftig feststeht, dass die zuständige Regierung von Oberbayern streckenbezogene Fahrverbote einführen müsse.
Der Fall sorgte für großes Aufsehen, da eine solch offene Missachtung eines Gerichtsurteils zur Aushöhlung des Rechtssystems führe und konsequent bestraft werden müsse. Doch wie soll eine solche Strafe aussehen, wenn Zwangsgelder offenbar keine Wirkung zeigen?
Wenn Zwangsgelder nicht helfen können
Das hat sich auch die Deutsche Umwelthilfe (DUH) gefragt, die bis heute mehrere Zwangsgelder gegen das Land angestrebt hat – mit mäßigem Erfolg, denn Bayern zahlt einfach nicht. Das Problem hängt aber auch mit dem Konzept der Zwangsvollstreckung im öffentlichen Recht zusammen. Der Gesetzgeber ist damals einfach nicht davon ausgegangen, dass eine staatliche Stelle richterliche Beschlüsse nicht befolgen würde. Die zwangsweise Durchsetzung der Geldzahlung hat daher mehr symbolischen Charakter und sieht auch nur das Zwangsgeld als Druckmittel vor – und das auch nur bis maximal 10.000 Euro. Doch auch ein höheres Zwangsgeld würde hier wenig nützen: Schließlich müssen die festgesetzten Zwangsgelder von dem einen bayerischen (Innen-)Ministerium „nur“ an das andere bayerische (Justiz-)Ministerium gezahlt werden. Faktischer Schaden für den Freistaat: Linke Tasche, rechte Tasche = 0.
Nun möchte die DUH endlich Erfolge sehen und beantragte vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (BayVGH) die Anordnung von Zwangshaft im Hinblick auf die verantwortlichen Personen – allen voran die prominenteste Personalie, Ministerpräsident Markus Söder.
Der BayVGH steht damit aber vor einem Problem: Zum einen sieht unsere Verwaltungsgerichtsordnung eine Zwangshaft gegenüber Amtsträgern nicht vor. Zum anderen sind die Gerichte der Mitgliedstaaten der Union aber dahingehend verpflichtet, nach dem Grundsatz der möglichst effektiven Durchsetzung von Europarecht dafür Sorge zu tragen, dass die europäische Luftreinhalterichtlinie eingehalten wird. Was ist jetzt zu tun?
Wegen der unklaren Rechtslage hat der BayVGH den EuGH angerufen, der nun die Frage beantworten soll, ob Zwangshaft gegen Amtsträger nach EU-Recht zur effektiven Rechtsdurchsetzung doch geboten sein könnte.
** 888 ZPO regelt Zwangshaft – aber auch für Amtsträger?**
Zur Diskussion steht aber noch ein anderer Punkt, den der Anwalt der DUH, Remo Klinger, ins Rennen geworfen und damit eine spannende juristische Debatte ausgelöst hat. Klinger stützt seine Argumentation auf § 167 I VwGO, in dem sich folgende Öffnungsklausel findet:
“Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend.”
Wenn § 167 I VwGO im Übrigen auf die Regelungen der ZPO verweist, dann müsse dies auch für die in § 888 ZPO normierte Zwangshaft und somit auch für Amtsträger gelten. § 167 VwGO würde ansonsten völlig ins Leere laufen, wenn die Regelungen der §§ 172 ff. VwGO abschließend anzusehen seien und § 888 ZPO nicht zu berücksichtigen sei, so Klinger. Normzweck des § 888 ZPO ist die unmittelbare Durchsetzung solcher Ansprüche, die eine nur vom Schuldner vornehmbare Handlung zum Gegenstand haben. Dem Schuldner werden bestimmte Rechtsnachteile angedroht (Zwangsgeld oder Zwangshaft), damit er sich doch noch zur Vornahme der geschuldeten Handlung entschließt.
Grundsätzlich anwendbar auf verwaltungsrechtliche Streitigkeiten sind die Regelungen der ZPO aufgrund der §§ 167 I 2, 172 VwGO. Die Durchsetzung verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen gegenüber Behörden ist nur punktuell in der VwGO geregelt. Die dadurch entstandenen Regelungslücken werden gemäß § 167 I 1 VwGO durch die Verweisung auf die ZPO geschlossen.
Bereits 1998 hat das BVerfG entschieden, dass die eigentlich für den Zivilprozess vorgesehenen Zwangsmittel auch bei Behörden zur Anwendung kommen können. Damals hat aber irgendwie niemand damit gerechnet, dass sich die weitergehenden Zwangsmittel auch auf die Zwangshaft als einschneidendstes Instrument gegen Amtsträger erstrecken könnten – oder sollten. Dies wurde später auch bezweifelt, da das Grundgesetz freiheitsentziehende Maßnahmen nur aufgrund ausdrücklicher Ermächtigungsgrundlage zulässt – und eine solche gibt es in der VwGO nun mal (auch mit dem Verweis aus § 167 VwGO) nicht.
“Die Freiheit der Person kann nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes und nur unter Beachtung der darin vorgeschriebenen Formen beschränkt werden”, heißt es in Art. 104 I GG.
