BVerwG zur Lehre der “materiell-rechtlichen Teilbarkeit”
Unter welchen Voraussetzungen kann eine Auflage, die mit einer Genehmigung verbunden ist, isoliert angefochten werden? Das BVerwG vertritt hierbei die Lehre von der “materiell-rechtlichen Teilbarkeit”. Was das bedeutet, besprechen wir in diesem Klassiker zum Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht.
A. Sachverhalt
Die Klägerin wendet sich gegen die im Zusammenhang mit einer Baugenehmigung erlassene Auflage, eine auf dem Nachbargrundstück befindliche Pipeline feuerhemmend zu ummanteln.
Die Klägerin betreibt ein Holzimportunternehmen. Im Jahre 1976 beantragte sie beim Bauordnungsamt der Beklagten die Genehmigung zur Errichtung einer Abstellhalle auf ihrem Betriebsgrundstück am H. in B. Nach dem Bauantrag soll die - mittlerweile entsprechend erstellte - Halle in einer Länge von 21,40 m an der Grenze des Baugrundstücks zur Uferböschung errichtet werden und als Holzlager dienen.
In einer Entfernung von 0,50 m hinter der Lagerhalle verläuft auf der im Eigentum der Beklagten stehenden Uferböschung seit 1978 eine oberirdische Ölpipeline der Beigeladenen, die eine Verladebrücke für Tankschiffe mit dem Tanklager der Beigeladenen verbindet.
Mit Bescheid vom 21. Juli 1976 erteilte die Beklagte der Klägerin die beantragte Baugenehmigung. Unter Abschnitt B der Genehmigung heißt es:
Weitere Auflagen:
7. Die hinter der Abstellhalle verlaufende oberirdische Pipeline ist im Bereich der Halle feuerbeständig - DIN 4102, F 90 - zu ummanteln; die Ummantelung muß die Halle seitlich um mindestens 5 m überragen.
B. Worum geht es?
Nebenbestimmungen (§ 36 II VwVfG) ergänzen oder beschränken die Hauptregelung eines Verwaltungsakts durch weitere Bestimmungen. Damit können rechtliche oder tatsächliche Hindernisse, die einer uneingeschränkten Genehmigung entgegenstehen, beseitigt werden. Dadurch wird das Verwaltungshandeln flexibler. Das BVerwG hatte sich in der uns bereits bekannten Transportbetonunternehmer-Entscheidung aus dem Jahr 1974 mit der Anfechtbarkeit einer (vermeintlichen) Nebenbestimmung (Nr. 11) zu befassen und die Frage zu klären, ob eine Auflage isoliert angefochten werden könne. Damals hatte der Senat entschieden, dass es eine „modifizierende Auflage“, die eine qualitative Änderung der Gewährung in Bezug auf den Antragsgegenstand bewirke, nicht isoliert angefochten werden könne. Hier komme nur eine auf die Erteilung einer nicht bzw. weniger eingeschränkten Genehmigung gerichtete Verpflichtungsklage in Betracht.
Hier hatte das BVerwG nun folgende Frage zu beantworten:
„Unter welchen Voraussetzungen ist die isolierte Aufhebung der einer Genehmigung beigefügten Auflage möglich?“
Prüfungsaufbau: Verpflichtungsklage, § 42 I 2. Fall VwGO
Relevante Lerneinheit
C. Wie hat das BVerwG entschieden?
Das BVerwG entscheidet in der Pipeline-Entscheidung (Urteil v. 17.2.1984 – 4 C 70.80 (NVwZ 1984, 366 f.)), dass die isolierte Aufhebung der einer Genehmigung beigefügten Auflage voraussetze, dass die Genehmigung mit einem Inhalt weiter bestehen könne, der der Rechtsordnung entspreche.
