BVerwG zur Rechtmäßigkeit eines Alleinhaltungsverbots von Pferden

Das BVerwG entschied über die Frage, wie ein Pferd tierschutzgerecht zu halten ist und wie eine Eingriffsermächtigung ausgestaltet sein muss. Im Vordergrund stand unter anderem die Frage, inwieweit der Gesetzgeber das TierSchG durch Rechtsverordnung konkretisieren muss oder ob er sich hierzu auch auf andere Instrumente berufen kann wie z.B. eine Leitlinie zur Beurteilung von Pferdehaltungen unter Tierschutzgesichtspunkten.

A. Sachverhalt

Der Kläger hält seinen 2010 geborenen Kaltblutwallach „Lukas“, der u. a. zum Holzrücken eingesetzt wird, seit dem Jahr 2017 allein, nachdem zuvor vorhandene weitere Pferde verstorben waren. Nach zwei behördlichen Kontrollen und schriftlicher Anhörung untersagte die zuständige Behörde (Beklagter) dem Kläger mit Bescheid vom 08. April 2019 die weitere Einzelhaltung des Pferdes. Grundlage waren das Tierschutzgesetz (TierSchG) sowie die Leitlinien zur Pferdehaltung. Die Behörde führte aus, dass eine Haltung ohne Sicht-, Hör- und Geruchskontakt zu Artgenossen dem natürlichen Sozialverhalten von Pferden widerspreche.

Der Widerspruch des Klägers blieb erfolglos. Die anschließende Anfechtungsklage wurde vom Verwaltungsgericht Greifswald abgewiesen; das Oberverwaltungsgericht Greifswald bestätigte diese Entscheidung.

Nach Auffassung der Gerichte verletzt der Kläger durch die isolierte Haltung des Pferdes dessen Bedürfnis nach sozialem Kontakt und verstößt damit gegen § 2 Nr. 1 TierSchG, wonach der Tierhalter verpflichtet ist, das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen zu halten. Die vollständige Einzelhaltung eines Pferdes sei grundsätzlich nicht art- und bedürfnisgerecht und daher tierschutzrechtlich unzulässig.

Das OVG bestätigte die tierschutzrechtliche Verfügung des Beklagten, mit der dem Kläger nicht die Tierhaltung insgesamt, sondern lediglich die Einzelhaltung des Pferdes „Lukas“ untersagt wurde. Ein Tierhaltungsverbot i.S.v. § 16a I 2 Nr. 3 TierSchG liege daher nicht vor. Zur Begründung führt das OVG im Wesentlichen aus:

• Für die Beurteilung der verhaltensgerechten Unterbringung durfte der Beklagte nach Auffassung des OVG auf die bundesweiten Leitlinien zur Pferdehaltung zurückgreifen. Diese seien zwar keine Rechtsnormen, spiegelten aber den gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnisstand wider und dürften zur Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe des § 2 Nr. 1 TierSchG herangezogen werden.

• Der Gesetzgeber habe die wesentlichen Vorgaben bereits im Gesetz selbst festgelegt; der Parlamentsvorbehalt sei gewahrt. Eine Rechtsverordnung nach § 2a I TierSchG sei nicht erforderlich, da diese Ermächtigung keine Pflicht zum Verordnungserlass begründe und der Tierschutz auch mittels Leitlinien und eines hinreichenden wissenschaftlichen Kenntnisstandes gewährleistet werden könne. Angesichts der geringen Eingriffsintensität sei eine Verordnung zudem nicht zwingend.

• Nach den Leitlinien und weiteren fachwissenschaftlichen Erkenntnissen stehe fest, dass die Alleinhaltung eines Pferdes ohne sozialen Kontakt zu Artgenossen keine art- und bedürfnisgerechte Haltung darstellt und gegen § 2 Nr. 1 TierSchG verstößt. Die Einwände des Klägers gegen die wissenschaftliche Grundlage griffen nicht durch. Der Beklagte habe sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt.

Das OVG ließ die Revision nicht zu. Der Kläger erhob daraufhin Beschwerde nach § 132 II Nr. 1 und Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung und Verfahrensmängeln.

B. Lösung

Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg.

Die geltend gemachten Zulassungsgründe, d.h. grundsätzliche Bedeutung (§ 132 II Nr. 1 VwGO) sowie Verfahrensmängel (§ 132 II Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor.

1. Keine grundsätzliche Bedeutung (§ 132 II Nr. 1 VwGO)

Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine fallübergreifende, entscheidungserhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Rechtseinheit oder Rechtsfortbildung höchstrichterlicher Klärung bedarf. Der Beschwerdeführer muss eine solche Rechtsfrage konkret formulieren und darlegen (§ 133 III 3 VwGO).