Der BayVGH hat sich nun intensiv mit § 888 ZPO beschäftigt und vertritt dieselbe Meinung und führt hierzu aus, dass bei Rechtsgrundlagen, die für eine Freiheitsentziehung herangezogen werden, das folgende Erfordernis bestehen müsse: Der Gesetzgeber muss bereits bei Erlass der Rechtsgrundlage den Regelungszweck für das heute verfolgte Ziel in Betracht gezogen haben. Zurückführend auf die ältere Rechtsprechung des BVerfG sei eine Zwangshaft für Amtsträger aber nicht vorgesehen gewesen, sodass § 888 ZPO in diesem Fall zu verneinen sei.
Einer Festsetzung von Zwangshaft […] steht jedoch entgegen, dass § 888 ZPO nicht den Anforderungen genügt, die das BVerfG an Normen stellt, die zu einer Freiheitsentziehung ermächtigen. Nach der – vorbehaltlich gegenläufiger Vorgaben – für den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof bindenden Auslegung des Grundgesetzes durch das BVerfG kommt es dem Grundgesetz im Bereich der Freiheitsentziehungen auf eine besonders rechtsstaatliche, förmliche Regelung an.
Der Gesetzgeber muss hinsichtlich Freiheitsentziehungen gezwungen sein, diese in kontrollierbarer Weise zu regeln. Aus diesen Gründen dürfe keine gewohnheitsrechtliche Freiheitsentziehung erfolgen. Ebenso wenig dürfen Analogien gebildet werden. Denn diese sind nach der Intention des Gesetzgebers zur Zeit ihres Erlasses nicht auf solche Fälle gerichtet, auf die sie durch eine Analogie angewendet werden sollen.
Unbeachtlichkeit verfassungsrechtlicher Hindernisse aus unionsrechtlichen Gründen?
Der BayVGH geht aber einen Schritt weiter und führt ins Feld, dass die Diskussion um eine Anwendung des § 888 ZPO ohnehin unbeachtlich bleiben könnte, wenn die Verhängung von Zwangshaft in der vorliegenden Streitigkeit im Wege der möglichst effektiven Durchsetzung von Europarecht geboten wäre. Denn unsere nationalen Gerichte sind gehalten, für die volle Wirksamkeit der Rechtsprechung des EuGH zu sorgen.
Deshalb müsse vom EuGH nun geklärt werden, ob der Fall europarechtlich so auszulegen ist, dass gegen Amtsträger Zwangshaft anzuordnen ist, um auf diese Weise die Verpflichtung aus dem Urteil durchzusetzen – gerade deshalb, weil andere Zwangsmittel wie die festgesetzten Zwangsgelder keinen Erfolg erwarten lassen. Spannend ist aber auch, ob der EuGH diese Frage überhaupt beantworten wird. Letztlich geht es nämlich darum, zu klären, ob das deutsche Recht die Zwangshaft gegenüber Amtsträgern vorsieht oder nicht. Die Regelung solcher Vollstreckungsinstrumente ist aber eine Frage des nationalen Rechts, das insoweit autonom seine Urteilswirkungen und Vollstreckungsverfahren regelt.
Denkbar ist aber auch der folgende Ausgang, der bereits in der mündlichen Verhandlung angedeutet wurde: Es findet sich keine Regelung dazu, dass gegen den Staat verhängte Zwangsgelder an die Staatskasse geleistet werden müssten. Bislang ist das lediglich gängige Praxis der deutschen Gerichte. Ein Gericht könnte also für jeden Tag, den der Freistaat Bayern seinen Verpflichtungen nicht nachkommt, das maximale Zwangsgeld von 10.000 Euro festgelegen und an eine andere Stelle, statt des Bayerischen Justizministeriums, zahlen lassen – beispielsweise direkt an die deutsche Umwelthilfe. Das Problem “Linke Tasche, rechte Tasche” wäre damit aus der Welt geschafft und das Druckmittel gegen den Freistaat dann doch etwas höher. Denn bei 10.000 Euro am Tag kann schnell eine hohe Summe zusammenkommen.
Wir warten mit Spannung auf November, denn dann will der EuGH seine Entscheidung zu dem Fall verkünden.
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Eine andere (kleinere) Auffassung geht davon aus, dass in solchen Konstellationen eine unionsrechtskonforme Auslegung überhaupt nicht erforderlich sei. Art. 19 IV GG spreche hinreichend dafür, Zwangshaft auch bei Amtsträgern zuzulassen. Die Rechtsweggarantie habe fundamentalen Charakter für unser Grundgesetz und stärkt die Rechte des Bürgers gegen den Staat. Rechte können nur dann als effektiv angesehen werden, wenn sie im Streitfall auch tatsächlich durchgesetzt werden können. Deshalb gebietet Art. 19 IV GG effektiven Rechtsschutz. Eine unionsrechtskonforme Auslegung sei deshalb nicht heranzuziehen, da zum effektiven Rechtsschutz insbesondere auch die Durchsetzbarkeit gerichtlicher Entscheidungen gehöre. Im Hinblick auf die angeführten verfassungsrechtlichen Grundsätze zu Art. 104 GG müsste diese Rechtsauffassung aber abzulehnen sein.
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