A. Sachverhalt
Die Beschwerdeführerin führt unter anderem Champignonkonserven aus Nicht-Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft in die Bundesrepublik Deutschland ein; solche Einfuhren unterliegen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften.
a) Gestützt auf Art. 43 EWGV hat sich der Rat der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in Art. 7 der grundlegenden Verordnung (EWG) Nr. 865/68 vom 28. Juni 1968 (ABl. Nr. L 153/8 vom 1. Juli 1968) über die Gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse, zu denen auch Champignonkonserven gehören, den Erlass der “erforderlichen Vorschriften über die Koordinierung und Vereinheitlichung der Einfuhrregelungen, die die einzelnen Mitgliedsstaaten gegenüber Drittländern anwenden”, vorbehalten. Auf dieser Grundlage hat der Rat mit der Verordnung (EWG) Nr. 1427/71 vom 2. Juli 1971 (ABl. Nr. L 151/5 vom 7. Juli 1971) Grundregeln über die Einführung von Schutzmaßnahmen für solche Verarbeitungserzeugnisse beschlossen. Da nach Ansicht der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im ersten Halbjahr 1974 eine ernstliche Störung des Pilzkonservenmarktes bestand, erließ sie, gestützt auf die Ratsverordnung Nr. 1427/71, ihrerseits die grundlegende Verordnung (EWG) Nr. 2107/74 vom 8. August 1974 (ABl. Nr. L 218/54 vom 9. August 1974) über Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Pilzkonserven. Diese galt im hier erheblichen Zeitraum (1976) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1869/75 der Kommission vom 22. Juli 1975 (ABl. Nr. L 190/23 vom 23. Juli 1975). Danach war grundsätzlich für die Einfuhr von Pilzkonserven eine jeweils vor Beginn des jeweiligen Vierteljahres zu beantragende Einfuhrgenehmigung erforderlich. Ferner hatte sich die Kommission vorbehalten, je nach Entwicklung der Marktlage die Einfuhren auf einen bestimmten Vomhundertsatz einer Bezugsmenge zu beschränken; Art. 3 Abs. 1 der Verordnung 1869/75 hat folgenden Wortlaut:
“Die Kommission bestimmt die Erzeugnismengen, für welche Einfuhrlizenzen erteilt werden, indem sie einen Prozentsatz festlegt, der auf die für jeden Bezugszeitraum zu definierende Bezugsmenge für jeden einzelnen Antragsteller anzuwenden ist. Die Bezugsmenge ist gleich der Menge Pilzkonserven, die der Antragsteller 1973 in jedem Bezugszeitraum, der den im Antrag genannten Monaten entspricht, in die Gemeinschaft eingeführt hat.”
Der Rat seinerseits hatte seine Verordnung Nr. 1427/71 durch die Verordnung (EWG) Nr. 1927/75 vom 22. Juli 1975 (ABl. Nr. L 198/7 vom 29. Juli 1975) ersetzt, die in ihrem Art. 7 Abs. 1 wörtlich die entsprechende Bestimmung der abgelösten Verordnung über die Einführung von Schutzmaßnahmen übernahm:
“Kommt es in der Gemeinschaft auf dem Markt einer oder mehrerer Waren von Art. 1 Abs. 1 durch Ein- oder Ausfuhren zu ernsten Störungen, die die Ziele von Art. 39 des Vertrages gefährden, oder droht es, dazu zu kommen, können entsprechende Maßnahmen im Handel mit den dritten Ländern ergriffen werden, bis die tatsächlichen oder drohenden Marktstörungen beseitigt sind.
Auf Vorschlag der Kommission erläßt der Rat nach dem Abstimmungsverfahren von Art. 43 Abs. 2 des Vertrages die Durchführungsbestimmungen zu diesem Absatz und legt fest, in welchen Fällen und innerhalb welcher Grenzen die Mitgliedstaaten Schutzmaßnahmen ergreifen können.”