Das BVerwG führt aus, dass die Aufhebung der einer Genehmigung beigefügten Auflage materiell-rechtlich voraussetze, dass der rechtswidrige Teil des Verwaltungsaktes in der Weise selbständig abtrennbar sei, dass der nicht aufgehobene Teil des Verwaltungsakts ohne Änderung seines Inhalts sinnvoller- und rechtmäßiger - weise bestehen bleiben könne:
„Steht dagegen die angefochtene Nebenbestimmung mit dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsaktes in einem solchen Zusammenhang, daß sie die mit dem Verwaltungsakt ausgesprochene Rechtsgewährung inhaltlich einschränkt und daß nach Aufhebung der Nebenbestimmung der bestehen bleibende Teil des Verwaltungsaktes entgegen dem geltenden Recht eine uneingeschränkte Begünstigung enthielte, so schließt dies materiell-rechtlich die isolierte Aufhebung aus (vgl. zum Verfahrensrecht hierzu auch § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das entspricht im wesentlichen der bisherigen Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 8. Februar 1974 - BVerwG 4 C 73.72 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 72 = DÖV 1974, 380). Soweit der Senat in jenem Urteil eine als “Auflage” bezeichnete Nebenbestimmung von Lärmgrenzwerten als eine das genehmigte Vorhaben “modifizierende Auflage” bezeichnet hat, ist der hiergegen erhobenen Kritik allerdings einzuräumen, daß hierdurch im Verhältnis zum Genehmigungsantrag der eigentliche Genehmigungsgegenstand verändert, also eine andere als die beantragte Genehmigung erteilt wird. Das ändert jedoch nichts daran, daß auch in solchen Fällen die das Vorhaben verändernde Nebenbestimmung nicht isoliert aufgehoben werden darf, wenn anderenfalls die dann verbleibende Genehmigung nicht mehr dem geltenden Recht entspricht. Daraus folgt, daß für die Aufhebung eines Teils eines Verwaltungsaktes nicht maßgebend ist, ob sich die Einschränkung der Genehmigung als (echte) Auflage oder als eine Veränderung des Genehmigungsgegenstandes, also als eine andere als die beantragte Genehmigung darstellt; maßgebend ist vielmehr ob die Genehmigung mit einem Inhalt bestehenbleiben kann, der der Rechtsordnung entspricht.“
Danach sei die isolierte Aufhebung der hier angefochtenen Auflage Nr. 7 nicht mit dem materiellen Recht vereinbar:
„Die mit der Genehmigung der Errichtung einer Holzlagerhalle verbundene Auflage, die auf dem benachbarten Grundstück von der Beigeladenen betriebene Ölpipeline aus Brandschutzgründen zu ummanteln, ist eine (echte) Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 des Bremischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 15. November 1976, BremGBl. §. 243. (Zur Revisibilität dieser mit § 36 Abs. 2 Nr. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzs des Bundes vom 25. Mai 1976 - BGBl. I §. 1253 - übereinstimmenden Vorschrift vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO.) Die von der Klägerin geforderte Ummantelung ist zwar durch das Vorhaben der Klägerin veranlaßt worden, nicht aber in der Weise, daß durch ihre Aufhebung der eigentliche Genehmigungsgegenstand - nämlich die Holzlagerhalle - verändert worden wäre, wie es im Falle des Urteils vom 8. Februar 1974 (a.a.O.) zutraf. Dies hat die Revision der Klägerin richtig erkannt; nicht richtig erkannt hat sie jedoch, daß auch hier zwischen der angefochtenen Auflage und der Genehmigung selbst ein Zusammenhang besteht, der die isolierte Aufhebung ausschließt. Das Berufungsgericht hat nämlich in Auslegung und Anwendung des gemäß § 137 Abs. 1, 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO irrevisiblen Landesbaurechts dargelegt, daß die der Holzlagerung dienende Halle schon wegen ihrer eigenen Brandgefährlichkeit und überdies wegen der von ihr ausgehenden Brandgefahr für die Ölpipeline durch Maßnahmen des Brandschutzes abzusichern sei. Würde die angefochtene Auflage isoliert aufgehoben, wie es die Klägerin mit ihrem Hauptantrag begehrt, so würde es für die Holzlagerhalle an dem notwendigen Brandschutz fehlen. Nach Maßgabe des irrevisiblen Landesbaurechts wäre dann die ohne Sicherung des Brandschutzes aufrechterhaltene Genehmigung der Halle rechtswidrig. Da die gerichtliche Entscheidung nicht zu einer solchen Rechtsfolge führen darf, hat das Berufungsgericht - ungeachtet der sich ebenfalls aus dem irrevisiblen Landesbaurecht ergebenden Rechtswidrigkeit der Auflage, auf einem fremden Grundstück und an einer fremden Anlage Brandschutznahmen durchzuführen - dem Hauptantrag auf isolierte Aufhebung der Auflage mit Recht den Erfolg versagt.“
D. Fazit
Das BVerwG vertritt die „Lehre von der materiell-rechtlichen Teilbarkeit“: Eine Auflage könne nur dann mit Erfolg isoliert angefochten werden, wenn sie materiell vom Hauptverwaltungsakt „teilbar“ sei: Der Verwaltungsakt müsse ohne Auflage rechtmäßig und sinnvoll sein.
Prüfungsaufbau: Verwaltungsakt, § 35 VwVfG
Relevante Lerneinheit