1. Eine Grenzkontrolle kann von der Bundespolizei auf Grundlage des § 23 I Nr. 2 BPolG durch Feststellung der Identität des Einreisenden durchgeführt werden. Sind dadurch, und das ist die typische Folge, Staatsangehörige aus anderen EU-Staaten betroffen, widerspricht dies dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts (Schengener Grenzkodex – SGK). Damit befasst sich der BayVGH mit Urteil vom 17.03.2025 (10 BV 24.700) zur vergleichbaren Praxis der „alten“ Bundesregierung.
2. Wird dabei nach § 18 II Nr. 1 AsylG einer Person die Einreise verwehrt, die an der Grenze – von einem sicheren Drittstaat kommend – einen Asylantrag stellt, so ist diese – mit den Grenzkontrollen intendierte – Maßnahme der Bundespolizei nach einem dazu ergangenen Beschluss des VG Berlin (Beschluss vom 02.06.2025 – 6 L 191/25) rechtswidrig. Dies widerspreche dem sekundären Unionsrecht (Art. 20 I VO EU Nr. 604/2013 – „Dublin-III-VO).
A. Vereinfachte Sachverhalte
Fall 1
K ist österreichischer Staatsangehöriger und begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Identitätsfeststellung, der er im – von ihm aus dienstlichen und privaten Gründen häufig genutzten – ICE von Wien nach Passau durch die Bundespolizei unterworfen wurde.
Die Wiederaufnahme einer auf 6 Monate befristeten generellen Grenzkontrolle hat das Bundesinnenministerium zum Schutz vor irregulärer Migration und Bekämpfung der Schleuserkriminalität mit Wirkung zum 12.11.2024 befristet bis 15.05.2025 wiedereingeführt und anschließend unter Hinweis auf die anhaltende Gefahr bis 15.09.2025 erneut angeordnet.
I. Sind die darauf beruhenden Grenzkontrollen rechtmäßig?
II. Wie konnte K verwaltungsgerichtlich dagegen vorgehen?
Fall 2
Die aus Somalia stammende A reiste auf dem Landweg über Belarus nach Litauen in die Europäische Union ein. Nach der Durchreise durch Polen versuchte sie in Frankfurt (Oder) über die Grenze in das Bundesgebiet zu gelangen. Die Bundespolizei verweigerte die Einreise trotz eines gleichzeitig gestellten Asylantrags mit der Begründung, dass sie aus einem sicheren Drittstaat kommt. Die A befindet sich gegenwärtig im Grenzgebiet auf der polnischen Seite.
I. Hat die Bundespolizei rechtmäßig gehandelt?
II. Woraus ergibt sich ein Anspruch auf Bearbeitung ihres Antrags unter ihrer Anwesenheit in der Bundesrepublik und wie kann A den Anspruch zeitnah durchsetzen?
B. Die Entscheidungen
Fall 1: Wiederaufnahme von Grenzkontrollen
BayVGH, Urteil v. 17.03.2025 – 10 BV 24.700
I. Materielle Rechtslage
Grenzkontrollen durch die Bundespolizei beruhen auf dem BPolG. Bei der Auslegung des Gesetzes ist der Anwendungsvorrang des Unionsrechts zu beachten. Der unreglementierte Grenzübertritt zwischen den europäischen Staaten einschließlich u.a. der Schweiz wurde im „Schengener Abkommen“ vereinbart und ist mit der VO (EU) 2016/399 vom 09.03.2016 sekundäres Unionsrecht geworden.
1. Ermächtigungsgrundlage für die Personenkontrolle an der Bundesgrenze
Rechtsgrundlage für die Identitätsfeststellung einer Person an einer Bundesgrenze ist § 23 I Nr. 2 BPolG.