Diese gleichlautende Ersetzung der Ermächtigungsgrundlage ließ, da nichts anderes bestimmt war, die auf Grund der früheren Ermächtigung erlassenen Vorschriften in ihrem rechtlichen Bestand unberührt; deshalb finden auf die genannten Verordnungen der Kommission auch die vom Rat in der Folgezeit erlassenen Durchführungsvorschriften Anwendung. Sie sind in der Verordnung (EWG) Nr. 1928/75 des Rates vom 22. Juli 1975 (ABl. Nr. L 198/11 vom 29. Juli 1975) enthalten. In ihrem Art. 1 sind die Indikatoren festgelegt, die für die Beurteilung einer ernstlichen Marktstörung vor allem zu berücksichtigen sind:
“Um zu beurteilen, ob in der Gemeinschaft der Markt für eines oder mehrere der unter Art. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 865/68fallenden Erzeugnisse aufgrund von Einfuhren oder Ausfuhren ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von ernstlichen Störungen bedroht ist, die die Ziele des Art. 39 des Vertrages gefährden können, werden insbesondere berücksichtigt:
a) der Umfang der getätigten bzw. voraussichtlichen Einfuhren oder Ausfuhren;
b) die verfügbaren Mengen auf dem Markt der Gemeinschaft;
c) die auf dem Markt der Gemeinschaft für einheimische Erzeugnisse angewandten Preise oder deren voraussichtliche Entwicklung, insbesondere ihre Tendenz zu einem übermäßigen Preisrückgang oder zu einer erhöhten Preissteigerung gegenüber den Preisen der letzten Jahre;
d) die auf dem Markt der Gemeinschaft festgestellten und auf vergleichbarer Grundlage berechneten Preise für Erzeugnisse mit Herkunft aus dritten Ländern, insbesondere ihre Tendenz zu einem übermäßigen Rückgang, wenn die eingangs genannte Lage aufgrund von Einfuhren eintritt.”
Zeigen einige oder alle diese Indikatoren eine Marktstörung an, so kann gemäß Art. 2 Ia dieser Verordnung die Erteilung von Einfuhrlizenzen für Drittlandsware abgelehnt werden; solche Maßnahmen dürfen jedoch gemäß Art. 2 II 1 “nur in dem Umfang und für die Zeit getroffen werden, die unbedingt notwendig sind”.
Die Kommission hatte seit 1974 in mehreren Verordnungen den in der Verordnung (EWG) Nr. 2107/74 in Verbindung mit Verordnung (EWG) Nr. 1869/75 genannten Vomhundertsatz, bezogen auf die jeweiligen Bezugsmengen des Jahres 1973, überprüft und veränderten Marktgegebenheiten angepasst. Für den hier erheblichen Zeitraum, das dritte und vierte Quartal des Jahres 1976, galten die Verordnungen (EWG) Nr. 1412/76 vom 18. Juni 1976 (ABl. Nr. L 158/37 vom 19. Juni 1976) und (EWG) Nr. 2284/76 vom 21. September 1976 (ABl. Nr. L 258/5 vom 22. September 1976); sie haben den jeweiligen Vomhundertsatz auf 70 % bzw. 100 % festgelegt. Mit ihrer Verordnung (EWG) Nr. 3096/76 vom 17. Dezember 1976 (ABl. Nr. L 348/26 vom 18. Dezember 1976) hat die Kommission ihre geänderte Verordnung (EWG) Nr. 2107/74 endgültig aufgehoben, da die den Schutzmaßnahmen zugrundegelegten Umstände ihrer Ansicht nach nicht mehr vorlagen.
b) Vor diesem rechtlichen Hintergrund beantragte die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 9. Juli 1976 beim zuständigen Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Bundesamt) eine Genehmigung für die Einfuhr von eintausend Tonnen Champignonkonserven aus Taiwan. Dieser Antrag wurde unter Hinweis auf die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2107/74 abgelehnt.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob die Beschwerdeführerin Klage vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt und trug zur Begründung vor, die Aufrechterhaltung der Verordnung (EWG) Nr. 2107/74 über den 1. Juli 1976 hinaus sei nicht gerechtfertigt gewesen, da der Markt für Zuchtpilze durch eine Mangellage auf dem Gemeinschaftsmarkt und fehlende Liefermöglichkeiten auf Drittländern gekennzeichnet gewesen sei; deshalb sei eine ernsthafte Störung des Marktes nicht mehr zu befürchten gewesen.
