A. Sachverhalt
A ist eine politische Partei und begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die Verpflichtung des Rundfunk Berlin-Brandenburg (rbb), einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt, anlässlich der Europawahl einen von ihr eingereichten Wahlwerbespot auf den zugeteilten Sendeplätzen auszustrahlen. Der Wahlwerbespot beginnt mit den Worten
„Seit der willkürlichen Grenzöffnung 2015 und der seither unkontrollierten Massenzuwanderung werden Deutsche fast täglich zu Opfern“,
was bildlich mit immer schneller werdenden Einblendungen von Tatorten und Namen von Opfern von Gewaltdelikten/Tötungsdelikten unterlegt wird. In der Folge wird die Einrichtung von „Schutzzonen“ als Orten, „an denen sich Deutsche sicher fühlen sollen“ in Aussicht gestellt.
Der A waren seitens des rbb zwei Sendeplätze zur Ausstrahlung eines 90-sekündigen Fernseh-Wahlwerbespots am 30. April und am 17. Mai 2019 zugeteilt worden. Den von der A zur Ausstrahlung eingereichten Wahlwerbespot lehnte der rbb jedoch mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 30. April 2019 ab, da dieser einen offenkundigen und schwerwiegenden Verstoß gegen den Straftatbestand der Volksverhetzung enthalte.
Das Verwaltungsgericht wies den auf Verpflichtung des rbb zur Ausstrahlung gerichteten Eilantrag der A mit Beschluss vom 3. Mai 2019 zurück, die hiergegen erhobene Beschwerde zum Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg wurde mit Beschluss vom 13. Mai 2019 abgewiesen. Der Wahlwerbespot enthalte in seiner Gesamtschau einen evidenten und schwerwiegenden Verstoß gegen § 130 I Nr. 2 StGB, da er Migrantinnen und Migranten pauschal als Kriminelle diffamiere und eine Zweiteilung der Gesellschaft in Deutsche und (kriminelle) Ausländer propagiere. Eine andere Auslegungsmöglichkeit zu Gunsten der A sei ausgeschlossen. Der Wahlwerbespot sei vor dem Hintergrund der Zielsetzung der A als Partei zu verstehen und bringe in diesem Kontext die Missachtung der Menschenwürde all derer zum Ausdruck, die der „ethnischen Volksgemeinschaft“ nicht angehörten.
Mit ihrem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung rügt die A die Verletzung ihrer Grundrechte. Der Wahlwerbespot habe keinen - schon gar nicht evident und schwerwiegend - volksverhetzenden Inhalt. Vielmehr handele es sich dabei um auch und gerade im Rahmen der Wahlwerbung zulässige Meinungsäußerungen, was die Verwaltungsgerichte verkannt hätten.
Ist der zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung begründet?
B. Die Entscheidung des BVerfG (Beschl. v. 15.5.2019 – 1 BvQ 43/19
Das BVerfG stellt zunächst den Maßstab für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG dar. Dabei nimmt das BVerfG eine Folgenabwägung vor, wobei die Erfolgsaussichten in der Hauptsache grundsätzlich außer Betracht bleiben, es sei denn, der Antrag in der Hauptsache ist von vornherein unzulässig, offensichtlich unbegründet oder offensichtlich begründet. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen, kommt es zu einer sogenannten Doppelhypothese. Es wägt die Nachteile, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber in der Hauptsache Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen ab, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre. Ist die Verfassungsbeschwerde hingegen offensichtlich begründet, liegt in der nicht rechtzeitigen Gewährung von Rechtsschutz ein schwerer Nachteil im Sinne von § 32 I BVerfGG und damit der Grund für den Erlass der Anordnung:
„Das Bundesverfassungsgericht kann nach § 32 Abs. 1 BVerfGG im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Im Eilrechtsschutzverfahren sind die erkennbaren Erfolgsaussichten einer Verfassungsbeschwerde zu berücksichtigen, wenn absehbar ist, dass über eine Verfassungsbeschwerde nicht rechtzeitig entschieden werden kann. Ergibt die Prüfung im Eilrechtsschutzverfahren, dass eine Verfassungsbeschwerde offensichtlich begründet wäre, läge in der Nichtgewährung von Rechtsschutz der schwere Nachteil für das gemeine Wohl im Sinne des § 32 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 111, 147 <153>). “
I. Unzulässigkeit oder offensichtliche Unbegründetheit der Verfassungsbeschwerde
Die Verfassungsbeschwerde erscheint weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet.