Die Vorschrift lautet:
§ 23 BPolG
(1) Die Bundespolizei kann die Identität einer Person feststellen
2. zur polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs
2. Voraussetzungen für eine Personenkontrolle an der Bundesgrenze
Stellt man allein auf dem Wortlaut des Gesetzes ab, sind die Voraussetzungen erfüllt. Die Bundespolizei ist zur Grenzkontrolle zuständig (§ 2 II Nr. 2a BPolG). Identitätsfeststellungen dienen der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs.
a) Verstoß gegen sekundäres Unionsrecht
Die Unzulässigkeit von Kontrollen an den Binnengrenzen der EU kann sich aus dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts ergeben. Nach Art. 77 Abs. 2e AEUV ist die Union zuständig, Regelungen zur „Abschaffung der Kontrolle von Personen gleich welcher Staatsangehörigkeit beim Überschreiten der Binnengrenzen“ zu treffen. Dies ist mit dem Schengener Grenzkodex (VO EU 2016/399 – SGK) geschehen, dem auch einige Nicht-EU-Staaten beigetreten sind (z.B. Island, Norwegen, Schweiz, Liechtenstein). Die Regelung lautet auszugsweise:
Art. 22 (Überschreitung der Binnengrenzen)
Die Binnengrenzen dürfen unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden.
Art. 23 (Kontrollen innerhalb des Hoheitsgebiets)
Das Ausbleiben der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen berührt nicht:
a) die Ausübung der polizeilichen Befugnisse durch die zuständigen Behörden der Mitgliedsstaaten …, sofern die Ausübung nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen hat….
Art. 25 (Vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen)
(1) Ist im Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit in einem Mitgliedstaat ernsthaft bedroht, so ist diesem Mitgliedstaat unter außergewöhnlichen Umständen die Wiedereinführung von Kontrollen an allen oder bestimmten Abschnitten seiner Binnengrenzen für einen begrenzten Zeitraum von höchstens 30 Tagen oder für die vorhersehbare Dauer der ernsthaften Bedrohung, wenn ihre Dauer den Zeitraum von 30Tagen überschreitet, gestattet. Die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen darf in Umfang und Dauer nicht über das Maß hinausgehen, das zur Bewältigung der ernsthaften Bedrohung unbedingt erforderlich ist.
(4) Der Gesamtzeitraum, innerhalb dessen Kontrollen an den Binnengrenzen wiedereingeführt werden können, einschließlich etwaiger Verlängerungen nach Absatz 3 dieses Artikels, beträgt höchstens sechs Monate….
Art. 29 (Besonderes Verfahren im Falle außergewöhnlicher Umstände)
(1) Im Falle außergewöhnlicher Umstände, unter denen aufgrund anhaltender schwerwiegender Mängel bei den Kontrollen an den Außengrenzen nach Artikel 21 das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt gefährdet ist, und soweit diese Umstände eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit im Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen oder in Teilen dieses Raums darstellen, können die Mitgliedstaaten Kontrollen an den Binnengrenzen gemäß Absatz 2 des vorliegenden Artikels für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten wieder einführen. Dieser Zeitraum kann höchstens dreimal um einen weiteren Zeitraum von höchstens sechs Monaten verlängert werden, wenn diese außergewöhnlichen Umstände bestehen bleiben.
Die Verlängerung von Binnengrenzkontrollen muss mit einer neuen ernsthaften Bedrohung im Sinne dieser Vorschrift begründet werden, die eine erneute Wiedereinführung der Kontrollen hätte rechtfertigen können. Der allgemeine Hinweis auf irreguläre Migration und Bekämpfung der Schleuserkriminalität reicht dazu nicht aus. So der BayVGH:
Rn. 31 „Gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 2 BPolG kann die Bundespolizei die Identität einer Person zur polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs feststellen. Diese Befugnis ist unionsrechtskonform dahin auszulegen, dass sie nicht Grenzübertrittskontrollen und Kontrollen gleicher Wirkung an den Binnengrenzen erfasst, die gemäß Art. 22 i.V.m. Art. 23 Buchst. a) SGK grundsätzlich unzulässig sind … Die Befugnis erstreckt sich nur auf solche Binnengrenzkontrollen, die ein Mitgliedstaat in Einklang mit Titel III. Kapitel II. (Art. 25) des Schengener Grenzkodex wiedereingeführt hat…..