Mit Urteil vom 25. Juli 1978 hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen, da die Versagung der begehrten Genehmigung nicht rechtswidrig gewesen sei. Gegen dieses Urteil legte die Beschwerdeführerin Sprungrevision ein. Mit Beschluss vom 25. März 1981 hat das Bundesverwaltungsgericht, einer Anregung der Beschwerdeführerin nachkommend, das Verfahren ausgesetzt und gemäß Art. 177 III EWGV den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (Europäischer Gerichtshof) angerufen. Darauf erkannte der Europäische Gerichtshof:
“Die Prüfung der Kommissionsverordnungen Nr. 1412/76 vom 18. Juni 1976 und Nr. 2284/76 vom 21. September 1976 hat nichts ergeben, was ihre Gültigkeit beeinträchtigen könnte”.
Im weiteren Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht hat die Beschwerdeführerin die Verletzung verschiedener Verfassungsnormen gerügt und angeregt, das Verfahren auszusetzen und entweder dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 I GG die Frage vorzulegen, ob die Verordnungen (EWG) Nr. 1412/76 und Nr. 2284/76 in der Auslegung, die ihnen der Europäische Gerichtshof mit seinem Urteil vom 6. Mai 1982 in der Rechtssache 126/81 gegeben hatte, in der Bundesrepublik angewendet werden dürfen oder neuerlich den Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 177 III EWGV anzurufen. Mit Urteil vom 1. Dezember 1982 (7 C 87.78) hat das Bundesverwaltungsgericht die Revision als unbegründet zurückgewiesen.
Mit ihrer Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin geltend, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts verletze sie in prozessualen und materiellen Grundrechten.
Sie ist der Auffassung, das Bundesverwaltungsgericht habe gegen die Art. 19 IV, 103 I und 101 I 2 GG i. V. m. Art. 177 III EWGV verstoßen, da es durch das Unterlassen einer neuerlichen Vorlage an den Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 177 III EWGV oder einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 I GG mit der Möglichkeit einer von dort erfolgenden Anrufung des Europäischen Gerichtshofs nicht sichergestellt habe, dass die Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs im Hinblick auf die gerügte “Nichtverarbeitung wesentlicher, der Rechtsverfolgung dienender Tatsachenbehauptungen in den Entscheidungsgründen klar und richtig” sei.
B. Worum geht es?
Hält ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig, so ist das Verfahren nach Art. 100 I GG auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen, wenn es sich um die Verletzung des Grundgesetzes handelt. Hier geht es indes nicht um ein nationales (deutsches) Gesetz, sondern um eine europäische Verordnung der (damaligen) EWG. Im Kern dreht sich die Entscheidung also um die Bestimmung des Verhältnisses von Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland und Europäischem Gemeinschaftsrecht, das auf der Grundlage des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft entstanden ist (genauer: sekundäres Gemeinschaftsrecht, dessen Vollzug in der Hand von Verwaltungsbehörden der Bundesrepublik Deutschland liegt). Das BVerfG hatte damit – nach 1974 - erneut die folgende Frage zu beantworten:
„Ist die Vorlage eines Gerichts der Bundesrepublik Deutschland an das Bundesverfassungsgericht im Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht die für es entscheidungserhebliche Vorschrift des Gemeinschaftsrechts für unanwendbar hält, weil und soweit sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert?“
C. Wie hat das BVerfG entschieden?
Das BVerfG hält in der Entscheidung „Solange II“ (Beschl. v. 22.10.1986 – 2 BvR 197/83 (BVerfGE 73, 339 ff.)) eine Vorlage der Verordnung an das Bundesverfassungsgericht durch das Bundesverwaltungsgericht nach Art. 100 I GG für unzulässig. Solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Gemeinschaften einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleichzuachten sei, werde das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht, das als Rechtsgrundlage für ein Verhalten deutscher Gerichte und Behörden im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland in Anspruch genommen wird, nicht mehr ausüben und dieses Recht mithin nicht mehr am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes überprüfen.
