VG Köln: Wahl-O-Mat zur Europawahl verfassungswidrig

A. Sachverhalt

Die Bundeszentrale für politische Bildung (BPB) stellte zur Europawahl am 26.5.2019 einen Wahl-O-Mat zur Verfügung. Hierbei kann der Nutzer zu insgesamt 38 Thesen Stellung nehmen und die Thesen anschließend gewichten. Danach kann der Nutzer bis zu acht politische Parteien auswählen, deren Wahlprogramme jeweils mit der Antwort des Nutzers auf die Thesen verglichen wird. Das Ergebnis wird am Ende des Prozesses auf einer Übersichtsseite mit einem Ranking in Prozentangaben dargestellt.

Die Partei Volt Deutschland ist seit März 2018 in Deutschland als Partei registriert, aber noch vergleichsweise unbekannt. Sie ist der Ansicht, die beschränkten Auswahlmöglichkeiten auf nur acht Parteien würde sie benachteiligen. Es sei nicht einmal ein Vergleich mit allen zurzeit im Europaparlament vertretenen 14 Parteien möglich.

Daher begehrt Volt wenige Tage vor der Europawahl, es der BPB im Wege einer einstweiligen Anordnung zu untersagen, ihr im Internet betriebenes System zur Ermittlung der Übereinstimmungen der Nutzerantworten mit den Parteiprogrammen der an dem System teilnehmenden Parteien zu betreiben, soweit die Anzeige einer Auswertung der vom Nutzer mit den Programmen der teilnehmenden Parteien erzielten Übereinstimmungen von der Auswahl einer Anzahl von Parteien abhängig gemacht wird.

Die BPB behauptet, eine Umprogrammierung des Wahl-O-Mats sei in der Kürze der Zeit nicht realisierbar.

Hat der zulässige Antrag Aussicht auf Erfolg?

B. Die Entscheidung des VG Köln (Beschl. v. 20.5.2019 – 6 L 1056/19)

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 I 2 VwGO) hat Erfolg, soweit  die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht hat (§ 123 III VwGO i.V.m. §§ und die Hauptsache nicht vorweggenommen wird.

I. Anordnungsanspruch

Der Anordnungsanspruch könnte sich aus einem öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch ergeben, der seine Grundlage in einer Gesamtanalogie zu §§ 823 I, 906, 1004 I BGB, den Grundrechten oder dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III GG) findet.

Dazu müsste die BPB in ein subjektives Recht der Partei „Volt“ rechtswidrig eingegriffen haben. Hier kommt eine Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit in Betracht.

1. Eingriff in das Recht der Parteien auf Chancengleichheit

In einer Grundsatzentscheidung aus dem Jahr 1978 hatte das BVerfG ausgeführt, dass sich dieses Recht aus Art. 21 I GG i.V.m. Art. 3 I GG ergebe:

„Das Recht der Parteien auf Chancengleichheit ist zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich statuiert, ergibt sich aber aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt (BVerfGE 6,273 [280]). Mit der Freiheit der Gründung ist im Grundsatz auch die freie Auswirkung bei der Wahl, d.h. die volle Gleichberechtigung aller Parteien, notwendig verbunden und, wie sich aus Art. 3 Abs. 1 und 3 in Verbindung mit Art. 21 GG ergibt, grundrechtlich gesichert worden (vgl. BVerfGE 7,99 [107]). Dieses Grundrecht gilt nicht nur für den Wahlvorgang selbst, sondern auch für die zur Wahlvorbereitung in der Massendemokratie unerläßliche Wahlpropaganda, soweit sie durch Maßnahmen der öffentlichen Gewalt beeinflußt wird (vgl. BVerfGE 7,99 [107]; 14, 121 [133]).“ (BVerfG 47, 198)

Inhaltlich verlangt der Grundsatz der Chancengleichheit, dass jeder Partei, jeder Wählergruppe und ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden. Dabei sei Gleichheit in einem strikten und formalen Sinn zu fordern:

„Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb ist in diesem Bereich - ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wähler - Gleichheit in einem strikten und formalen Sinn zu fordern. Wenn die öffentliche Gewalt in den Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die die Chancen der politischen Parteien verändern kann, sind ihrem Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen (BVerfGE 85, 264 <297>). Eine strenge Prüfung ist insoweit auch deshalb erforderlich, weil mit Regelungen, die die Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, die jeweilige parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird.“ (BVerfGE 120, 82)