Insbesondere steht der A als politischer Partei der Weg der Verfassungsbeschwerde offen, wenn sie behauptet, durch eine Verwaltungsmaßnahme in ihrem Recht auf gleichberechtigte Benutzung einer Anstalt des öffentlichen Rechts verletzt zu sein:
„Die Rundfunk- und Fernsehanstalten sind Anstalten des öffentlichen Rechts, die jedenfalls dann hoheitlich tätig werden, wenn sie in Ausübung des Rundfunkmonopols im Wahlkampf Sendezeiten für Wahlwerbung zuteilen oder verweigern (BVerfGE 47, 198 [223] m.w.N.).“ (BVerfGE 67, 149)
Auch das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache steht nicht entgegen:
„Durch eine einstweilige Anordnung darf zwar nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Hauptsache nicht vorweggenommen werden (BVerfGE 12, 276 [279]; 15, 77 [78]; 46, 160 [163 f.]). Dadurch wird die Zulässigkeit des Antrags auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung im vorliegenden Fall jedoch nicht in Frage gestellt, da unter den obwaltenden Umständen eine Entscheidung in der Hauptsache zu spät kommen würde und der Antragstellerin in anderer Weise ausreichender Rechtsschutz nicht mehr gewährt werden könnte (vgl. BVerfGE 34, 160 [162 f.]).“ (BVerfGE 67, 149)
II. Offensichtliche Begründetheit der Verfassungsbeschwerde
Möglicherweise ist die A offensichtlich in ihrem Recht auf Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 GG i.V.m. Art. 3 I GG) verletzt.
1. Eingriff in den Schutzbereich
In einer Grundsatzentscheidung zur Wahlwerbung aus dem Jahr 1978 hat das BVerfG zum Recht auf Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 GG i.V.m. Art. 3 I GG ausgeführt:
„Das Recht der Parteien auf Chancengleichheit ist zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich statuiert, ergibt sich aber aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt (BVerfGE 6,273 [280]). Mit der Freiheit der Gründung ist im Grundsatz auch die freie Auswirkung bei der Wahl, d.h. die volle Gleichberechtigung aller Parteien, notwendig verbunden und, wie sich aus Art. 3 Abs. 1 und 3 in Verbindung mit Art. 21 GG ergibt, grundrechtlich gesichert worden (vgl. BVerfGE 7,99 [107]). Dieses Grundrecht gilt nicht nur für den Wahlvorgang selbst, sondern auch für die zur Wahlvorbereitung in der Massendemokratie unerläßliche Wahlpropaganda, soweit sie durch Maßnahmen der öffentlichen Gewalt beeinflußt wird (vgl. BVerfGE 7,99 [107]; 14, 121 [133]).
Die Tätigkeit der Rundfunkanstalten vollzieht sich im öffentlich-rechtlichen Bereich. Die Rundfunkanstalten stehen in öffentlicher Verantwortung und erfüllen, indem sie Aufgaben öffentlicher Verwaltung wahrnehmen, zugleich integrierende Funktionen für das Staatsganze (BVerfGE 31, 314 [329]). Sie haben mithin, wenn sie den Parteien ihre Sendeeinrichtungen für Wahlwerbesendungen zur Verfügung stellen, das Recht der Parteien auf Chancengleichheit zu beachten und zu wahren.
So hindert der Grundsatz der Chancengleichheit die Rundfunkanstalten etwa, Parteien, die zur Teilnahme an der Wahl zugelassen sind, von der Benutzung des Rundfunks und Fernsehens auszuschließen, weil sie die Parteien für zu unbedeutend oder gar für schädlich halten (vgl. BVerfGE 7, 99 [107]). Andererseits ist es auch unter dem Blickpunkt der gleichen Wettbewerbschancen zulässig, die den einzelnen Parteien zuzuteilenden Sendezeiten nach der Bedeutung der Parteien verschieden zu bemessen, sofern nur kleinen oder neuen Parteien eine angemessene Sendezeit zur Verfügung steht (BVerfGE 7, 99 [108]; 13, 204 [205]; 14, 121 [135 ff.]; 34, 160 [163 f.]).“ (BVerfGE 47, 198)
Durch die Ablehnung der Ausstrahlung des Wahlwerbespots wird in das genannte Grundrecht der A aus Art. 21 GG i.V.m. Art. 3 I GG eingegriffen.
2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung
Wahlwerbung im Rundfunk unterliegt indes rechtlichen Schranken. Das Grundrecht auf Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 GG i.V.m. Art. 3 I GG) findet insoweit seine Schranken in den „allgemeinen Strafgesetzen“:
„Wenn Parteien über ihren innerverbandlichen Bereich hinaus im Rahmen ihrer laufenden Parteitätigkeit aktiv werden, wie dies insbesondere im Wahlkampf durch Werbung in Rundfunk und Fernsehen geschieht, unterliegen sie den allgemein geltenden Gesetzen. Ihre Funktionäre, Mitglieder und Anhänger dürfen nichts tun, was die Verfassung oder die mit der Verfassung in Einklang stehenden Gesetze verbieten, sie dürfen nur mit in diesem Sinne “allgemein erlaubten Mitteln” arbeiten, insbesondere nicht gegen allgemeine Strafgesetze verstoßen (vgl. BVerfGE 12, 296 (306 f.); 13, 46 (52); 13, 123 (126); 17, 155 (166); 40, 287 [291]).