Zunächst führt das BVerfG zum Verhältnis des Gemeinschaftsrechts zum nationalen Verfassungsrecht aus:
„Art. 24 Abs. 1 GG ermöglicht es, die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland derart zu öffnen, daß der ausschließliche Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland für ihren Hoheitsbereich zurückgenommen und der unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit eines Rechts aus anderer Quelle innerhalb dieses Hoheitsbereichs Raum gelassen wird (vgl. BVerfGE 37, 271 [280]; 58, 1 [28]; 59, 63 [90]). Art. 24 Abs. 1 GG ordnet zwar nicht schon selbst die unmittelbare Geltung und Anwendbarkeit des von der zwischenstaatlichen Einrichtung gesetzten Rechts an, noch regelt er unmittelbar das Verhältnis zwischen diesem Recht und dem innerstaatlichen Recht, etwa die Frage des Anwendungsvorrangs. Innerstaatliche Geltung und Anwendbarkeit sowie ein möglicher innerstaatlicher Geltungs- oder Anwendungsvorrang völkerrechtlicher Verträge - auch der hier in Rede stehenden Art - folgen nicht schon aus dem allgemeinen Völkerrecht. Das gegenwärtige Völkerrecht enthält keine aus übereinstimmender Staatenpraxis und Rechtsüberzeugung entspringende allgemeine Regel dahin, daß Staaten verpflichtet wären, ihre Verträge in ihr innerstaatliches Recht zu inkorporieren und ihnen dort Geltungs- oder Anwendungsvorrang vor innerstaatlichem Recht beizumessen. Ein innerstaatlicher Geltungs- oder Anwendungsvorrang ergibt sich allein aus einem dahingehenden innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl, und zwar auch bei Verträgen, die ihrem Inhalt zufolge die Parteien dazu verpflichten, den innerstaatlichen Geltungs- oder Anwendungsvorrang herbeizuführen. Art. 24 Abs. 1 GG ermöglicht es indessen von Verfassungs wegen, Verträgen, die Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen, und dem von solchen Einrichtungen gesetzten Recht Geltungs- und Anwendungsvorrang vor dem innerstaatlichen Recht der Bundesrepublik Deutschland durch einen entsprechenden innerstaatlichen Anwendungsbefehl beizulegen. Dies ist für die europäischen Gemeinschaftsverträge und das auf ihrer Grundlage von den Gemeinschaftsorganen gesetzte Recht durch die Zustimmungsgesetze zu den Verträgen gemäß Art. 24 Abs. 1, 59 Abs. 2 Satz 1 GG geschehen. Aus dem Rechtsanwendungsbefehl des Zustimmungsgesetzes zum EWG-Vertrag, der sich auf Art. 189 Abs. 2 EWGV erstreckt, ergibt sich die unmittelbare Geltung der Gemeinschaftsverordnungen für die Bundesrepublik Deutschland und ihr Anwendungsvorrang gegenüber innerstaatlichem Recht.
b) Die Ermächtigung auf Grund des Art. 24 Abs. 1 GG ist indessen nicht ohne verfassungsrechtliche Grenzen. Die Vorschrift ermächtigt nicht dazu, im Wege der Einräumung von Hoheitsrechten für zwischenstaatliche Einrichtungen die Identität der geltenden Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland durch Einbruch in ihr Grundgefüge, in die sie konstituierenden Strukturen, aufzugeben (zu vergleichbaren Grenzen der italienischen Verfassung und der Rechtsprechung des italienischen Verfassungsgerichtshofs vgl. A. La Pergola und P. Del Duca, Community Law, International Law and the Italian Constitution, in The American Journal of International Law, vol. 79 (1985), S. 598 ff., S. 609 ff.). Dies gilt namentlich für Rechtsetzungsakte der zwischenstaatlichen Einrichtung, die, gegebenenfalls zufolge entsprechender Auslegung oder Fortbildung des zugrundeliegenden Vertragsrechts, wesentliche Strukturen des Grundgesetzes aushöhlten. Ein unverzichtbares, zum Grundgefüge der geltenden Verfassung gehörendes Essentiale sind jedenfalls die Rechtsprinzipien, die dem Grundrechtsteil des Grundgesetzes zugrundeliegen (vgl. BVerfGE 37, 271 [279 f.]; 58, 1 [30 f.]). Art. 24 Abs. 1 GG gestattet nicht vorbehaltlos, diese Rechtsprinzipien zu relativieren. Sofern und soweit mithin einer zwischenstaatlichen Einrichtung im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG Hoheitsgewalt eingeräumt wird, die im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland den Wesensgehalt der vom Grundgesetz anerkannten Grundrechte zu beeinträchtigen in der Lage ist, muß, wenn damit der nach Maßgabe des Grundgesetzes bestehende Rechtsschutz entfallen soll, statt dessen eine Grundrechtsgeltung gewährleistet sein, die nach Inhalt und Wirksamkeit dem Grundrechtsschutz, wie