Dies ist hier nicht gelungen: Die vom Kläger aufgeworfenen Fragen sind entweder bereits geklärt oder ergeben sich eindeutig aus dem Gesetzeswortlaut bzw. der höchstrichterlichen Rechtsprechung und bedürfen keiner weiteren Klärung im Revisionsverfahren.

Dies gilt insbesondere für die Frage, ob die Untersagung der Einzelhaltung des Pferdes „Lukas“ durch §§ 2 Nr. 1 und 16a I 2 Nr. 1 TierSchG gedeckt ist, obwohl kein parlamentarisches „Alleinhaltungsverbot“ für Pferde existiert.

2. Keine Verfahrensmängel (§ 132 II Nr. 3 VwGO)

Die vom Kläger behaupteten Verfahrensfehler liegen nicht vor. Das Beschwerdegericht erkennt keine Verstöße gegen Verfahrensrecht, die eine Revisionszulassung rechtfertigen könnten.

Gleichwohl hat sich das BVerwG zu den aufgeworfenen Fragen geäußert:

1. Frage:

Ist die gegen den Kläger in den angefochtenen Bescheiden und den diese Bescheide bestätigenden Urteilen ausgesprochene ‘Untersagung der Einzelhaltung des Pferdes Lukas’ durch die §§ 2 Nr. 1 und 16a I 2 Nr. 1 TierSchG gedeckt, obwohl kein auf das Parlament zurückgehendes Alleinhaltungsverbot für Pferde existiert?

Laut des Senats bedarf es keiner Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie lässt sich anhand der Rechtsprechung zum Gesetzes- und Verordnungsvorbehalt ohne Weiteres bejahend beantworten:

Die Einzelhaltung eines Pferdes kann auch ohne ausdrückliche gesetzliche oder verordnungsrechtliche Regelung durch eine tierschutzrechtliche Anordnung nach § 16a I 1 i.V.m. 2 Nr. 1 sowie § 2 Nr. 1 TierSchG untersagt werden. Zwar enthält § 2 TierSchG unbestimmte Rechtsbegriffe, diese sind jedoch auslegungsfähig und können anhand tiermedizinischer und verhaltenswissenschaftlicher Erkenntnisse konkretisiert werden.

Eine „der Art und den Bedürfnissen des Tieres entsprechende angemessene verhaltensgerechte Unterbringung“ i.S.d. § 2 Nr. 1 TierSchG lässt sich – trotz wissenschaftlicher Kontroversen – zumindest in den Grundzügen bestimmen (unter Bezugnahme auf BVerfG, Urt. v. 06.07.1999, 2 BvF 3/90). Für die Pferdehaltung gehören hierzu insbesondere die vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz 2009 veröffentlichten „Leitlinien zur Beurteilung von Pferdehaltungen unter Tierschutzgesichtspunkten“. Diese Leitlinien sind nach der Rechtsprechung (u. a. BVerwG, Beschl. v. 02.04.2014, 3 B 62.13) geeignet, den unbestimmten Rechtsbegriff der verhaltensgerechten Unterbringung zu konkretisieren, insbesondere im Hinblick auf das Sozialverhalten von Pferden.

2. Frage:

Kann – solange ein durch das Parlament erlassenes (allgemeines) Alleinhaltungsverbot eines Pferdes nicht besteht (wie es z.B. in Schweden oder in der Schweiz existiert) – eine ‘nicht angemessene verhaltensgerechte Unterbringung’ durch die Tierschutzbehörde erst dann angenommen werden, wenn positiv festgestellt ist, dass das konkrete Pferd bei seinen ansonsten ordnungsgemäßen oder sogar besonders guten Haltungsbedingungen nur durch die Alleinhaltung in irgendeiner Weise in seinem Wohlbefinden beeinträchtigt wird?

Der Senat nimmt wie folgt Stellung:

Die Bewertung des Oberverwaltungsgerichts, wonach die Einzelhaltung des klägerischen Pferdes ohne Sicht-, Hör- oder Geruchskontakt zu Artgenossen nicht den Anforderungen einer angemessenen, verhaltensgerechten Unterbringung im Sinne des § 2 Nr. 1 TierSchG genügt, beruht auf der tatsächlichen Feststellung, dass eine derartige Alleinhaltung nicht einer art- und bedürfnisgerechten Tierhaltung entspricht. Grundlage seiner Überzeugungsbildung nach § 108 I 1 VwGO waren unter anderem die „Leitlinien zur Beurteilung von Pferdehaltungen unter Tierschutzgesichtspunkten“ sowie die im Verfahren herangezogenen Erkenntnismittel.