Noch im Jahr 2011 hatte das VG Köln eine Ungleichbehandlung verneint. Die Nutzer könnten die Parteiauswahl jederzeit ändern und anpassen:

„Nicht zu beanstanden ist schließlich auch die Beschränkung der Auswahlmöglichkeit auf acht Parteien. Die Befürchtung des Antragstellers, damit könne das Nutzer- und Wählerverhalten beeinflusst werden, teilt die Kammer nicht. Jedem Nutzer ist es auf der Grundlage der auf der fraglichen Internetseite veröffentlichen Parteipositionen möglich, auch den Antragsteller in die “engere Wahl” von höchstens acht Parteien einzubeziehen. Eine gleichheitswidrige Bevorzugung anderer Parteien ist damit nicht verbunden. Dies gilt umso mehr, als die Nutzer die Parteiauswahl jederzeit ändern und so kurzfristig ein vergleichendes Ergebnis zu jeder der zur Wahl zugelassenen Partei erhalten können.“

Für eine Ungleichbehandlung spricht indes, dass Wähler, die nur wenig Zeit mitbringen oder eine schnelle Orientierung in der recht komplexen Parteienlandschaft suchen, wegen der beschränkten Auswahlmöglichkeit oft nur die ihnen bereits bekannten Parteien vergleichen. Durch die gewählte Gestaltung des Wahl-O-Mat ist es in diesem Jahr nicht möglich, die 14 bereits im Europaparlament vertretenen Parteien gleichzeitig einem Vergleich zu unterziehen. Nutzer, die sich ein vollständiges Bild über die teilnehmenden Parteien und politischen Organisationen bilden möchten, können dies nur, indem sie den Prozess mehrfach wiederholen und Prozentzahlen zu Übereinstimmungsquoten notieren.

Daher bejaht nunmehr auch das VG Köln eine – jedenfalls faktische – Ungleichbehandlung:

„Zunächst ist die Kammer zu der Überzeugung gelangt, dass die Darstellung der Auswertung der vom Nutzer mit den Programmen der teilnehmenden Parteien erzielten Übereinstimmungen in Abhängigkeit einer Auswahl von bis zu acht Parteien kleinere bzw. unbekanntere Parteien und damit auch die Antragstellerin faktisch benachteiligt. Damit liegt eine – jedenfalls mittelbare – Verletzung des verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechts der Antragstellerin auf Chancengleichheit gemäß Art. 21 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG, die der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf, vor.“

2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Das VG Köln führt aus, dass sich die BPB zunächst auf ihren Bildungsauftrag berufen könne. Vor Wahlen müsse aber auch sie alle Parteien gleich behandeln:

„Dabei ist im Ausgangspunkt zunächst zu beachten, dass die Bundeszentrale für politische Bildung (im Folgenden: Bundeszentrale) mit dem „Wahl-O-Mat“ ihren verfassungsrechtlichen Informationsauftrag erfüllt. Hierfür kann sie sich auf die kompetenzielle Rechtsgrundlage in Art. 65 GG berufen. Dabei handelt es sich um die der Bundesregierung zukommende Aufgabe der Staatsleitung, die, ohne dass es darüber hinaus einer besonderen gesetzlichen Eingriffsermächtigung bedürfte, staatliches Informationshandeln legitimieren kann. Namentlich gestattet sie es der Bundesregierung, die Bürger mit solchen Informationen zu versorgen, deren diese zur Mitwirkung an der demokratischen Willensbildung bedürfen. Angesichts dessen ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Bundesregierung eine Bundeszentrale für politische Bildung unterhält, die ihrerseits ein Internetangebot zur politischen Bildung betreibt. Eingebunden in einen Bildungsauftrag ist diese auch nicht von vornherein darauf verwiesen, alle von Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Meinungen und alle über Art. 21 Abs. 1 GG geschützten Parteien formal gleich zu behandeln; vielmehr kann sie insoweit auch wertende Unterscheidungen treffen, hat dabei aber Ausgewogenheit und rechtsstaatliche Distanz zu wahren. Hierbei können insbesondere Kriterien wie Qualität und Repräsentativität eine maßgebliche Rolle spielen; insofern ist es der Bundeszentrale für politische Bildung nicht grundsätzlich verwehrt, Extremmeinungen am Rande des politischen Spektrums und solche, die von der Wissenschaft nicht ernst genommen werden, nicht zu berücksichtigen, sie als solche zu bezeichnen und sich demgegenüber auf die Präsentation von Hauptströmungen zu konzentrieren.