er nach dem Grundgesetz unabdingbar ist, im wesentlichen gleichkommt. Dies wird in aller Regel einen Individualrechtsschutz durch unabhängige Gerichte gebieten, die mit hinlänglicher Gerichtsbarkeit, insbesondere mit einer dem Rechtsschutzbegehren angemessenen Prüfungs- und Entscheidungsmacht über tatsächliche und rechtliche Fragen ausgerüstet sind, auf Grund eines gehörigen Verfahrens entscheiden, das rechtliches Gehör, dem Streitgegenstand angemessene Angriffs- und Verteidigungsmittel und frei gewählten, kundigen Beistand ermöglicht und deren Entscheidungen gegebenenfalls die Verletzung eines Grundrechts sachgerecht und wirksam sanktionieren.“
Sodann fasst das BVerfG die Entscheidung aus „Solange I“ (aus dem Jahr 1974) zusammen:
„Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom 29. Mai 1974 (BVerfGE 37, 271 [280 ff.]) ausgeführt, daß angesichts des damaligen Standes der Integration der in der Europäischen Gemeinschaft allgemein verbindliche Grundrechtsstandard des Gemeinschaftsrechts noch nicht die Rechtsgewißheit aufweise, dieser Standard werde auf Dauer dem Grundrechtsstandard des Grundgesetzes, unbeschadet möglicher Modifikationen, derart adäquat sein, daß die Grenze, die Art. 24 Abs. 1 der Anwendung abgeleiteten Gemeinschaftsrechts im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland zieht, nicht überschritten werde. Die Gemeinschaft entbehre noch eines unmittelbar demokratisch legitimierten, aus allgemeinen Wahlen hervorgegangenen Parlaments, das Gesetzgebungsbefugnisse besitzt und dem die zur Gesetzgebung zuständigen Organe der Gemeinschaft politisch voll verantwortlich sind; sie entbehre insbesondere noch eines kodifizierten Grundrechtskatalogs; die bisherige Rechtsprechung des Gerichtshofs der Gemeinschaft allein gewährleiste die geforderte Rechtsgewißheit nicht. Solange diese Rechtsgewißheit im Zuge der weiteren Integration nicht erreicht sei, gelte der aus Art. 24 GG hergeleitete Vorbehalt. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht in dem genannten Beschluß entschieden: Solange der Integrationsprozeß der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, daß das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und in Geltung stehenden formulierten Katalog von Grundrechten enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist, ist nach Einholung der in Art. 177 des Vertrages geforderten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs die Vorlage eines Gerichts der Bundesrepublik Deutschland an das Bundesverfassungsgericht im Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht die für es entscheidungserhebliche Vorschrift in der vom Europäischen Gerichtshof gegebenen Auslegung für unanwendbar hält, weil und soweit sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert (a.a.O., S. 285). Es hat im damaligen Fall die Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG für zulässig, in der Sache aber für unbegründet erklärt.“
Abweichend von dieser „Solange-I-Entscheidung“ stellt das BVerfG nun fest, dass der Rechtsschutz durch die Organe der Europäischen Gemeinschaften (insbesondere durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH)) den Maßstäben der deutschen Grundrechte genüge, so dass das BVerfG im Regelfall keine eigene Prüfung durchführen müsse:
„Nach Auffassung des erkennenden Senats ist mittlerweile im Hoheitsbereich der Europäischen Gemeinschaften ein Maß an Grundrechtsschutz erwachsen, das nach Konzeption, Inhalt und Wirkungsweise dem Grundrechtsstandard des Grundgesetzes im wesentlichen gleichzuachten ist. Alle Hauptorgane der Gemeinschaft haben sich seither in rechtserheblicher Form dazu bekannt, daß sie sich in Ausübung ihrer Befugnisse und im Verfolg der Ziele der Gemeinschaft von der Achtung vor den Grundrechten, wie sie insbesondere aus den Verfassungen der Mitgliedsstaaten und der Europäischen Menschenrechtskonvention hervorgehen, als Rechtspflicht leiten lassen werden. Es bestehen keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür, daß der erreichte gemeinschaftsrechtliche Grundrechtsstandard nicht hinreichend gefestigt und lediglich vorübergehender Natur sei.
aa) Dieser Grundrechtsstandard ist mittlerweise insbesondere durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften inhaltlich ausgestaltet worden, gefestigt und zureichend gewährleistet….