Rn. 33 Gemäß dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 26. April 2022 (C-368/20 – juris) steht einer vorübergehenden Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen durch einen Mitgliedstaat auf der Grundlage der Art. 25 und … SGK die Regelung des Art. 25 Abs. 4 SGK entgegen, wenn die dort festgelegte Gesamthöchstdauer von sechs Monaten überschritten wird und keine neue Bedrohung vorliegt, die eine erneute Anwendung der in diesem Art. 25 SGK vorgesehenen Zeiträume rechtfertigen würde… Dies gelte selbst dann, wenn die anhaltende Bedrohung anhand neuer Umstände beurteilt werde oder die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der zur Bewältigung dieser Bedrohung eingerichteten Kontrollen neu bewertet würden… Das Auftreten einer neuen Bedrohung, die sich von der ursprünglich festgestellten unterscheide, könne eine erneute Anwendung der in Art. 25 SGK für die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen vorgesehenen Zeiträume rechtfertigen, sofern die übrigen maßgeblichen Voraussetzungen erfüllt seien.“
Aus dem Sachverhalt ist nicht ersichtlich, dass eine erneute ernsthafte Bedrohung iSd. Art. 25 I 1 SGK der Grund für die Verlängerung der Binnengrenzkontrollen war. Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass das Bundesinnenministerium die Beibehaltung der Grenzkontrollen „neu angeordnet“ hat. Die Formulierung allein macht nicht deutlich, dass eine neue Bedrohungslage vorhanden ist.
b) Keine Rechtfertigung durch primäres Unionsrecht
Nach Art. 4 II 3 EUV fällt die Gewährleistung der nationalen Sicherheit in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten. Art. 72 AEUV stellt klar, dass die Regelungen der Union über den „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“, wozu die Abschaffung der Binnengrenzen gehört, nicht die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung einschränken dürfen.
Der BayVGH verweist darauf, dass nach der Rechtsprechung des EuGH die Mitgliedsstaaten auf der Grundlage dieser allgemeinen Vorgaben des Primärrechts nicht von ihrer Bindung an das sekundäre Unionsrecht (hier: SGK) entbunden sind.
Rn. 47 Der Europäische Gerichtshof ist in seinem Urteil vom 26. April 2022 (C-368/20 – juris Rn. 83 ff.) nicht dem Vorbringen der deutschen Regierung im dortigen Verfahren gefolgt, wonach sich die Mitgliedstaaten, wenn außergewöhnliche Umstände dies rechtfertigten, auf Art. 72 AEUV berufen könnten, um von den Bestimmungen des Schengener Grenzkodex abzuweichen, einschließlich der Gesamthöchstdauer für die Wiedereinführung von vorübergehenden Kontrollen an den Binnengrenzen. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sei es zwar allein Sache der Mitgliedstaaten, ihre wesentlichen Sicherheitsinteressen festzulegen und die geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um ihre innere und äußere Sicherheit zu gewährleisten; die bloße Tatsache, dass eine nationale Maßnahme (wie eine Entscheidung über Binnengrenzkontrollen) zum Schutz der nationalen Sicherheit getroffen worden sei, könne jedoch nicht dazu führen, dass das Unionsrecht unanwendbar sei und die Mitgliedstaaten von der erforderlichen Beachtung dieses Rechts entbunden würden. Gleiches müsse für nationale Maßnahmen gelten, die zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung eines Mitgliedstaats erlassen würden. Die in Art. 25 Abs. 4 SGK vorgesehene Gesamthöchstdauer wiedereingeführter Binnengrenzkontrollen von sechs Monaten sei Teil des umfassenden Rahmens, den der Unionsgesetzgeber in Ausübung der ihm durch Art. 3 Abs. 2 und 6 EUV in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV sowie Art. 4 Abs. 2 Buchst. j und Art. 77 Abs. 2 Buchst. b und e AEUV übertragenen Zuständigkeiten in Bezug auf die Modalitäten für die Ausübung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit festgelegt habe. Mit diesem Rahmen solle gerade ein angemessenes Gleichgewicht, wie es in Art. 3 Abs. 2 EUV in Aussicht genommen werde, zwischen einerseits dem Ziel der Union, einen Raum ohne Binnengrenzen zu schaffen, in dem der freie Personenverkehr gewährleistet sei, und andererseits geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität sichergestellt werden.