Vor Wahlen hat die Bundeszentrale jedoch das Recht der Bewerber auf gleiche Chancen im Wettbewerb um die Wählerstimmen in besonderer Weise zu beachten. Sie ist verpflichtet, jeder Partei grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und im Wahlverfahren offen zu halten. Aus der besonderen verfassungsrechtlichen Bedeutung der Parteien, die sie von anderen Institutionen wesentlich unterscheidet, folgt der Anspruch auf Beachtung des Grundsatzes der Chancengleichheit ohne Weiteres als ein Bestandteil der demokratischen Grundordnung mit Verfassungsrang. Die politischen Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes in einer herausgehobenen und von der Verfassung anerkannten Funktion mit. „Kernstück“ dieser Mitwirkung ist die Teilnahme an Parlamentswahlen mit dem Ziel, durch die Entsendung von Abgeordneten an der Bildung funktionsfähiger Verfassungsorgane mitzuwirken.“

Eine Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung vermag das VG Köln nicht zu erkennen:

“Zwar teilt die Kammer die Grundauffassung der Antragsgegnerin, dass der Wahl-O-mat keine Wahlempfehlung in Gestalt einer Tabelle aussprechen möchte bzw. soll. Jedoch erschließt sich der Kammer nicht (mehr), wie und warum dieses Ziel zwingend mithilfe einer Vorauswahl von bis zu acht Parteien gewährleistet werden muss. Auf den Seiten des „Wahl-O-mat“ wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es sich ausdrücklich nicht um Wahlempfehlungen handelt. Dieser Hinweis gilt für die Darstellung von bis zu acht vorausgewählten Parteien in gleichem Maße wir für die Darstellung aller am „Wahl-O-mat“ teilnehmenden Parteien.

Wenn der „Wahl-O-mat“ ferner als Medium gedacht ist, welches dem Nutzer zu einer Auseinandersetzung mit den Inhalten der zur Wahl stehenden Parteien und damit zu einer bewussten Entscheidung bei der Wahl verhelfen soll, erscheint die Beschränkung auf bis zu acht Parteien geradezu zweckwidrig und im Ergebnis sachlich nicht gerechtfertigt. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass – wie die Antragsgegnerin zutreffend ausführt – der Nutzer jederzeit die (Vor-)Auswahl der bis zu acht Parteien ändern und bis zu acht andere Parteien auswählen kann. Denn dies lässt die Verletzung der Chancengleichheit nicht entfallen. Denn wesentlich für die Verletzung der Chancengleichheit ist der Umstand, dass die Darstellung der Übereinstimmung der Antworten der Nutzer mit denen der teilnehmenden Parteien abhängig gemacht wird von der Vorauswahl des Nutzers, wobei der Nutzer die Vorauswahl treffen muss, bevor er die Übereinstimmungsquoten überhaupt kennt. Weshalb es dem Nutzer nicht ermöglicht werden kann, eine Auswahl von Parteien sowie eine weitere Beschäftigung mit den Parteiprogrammen oder sonstigen Inhalten auf der Grundlage der für alle teilnehmenden Parteien dargestellten Übereinstimmungsquoten zu treffen, erschließt sich der Kammer nicht.”

Soweit die BPB pauschal geltend macht, die technische Umsetzung sei nicht bis zur Europawahl zu realisieren, sei auch dies nicht geeignet, den Anspruch der Antragstellerin zu Fall zu bringen. Den für den demokratisch verfassten Rechtsstaat (Art. 20 I-III GG) existentiellen Rechtsgütern der politischen Willensbildung und der Wahlchancengleichheit sei gegenüber Wirtschaftlichkeitserwägungen stets der Vorrang einzuräumen:

“Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Umsetzung der notwendigen Änderung in den Verantwortungsbereich der Antragsgegnerin fällt. Daher oblag es auch ihr, die technische Umsetzbarkeit bis zur Wahl am 26. Mai 2019 in glaubhafter Weise zu widerlegen. Dies erreicht die Antragsgegnerin nicht mit der pauschalen Behauptung, eine Umprogrammierung des Wahl-O-Mats sei in der Kürze der Zeit nicht realisierbar. Zwar gilt auch hier der Grundsatz: Niemand muss mehr, als er kann (ultra posse nemo obligatur. Vgl. Celsus, Dig. 50, 17, 185). Auch vom Staat kann nichts Unmögliches verlangt werden.