Den - aus der Sicht des Grundgesetzes - wesentlichen Schritt leitete der Gerichtshof mit der Entscheidung im Falle Nold (Urteil vom 14. Mai 1974, RS 4/73, Slg. 1974, S. 491 [507]) ein, in der er ausführte, daß er bei der Gewährleistung der Grundrechte von den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedsstaaten auszugehen habe. “Hiernach kann er keine Maßnahmen als Rechtens anerkennen, die unvereinbar sind mit den von den Verfassungen dieser Staaten anerkannten und geschützten Grundrechten.”
Auf der Rechtsgrundlage der in dieser Weise und mit diesem Inhalt qualifizierten allgemeinen Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts hat der Gerichtshof in der Folgezeit Grundrechte, wie sie in den mitgliedsstaatlichen Verfassungen anerkannt sind, mittelbar als bindende Prüfungsmaßstäbe für das hoheitliche Verhalten von Gemeinschaftsorganen herangezogen. … Der Gerichtshof hat die rechtsstaatlichen Grundsätze des Übermaßverbots und der Verhältnismäßigkeit als allgemeine Rechtsgrundsätze bei der Abwägung zwischen den Gemeinwohlzielen der Gemeinschaftsrechtsordnung und der Wesensgehaltsgarantie der Grundrechte generell anerkannt und in ständiger Rechtsprechung gehandhabt. …. Er hat das Rückwirkungsverbot als Ausfluß des Grundsatzes der Rechtssicherheit sowie das Verbot der Doppelbestrafung anerkannt …, desgleichen die rechtsstaatliche Pflicht zur Begründung von Einzelentscheidungen …. Im Falle Johnston ./. The Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary (Urteil vom 15. Mai 1986, RS 222/84, Rdnr. 17 ff.) hat der Gerichtshof unter Rückgriff auf die allen Mitgliedsstaaten gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen und auf Art. 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention den Anspruch auf wirkungsvollen Gerichtsschutz zur Wahrung von personenbezogenen Rechten als Bestandteil der Grundrechtsverbürgungen des Gemeinschaftsrechts qualifiziert. Das Gebot des rechtlichen Gehörs hat er als wesentliches Erfordernis eines fairen Verfahrens ….
Zur gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung des Inhalts und der Reichweite von Grundrechten hat der Gerichtshof auch auf die Europäische Menschenrechtskonvention und ihre Zusatzprotokolle zurückgegriffen.“
Zwar mag es noch Lücken im Grundrechtsstandard geben. Anhand des mittlerweile erreichten Standes der Rechtsprechung des Gerichtshofs sei aber nicht zu erwarten, dass sich eine Absenkung des gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsstandards auf ein Maß ergäbe, das von Grundgesetzes wegen nicht mehr als ein generell angemessener Grundrechtsschutz angesprochen werden könnte:
„Im Vergleich zum Grundrechtsstandard des Grundgesetzes mag die auf der Gemeinschaftsebene mittlerweile durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erreichte Gewährleistung des Grundrechtsschutzes, da sie sich naturgemäß fallweise entwickelt hat, noch Lücken insofern aufweisen, als bestimmte, vom Grundgesetz anerkannte Grundrechtsprinzipien sowie Art, Inhalt oder Reichweite eines Grundrechts im einzelnen noch nicht Gegenstand der Entscheidungsfindung des Gerichtshofs waren. Ausschlaggebend ist indes die prinzipielle Haltung, die der Gerichtshof mittlerweile gegenüber der Grundrechtsgebundenheit der Gemeinschaft, der normativen Verankerung der Grundrechte im Gemeinschaftsrecht und dessen normativer Verbindung (insoweit) mit den mitgliedsstaatlichen Verfassungen und mit der Europäischen Menschenrechtskonvention einnimmt sowie die tatsächliche Bedeutung, die der Grundrechtsschutz inzwischen in der Handhabung des Gerichtshofs gewonnen hat. Wenngleich die genannten Erklärungen der Organe der Europäischen Gemeinschaft und des