Rn. 48 Diese Erwägungen können sinngemäß auf Art. 4 Abs. 2 Satz 3 EUV, der gleichermaßen die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im Bereich der öffentlichen Sicherheit betont, übertragen werden.
Rn. 49 Im Hinblick auf die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit gemäß Art. 72 AEUV sieht im Übrigen Art. 23 Buchst. a SGK vor, dass das Ausbleiben der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen nicht die Ausübung der polizeilichen Befugnisse durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nach Maßgabe des nationalen Rechts berührt, sofern die Ausübung solcher Befugnisse nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen hat; dies gilt auch in Grenzgebieten (vgl. EuGH, B.v. 4.6.2020 – C- 554/19 – juris Rn. 35).
Zwischenergebnis ist danach, dass die Durchführung der Identitätskontrolle des österreichischen Staatsangehörigen K im ICE von Wien nach Passau durch die Bundespolizei rechtswidrig war. Unter den gegebenen Umständen liegen die Voraussetzungen für Personenkontrollen an den Binnengrenzen nicht vor.
II. Prozessuale Rechtslage
K kann eine gerichtliche Überprüfung durch Erhebung einer Fortsetzungsfeststellungsklage vor dem Verwaltungsgericht (§§ 40 I, 45 VwGO) erreichen mit dem Antrag, festzustellen, dass die Personenkontrolle im ICE von Wien nach Passau am ……. durch die Bundespolizei rechtswidrig war. Die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen der Klage müssten erfüllt sein.
1. Ausdrücklich geregelte Sachurteilsvoraussetzungen
Nach § 113 I 4 VwGO ist erforderlich, dass sich ein Verwaltungsakt nach Klageerhebung erledigt, der Kläger aber gleichwohl – trotz Wegfalls der Beschwer – ein die Inanspruchnahme des Gerichts rechtfertigendes „Fortsetzungsfeststellungsinteresse“ hat.
a) Erledigung eines Verwaltungsaktes
Die Aufforderung an eine Person im grenzüberschreitenden Verkehr, sich zum Zwecke der Identitätsfeststellung auszuweisen, ist eine auf eine einseitige verbindliche Regelung gerichtete hoheitliche Anordnung im Einzelfall und damit ein VA i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG. Zwar ist die Erledigung bereits vor Klageerhebung eingetreten. Art. 19 IV 1 GG zwingt jedoch dazu, unabhängig davon, ob eine Erledigung vor oder nach Klageerhebung eintritt, Rechtsschutz zu gewähren, wenn ein berechtigtes Feststellungsinteresse besteht.