Es hat ferner ausgeführt, dass der Vortrag des Klägers, sein Pferd zeige keine aus der Alleinhaltung resultierenden Auffälligkeiten oder Stressreaktionen, zu keiner anderen Bewertung führe. Wissenschaftlich sei nicht überprüfbar, ob jedes einzelne Pferd durch fehlenden Sozialkontakt in seinem Wohlbefinden beeinträchtigt werde; vieles spreche jedoch dafür. Dass einzelne Tiere keine körperlich erkennbaren oder messbaren Veränderungen aufwiesen, sei für die Beurteilung einer grundsätzlich verhaltens- und sozialgerechten sowie damit artgerechten Pferdehaltung unerheblich.

Auf der Grundlage dieser tatsächlichen Feststellungen und der nachvollziehbaren Sachverhalts- und Beweiswürdigung – an die der Senat mangels substantiierter Verfahrensrüge nach § 132 II Nr. 3 VwGO gemäß § 137 II VwGO gebunden ist – ist weder dargetan noch ersichtlich, dass die aufgeworfene Frage einen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf begründen könnte.

Klausurhinweis:

Der Kläger rügte im Rahmen seiner Nichtzulassungsbeschwerde ausschließlich, dass das OVG keine hinreichenden Feststellungen zu den konkreten Auswirkungen der Einzelhaltung auf sein Pferd getroffen habe. Es habe unzutreffend angenommen, dass eine nicht artgerechte Alleinhaltung stets ein behördliches Einschreiten rechtfertige, ohne dass es auf das individuelle Tier oder die spezifischen Haltungsbedingungen ankomme. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts zeigten sich bei seinem Pferd weder Verhaltensauffälligkeiten noch konkrete Hinweise auf eine Beeinträchtigung des Wohlbefindens infolge der Einzelhaltung.

Mit diesem Vorbringen legt der Kläger jedoch nicht dar, dass der Rechtssache eine grundsätzliche Bedeutung gemäß § 132 II Nr. 1 VwGO zukommt.

Das BVerwG hat ausdrücklich bestätigt, dass die Einzelhaltung eines Pferdes auch ohne ausdrückliche Regelung dieser Haltungsform im Gesetz oder in einer Rechtsverordnung auf der Grundlage von § 16a I S. 1 i. V. m. S. 2 Nr. 1 und § 2 Nr. 1 TierSchG untersagt werden kann.

C. Prüfungsrelevanz

Dieser Fall thematisiert die im öffentlichen Recht beliebte Problematik der unbestimmten Rechtsbegriffe und deren Konkretisierung. Grundsätzlich kann der Gesetzgeber solche unbestimmten Rechtsbegriffe durch Verwaltungsvorschriften oder Rechtsverordnungen näher bestimmen. Ein bekanntes Beispiel hierfür ist die TA-Lärm. Mit dieser Verwaltungsvorschrift wird das Bundesimmissionsschutzgesetz konkretisiert. In solchen Fällen musst Du dann die Verwaltungsvorschrift oder Rechtsverordnung inzident bei dem unbestimmten Rechtsbegriff prüfen. Wie Du diese verschachtelte Prüfung in Deiner Klausur am besten aufbauen kannst, erklären wir Dir hier.

An dieser Entscheidung ist lehrreich, dass unbestimmte Rechtsbegriffe nicht in verpflichtender Weise durch eine Rechtsverordnung oder Verwaltungsvorschrift konkretisiert werden müssen, auch wenn der Gesetzgeber grundsätzlich zum Erlass einer solchen Rechtsverordnung ermächtigt wurde. Soweit andere Instrumente einer verlässlichen Regelung Rechnung tragen, sei eine Rechtsverordnung nicht zwingend geboten.

Für das Tierschutzgesetz sei dies der Fall. Das TierSchG werde durch die “Leitlinien zur Beurteilung von Pferdehaltungen unter Tierschutzgesichtspunkten” des Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz verlässlich und nach gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnissen tierschutzgerecht ausgestaltet und konkretisiert. Diese Annahme lässt sich sowohl auf die personelle Zusammensetzung der Sachverständigengruppe als auch auf die Aktualität der Leitlinien zurückführen.

(BVerwG v. 16.12.2024 3 B 13.24, 3 VR 1.24)