Europäischen Rates der förmlichen Natur als Vertragsrecht entbehren mögen und die Gemeinschaft als solche nicht Mitglied der Europäischen Menschenrechtskonvention ist, so sind diese Akte sowohl gemeinschaftsintern als auch im Verhältnis der Gemeinschaft zu ihren Mitgliedsstaaten von rechtserheblicher Bedeutung: Sie bekunden in förmlicher Weise die übereinstimmende Rechtsauffassung der Vertragsstaaten und der Gemeinschaftsorgane hinsichtlich der Gebundenheit der Gemeinschaft an die Grundrechtsverbürgungen, wie sie sich aus den mitgliedsstaatlichen Verfassungen ergeben und als allgemeine Rechtsgrundsätze Geltung als primäres Gemeinschaftsrecht entfalten; als einhellige Bekundung einer Absicht zur Handhabung der Gemeinschaftsverträge sind sie auch völkerrechtlich für die Bestimmung des Inhalts dieser Verträge rechtserheblich (vgl. BVerfGE 59, 63 [95]). Die Erklärungen bestärken damit auch die Kompetenz und die Verpflichtung des Gerichtshofs, den gemeinschaftsrechtlichen Schutz dieser Grundrechte und der ihnen verbundenen Rechtsprinzipien nach Maßgabe seines Verfahrensrechts wahrzunehmen. Dieses Verfahrensrecht ist hinsichtlich des Zugangs zum Gerichtshof, der gegebenen Verfahrensarten (vgl. neben den Möglichkeiten der Mitgliedsstaaten und der Gemeinschaftsorgane, den Gerichtshof anzurufen, insbesondere die Art. 173 Abs. 2, 175 Abs. 2, 176, 177-179, 184-186 EWGV), der Prüfungs- und Entscheidungsmacht des Gerichtshofs, der Verfahrensgrundsätze und der Wirkung seiner Entscheidungen in einer Weise ausgestaltet, die einen wirkungsvollen Grundrechtsschutz generell gewährleistet, der dem nach dem Grundgesetz unabdingbaren Grundrechtsschutz im wesentlichen gleichzuachten ist.
Durch die dargelegte normative Verklammerung der in den Verfassungen der Mitgliedsstaaten und in der Europäischen Menschenrechtskonvention enthaltenen Grundrechtsverbürgungen mit den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Gemeinschaftsrechts ist der Sache nach auch dem Erfordernis eines von einem Parlament beschlossenen Grundrechtskatalogs Genüge getan, das der Senat in seiner Entscheidung vom 29. Mai 1974 aufzustellen für geboten hielt. Zum einen sind seit 1974 nunmehr alle ursprünglichen Mitgliedsstaaten der Gemeinschaft - wie seither auch die später hinzugekommenen - der Europäischen Menschenrechtskonvention beigetreten und haben ihren Beitritt jeweils durch ihre Parlamente billigen lassen; zum andern kann die Gemeinsame Erklärung vom 5. April 1977, die auch vom Europäischen Parlament verabschiedet worden ist, unter dem Gesichtspunkt dieses Erfordernisses als hinreichendes parlamentarisches Bekenntnis zu einem in Geltung stehenden, formulierten Katalog von Grundrechten gewertet werden. Wenn der Senat in der Entscheidung vom 29. Mai 1974 darauf hingewiesen hatte, daß die Gemeinschaft eines unmittelbar demokratisch legitimierten, aus allgemeinen Wahlen hervorgegangenen Parlaments entbehre, das Gesetzgebungsbefugnisse besitze und dem die zur Gesetzgebung zuständigen Organe politisch voll verantwortlich seien, so war dies ein Element der Beschreibung des Integrationszustandes, wie er sich seinerzeit darstellte; der Grund für diese Feststellung war ersichtlich der Gedanke, daß Grundrechtsschutz bereits auf der Ebene der Rechtsetzung zu beginnen hat und parlamentarische Verantwortlichkeit hierfür eine angemessene Schutzvorkehrung bietet. Nicht war damit indes ein verfassungsrechtliches Erfordernis ausgesprochen, daß dieser Zustand überwunden sein müsse, bevor eine Rücknahme der Gerichtsbarkeit des Bundesverfassungsgerichts über abgeleitetes Gemeinschaftsrecht im Verfahren der Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG in Betracht käme.