b) Fortsetzungsfeststellungsinteresse
Es muss ein besonderes Interesse bestehen, dass trotz Wegfalls der Beschwer (Erledigung) eine Überprüfung durch das Gericht zur Sicherstellung des Rechtsschutzes (Art. 19 IV GG) erforderlich ist. Dies kann namentlich bei besonders schwerwiegenden sowie bei sich kurzzeitig erledigenden Grundrechtseingriffen, aber auch bei Vorliegen einer Wiederholungsgefahr beanstandeter Maßnahmen der Fall sein. Dazu der BayVGH:
Rn. 16 „Zwar handelt es sich bei der Identitätsfeststellung um eine Maßnahme, die sich typischerweise so kurzfristig erledigt, dass sie regelmäßig nicht Gegenstand einer Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren sein kann. Die weitere Voraussetzung eines qualifizierten (tiefgreifenden, gewichtigen bzw. schwerwiegenden) Grundrechtseingriffs (vgl. BVerwG, U.v. 24.4.2024 – 6 C 2.22) ist jedoch vorliegend nicht erfüllt. Die Aufforderung, sich auszuweisen, stellt lediglich einen geringfügigen Eingriff dar. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick darauf, dass der Kläger nicht geltend macht, er sei von einer in diskriminierender Art und Weise durchgeführten Identitätsfeststellung betroffen gewesen (vgl. zu „Racial Profiling“ EGMR, U.v. 18.10.2022 – 215/19 – NJW 2023, 139). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O. Rn. 31) verlangen auch europarechtliche Vorgaben nicht, dass das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Sachurteilsvoraussetzung geforderte Fortsetzungsfeststellungsinteresse in allen Fällen einer typischerweise kurzfristigen Erledigung der angegriffenen Maßnahme unabhängig von dem Vorliegen eines qualifizierten Grundrechtseingriffs bejaht werden müsste. Allein der Umstand, dass die Identitätskontrolle möglicherweise das unionsrechtliche Freizügigkeitsrecht (Art. 45 Abs. 1 GRC, Art. 21 Abs. 1 AEUV) berührt, genügt nicht zur Annahme eines qualifizierten Eingriffs.”
Rn. 17 Allerdings ist ein berechtigtes Feststellungsinteresse im Hinblick auf eine hinreichende Wiederholungsgefahr zu bejahen.
Rn. 21 Die strittige Maßnahme der Identitätsfeststellung auf der Grundlage des § 23 Abs. 1 Nr. 2 BPolG kann sich im Zusammenhang mit einer Überquerung der deutsch-österreichischen Grenze durch den Kläger jederzeit in vergleichbarer Art und Weise wiederholen. Er wird mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auch künftig derartigen Passkontrollen unterzogen, da er häufig sowohl aus dienstlichen als auch aus privaten Gründen diese Grenze passiert….”
2. Ergänzend geltende besondere Sachurteilsvoraussetzungen
Mit einer Fortsetzungsfeststellungsklage dürfen nicht die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen einer Anfechtungs-/Verpflichtungsklage umgangen werden. Eine Fortsetzungsfeststellungsklage ist deshalb unzulässig, wenn vor Erledigung die Klagebefugnis fehlte (§ 42 II VwGO) oder wenn nach §§ 68-74 VwGO Hindernisse bestehen.
a) Klagebefugnis
Der Kläger war als Adressat der Maßnahme vor ihrer Erledigung in seinem subjektiven Recht auf Freizügigkeit betroffen (Art. 2 I GG; Art. 45 I GRC, Art. 21 I AEUV).
b) Vorverfahren und Frist
Die Vorgaben der §§ 68 ff. VwGO können der Erhebung einer Fortsetzungsfeststellungsklage nicht entgegenstehen, wenn sich der Verwaltungsakt vor Eintritt seiner Unanfechtbarkeit (dazu §§ 70, 58 II VwGO) bereits erledigt hat. So liegen die Dinge im vorliegenden Fall.
Ergebnis in Fall 1
Die Personenkontrolle war rechtswidrig und kann mit einer Fortsetzungsfeststellungsklage erfolgreich angegriffen werden.
(BayVGH, Urteil v. 17.03.2025 – 10 BV 24.700)
Fall 2: Verbot des Grenzübertritts zur Einleitung eines Asylverfahrens
VG Berlin, Beschluss vom 02.06.2025 – 6 L 191/25
I. Materielle Rechtslage
Stellt ein Ausländer bei der Einreise in die Bundesrepublik einen Asylantrag, beurteilt sich die rechtliche Behandlung nach dem AsylG. Die einschlägige Vorschrift lautet:
AsylG
§ 18 (Aufgaben der Grenzbehörde)
(1) Ein Ausländer, der bei einer mit der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs beauftragten Behörde (Grenzbehörde) um Asyl nachsucht, ist unverzüglich an die zuständige oder, sofern diese nicht bekannt ist, an die nächstgelegene Aufnahmeeinrichtung zur Meldung weiterzuleiten.