Es ist jedoch von einer Behörde zu erwarten, dass sie eine etwaige tatsächliche Unmöglichkeit substantiiert darlegt, und zwar bei kurzfristiger Stellungnahmemöglichkeit auch dann, wenn – wie hier – überragend wichtige Rechtsgüter wie die demokratische Willensbildung und die Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG) betroffen sind. Von einer derartigen technischen Unmöglichkeit ist das Gericht im Zeitpunkt der Entscheidung nicht überzeugt. Insbesondere erschließt sich nicht ohne Weiteres, weshalb sich die Auslassung der Vorauswahl von acht Parteien und die Auswertung der Übereinstimmungsrate mit allen zur Wahl stehenden Parteien nicht in der Kürze der verbleibenden Zeit technisch umsetzen lassen sollte. Nach derzeitiger Beurteilung des Gerichts ist eine technische Unmöglichkeit zwar nicht auszuschließen, nach dem Vortrag der Antragsgegnerin jedoch nicht hinreichend wahrscheinlich. Ihr verbleibt auch die Möglichkeit, objektive logistisch-technische Hindernisse im Rahmen eines Abänderungsverfahrens analog § 80 Abs. 7 VwGO glaubhaft zu machen. Insoweit weist das Gericht jedoch darauf hin, dass den für den demokratisch verfassten Rechtsstaat (Art. 20 Abs. 1 - 3 GG) existentiellen Rechtsgütern der politischen Willensbildung und der Wahlchancengleichheit gegenüber Wirtschaftlichkeitserwägungen stets der Vorrang einzuräumen ist. Mit Blick auf diese Rechtsgüter wäre es auch hinzunehmen, dass der Wahl-O-Mat in seiner unbekannte Parteien benachteiligenden Version, wie von der Antragsgegnerin befürchtet, (zeitweise) abgeschaltet werden müsste.”

II. Anordnungsgrund

Die besondere Eilbedürftigkeit ergibt sich aus der unmittelbar bevorstehenden Europawahl.

III. keine Vorwegnahme der Hauptsache

Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutz dürfen grundsätzlich nicht dazu führen, dass der Antragsteller bereits sein Begehren erreicht hat, sodass das Verfolgen der Hauptsache überflüssig würde. Ausnahmsweise kann davon abgesehen werden, wenn der Antragstellerin - wie hier - andernfalls unzumutbare Nachteile entstünden:

“Ist der Antrag – wie vorliegend – auf eine (teilweise) Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG allerdings in Betracht, wenn ein Obsiegen der Antragstellerin in der Hauptsache bei summarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und der Antragstellerin ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die auch bei einem späteren Erfolg in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnten.

Auf dieser Grundlage beschränkt sich die Kammer nicht auf eine summarische Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache, denn der behaupteten Verletzung der Chancengleichheit der Antragstellerin könnte mit einer Hauptsachenentscheidung nach dem Wahltag nicht mehr wirksam begegnet werden. Das wäre mit Art. 19 Abs. 4 GG unvereinbar.”

IV. Ergebnis

Der Antrag ist begründet.

D. Fazit

Die kleine und unbekannte Partei Volt hat den bekannten Wahl-O-Mat “abgeschossen” und ist damit bundesweit bekannt geworden. Bevor des OVG über die Beschwerde der BPB (§ 146 VwGO) entscheiden konnte, haben sich die Beteiligten geeinigt: Die BPB hat eine Weiterentwicklung des Wahl-O-Mat zugesagt. Bei künftigen Wahlen soll die Auswertungsseite ohne eine Beschränkung der Auswahl auf maximal acht Parteien auskommen. Die Nutzer könnten dann selbst entscheiden, mit welchen und mit wie vielen Parteien sie ihre Voten vergleichen wollen. Zudem werde es eine Möglichkeit geben, alle Parteien gleichzeitig über eine einzige Schaltfläche auszuwählen.

Volt hat sich damit nachhaltig für die politische Bildung in Deutschland und die Gleichbehandlung aller Parteien verdient gemacht - und den Prüfungsämter einen schönen Prüfungsfall geliefert.