b) Unter allgemeinen Strafgesetzen sind in diesem Zusammenhang solche zu verstehen, die sich nicht gerade gegen das in Art. 21 GG geschützte Rechtsgut als solches, d.h. nicht gezielt gegen die Freiheit der Parteigründung, den ungeschmälerten Bestand und die freie Entfaltung der Parteien richten, Vorschriften also, die kein Sonderrecht gegen die Parteien enthalten. Hierzu sind alle Straftatbestände zu rechnen, die nicht notwendig oder doch wesensgemäß bei der Förderung auch verfassungsfeindlicher Parteiziele verwirklicht werden und die insbesondere nicht nur die bloße Verfassungsfeindlichkeit unter Strafe stellen, sondern bei denen andere Unrechtsmerkmale den eigentlichen strafrechtlichen Gehalt ausmachen (BVerfGE 47, 130 unter Bezugnahme auf BGHSt 19, 311 ]316]).
Durch diese, am Wesen der Tätigkeit politischer Parteien im demokratischen Rechtsstaat des Grundgesetzes orientierte Beschränkung werden die Parteien nicht gehindert, auf die politische Willensbildung des Bürgers einzuwirken und diesem über die Medien Rundfunk und Fernsehen die eigenen Grund- und Zielvorstellungen zu unterbreiten und nahezubringen. Ihnen wird lediglich untersagt, dies unter Überschreitung der von den verfassungsmäßigen Gesetzen gezogenen Grenzen durch Verletzung anderweitig geschützter wichtiger Rechtsgüter zu tun (BVerfG, EuGRZ 1978, S. 67 [68]).“ (BVerfGE 47, 198)
Für die Frage, ob in dem Werbespot der A eine strafbare Volksverhetzung nach § 130 I Nr. 2 StGB liegt, kommt es darauf an, ob dieser einen Teil der Bevölkerung beschimpft, böswillig verächtlich macht oder verleumdet und dadurch dessen Menschenwürde angreift. Maßgeblich ist dabei, dass Teilen der Bevölkerung ihre Würde als Personen abgesprochen wird.
Das BVerfG verneint danach die Voraussetzungen von § 130 I Nr. 2 StGB:
„Aus den Entscheidungen der Verwaltungsgerichte ergibt sich nicht mit hinreichender Gewissheit, dass dem Wahlwerbespot ein solcher volksverhetzender Inhalt entnommen werden muss. Sein Fokus liegt - anders als in seiner ursprünglichen Fassung, die dem Verfahren 1 BvQ 36/19 zugrunde lag - auf den Deutschen als vermeintlichen „Opfern“, wobei auf eine Reihe von in den Medien geschilderten Straftaten angespielt wird. Als Bedrohung werden lediglich abstrakt die „willkürliche Grenzöffnung“ und die „Massenzuwanderung“ genannt. Ein Angriff auf die Menschenwürde zur Begründung eines volksverhetzenden Gehalts des Wahlwerbespots kann entgegen der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts insbesondere nicht aus einer Auslegung des Werbespots unter Rückgriff auf das Parteiprogramm der Antragstellerin hergeleitet werden. Maßgeblich für die Beurteilung des Wahlwerbespots ist allein dieser selbst, nicht die innere Haltung oder die parteiliche Programmatik, die seinen Hintergrund bildet. Insoweit begegnet die von den Verwaltungsgerichten vorgenommene Auslegung des Werbespots schon für sich durchgreifenden Bedenken. Jedenfalls aber ist vorliegend ein Verstoß gegen § 130 Abs. 1 Nr. 2 StGB nicht evident im Sinne der Anforderungen an die Untersagung eines Wahlwerbespots (vgl. BVerfGE 47,198 <230 ff.>; 67, 149 <152>).“
3. Zwischenergebnis
Damit ist der Eingriff in das Grundrecht der A auf Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 GG i.V.m. Art. 3 I GG) nicht gerechtfertigt; die A ist in diesem Grundrecht verletzt.
III. Ergebnis
Eine Verfassungsbeschwerde der A wäre offensichtlich begründet. Daher hat der Antrag der A auf Erlass der einstweiligen Anordnung Erfolg.
C. Fazit
Kurz vor der Europawahl lohnt es sich (auch und gerade mit Blick auf anstehende mündliche Prüfungen), sich mit dem Recht auf Chancengleichheit der Parteien näher zu befassen. Dazu auch noch die folgende Ergänzung: Zuvor (April 2019) hatte das BVerfG noch einen Antrag der NPD auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen das ZDF abgelehnt. Dem lag allerdings noch eine andere Fassung des Werbespots zugrunde.
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