Es ist anhand des mittlerweile erreichten Standes der Rechtsprechung des Gerichtshofs auch nicht zu erwarten, daß über die normative Verklammerung des Gemeinschaftsrechts mit den Verfassungen der Mitgliedsstaaten sich eine Absenkung des gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsstandards auf ein Maß ergäbe, das von Grundgesetzes wegen nicht mehr als ein generell angemessener Grundrechtsschutz angesprochen werden könnte. Zum einen ist der Gerichtshof nicht gehalten, die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts auf dem insoweit bescheidensten allgemeinen Nenner aus dem Vergleich der mitgliedsstaatlichen Verfassungen zu verorten - sollten überhaupt solche tiefgreifenden Unterschiede zwischen den mitgliedsstaatlichen Verfassungen bestehen oder künftig auftreten. Es ist eher zu erwarten, daß der Gerichtshof nach der bestmöglichen Entfaltung eines Grundrechtsprinzips im Gemeinschaftsrecht trachten wird. Zum anderen gewährleistet die normative Inbezugnahme der Europäischen Menschenrechtskonvention mit der inzwischen schon weitreichenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte einen Mindeststandard an inhaltlichem Grundrechtsschutz, der den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Grundgesetzes prinzipiell genügt. Daran ändert nichts, daß die Gemeinschaft als solche nicht Mitglied der Europäischen Menschenrechtskonvention ist.
Daß sich auf der gemeinschaftsrechtlichen Ebene unter Umständen andersartige Fragen bei der Regelung von Grundrechten oder der Konkretisierung ihres Schutzbereichs stellen, vermag der Angemessenheit des gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsschutzes aus der Sicht des Grundgesetzes keinen generellen Abbruch zu tun. Im Hinblick zumal auf die in den Gemeinschaftsverträgen niedergelegten Zielsetzungen, die ihrerseits mit dem Grundgesetz vereinbar sind, werden sich in diesem Zusammenhang Abwägungsfragen mit den Vertrags- und Gemeinwohlzielen der Gemeinschaft stellen, wie sie sich in dieser Art und Weise auf der mitgliedsstaatlichen Rechtsebene jedenfalls nicht unmittelbar ergeben. Auch die vom Grundgesetz verbürgten Grundrechte stehen im Gefüge der Verfassung als einer normativen Sinneinheit und sind demgemäß im Einklang und in Abstimmung mit anderen von der Verfassung normierten oder von ihr anerkannten Rechtsgütern auszulegen und anzuwenden. Dazu gehört auch das Bekenntnis in der Präambel des Grundgesetzes zu einem vereinten Europa und zu den über Art. 24 Abs. 1 GG ermöglichten besonderen Formen supranationaler Zusammenarbeit. Von Grundgesetzes wegen sind damit auch Regelungen auf der Ebene der Gemeinschaft ermöglicht, die die Grundrechte im Einklang mit den Zielen und besonderen Strukturen der Gemeinschaft wahren; der Wesensgehalt der Grundrechte und zumal der Menschenrechte andererseits ist unabdingbar und muß auch gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaft Bestand haben. Dies hält der Senat auf der Gemeinschaftsebene für mittlerweile zureichend generell gewährleistet.“
D. Fazit
Wir merken uns das Ergebnis von „Solange II“, mit der die Entscheidung aus „Solange I“ revidiert wurde:
„Solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Gemeinschaften einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im wesentlichen gleichzuachten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt, wird das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht, das als Rechtsgrundlage für ein Verhalten deutscher Gerichte oder Behörden im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland in Anspruch genommen wird, nicht mehr ausüben und dieses Recht mithin nicht mehr am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes überprüfen; entsprechende Vorlagen nach Art. 100 Abs. 1 GG sind somit unzulässig.“