(2) Dem Ausländer ist die Einreise zu verweigern, wenn
1. er aus einem sicheren Drittstaat (§ 26a) einreist….
§ 26a (Sichere Drittstaaten)
(1) Ein Ausländer, der aus einem Drittstaat im Sinne des Artikels 16a Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes (sicherer Drittstaat) eingereist ist, kann sich nicht auf Artikel 16a Abs. 1 des Grundgesetzes berufen. Er wird nicht als Asylberechtigter anerkannt. Satz 1 gilt nicht, wenn….
1. Lösung nach nationalem Recht
Litauen und Polen sind als Mitglieder der Europäischen Union Staaten iSd. Art. 16a II 1 GG. Der Wortlaut der Vorschriften spricht deshalb dafür, dass die Bundespolizei rechtmäßig gehandelt hat, wenn sie eine Bearbeitung des Asylantrags abgelehnt hat und die aus Polen einreisende A im Rahmen ihrer grenzpolizeilichen Befugnisse zurückgewiesen hat (§§ 2 II Nr. 2 a BPolG, 18 II Nr. 1 AsylG).
2. Anwendungsvorrang des Unionsrechts
Die Heranziehung des § 18 II Nr. 1 AsylG ist jedoch am Anwendungsvorrang des Unionsrechts zu messen.
a) VO (EU) Nr. 604/2013 vom 26. Juni 2013 (Dublin-III-Verordnung)
Die Mitgliedsstaaten haben bei der verfahrensrechtlichen Abwicklung von Asylanträgen die Vorgaben der VO (EU) Nr. 604/2013 vom 26. Juni 2013 (Dublin-III-Verordnung) zu beachten, die sich nicht nur mit der Bestimmung der Anerkennungsbehörde befasst, sondern auch mit dem vorausgehenden Antragsverfahren einschließlich der Vorgabe von Bestimmungen über die Behandlung eines Ausländers, der sich an die unzuständige Behörde gewandt hat.
Die Vorschriften lauten auszugsweise:
Verordnung (EU) Nr. 604/2013 vom 26. Juni 2013 (Dublin-III-Verordnung)
Artikel 3 (Verfahren zur Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz)
(1) Die Mitgliedstaaten prüfen jeden Antrag auf internationalen Schutz, den ein Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats einschließlich an der Grenze oder in den Transitzonen stellt. Der Antrag wird von einem einzigen Mitgliedstaat geprüft, der nach den Kriterien des Kapitels III als zuständiger Staat bestimmt wird.
Artikel 13 (Einreise und/oder Aufenthalt)
(1) Wird auf der Grundlage von Beweismitteln oder Indizien gemäß den beiden in Artikel 22 Absatz 3 dieser Verordnung genannten Verzeichnissen, einschließlich der Daten nach der Verordnung (EU) Nr. 603/2013 festgestellt, dass ein Antragsteller aus einem Drittstaat kommend die Land-, See- oder Luftgrenze eines Mitgliedstaats illegal überschritten hat, so ist dieser Mitgliedstaat für die Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz zuständig. Die Zuständigkeit endet zwölf Monate nach dem Tag des illegalen Grenzübertritts.
Artikel 20 (Einleitung des Verfahrens)
(1) Das Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats wird eingeleitet, sobald in einem Mitgliedstaat erstmals ein Antrag auf internationalen Schutz gestellt wird.
(2) Lässt sich anhand der Kriterien dieser Verordnung der zuständige Mitgliedstaat nicht bestimmen, so ist der erste Mitgliedstaat, in dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde, für dessen Prüfung zuständig.
Artikel 21 (Aufnahmegesuch)
(1) Hält der Mitgliedstaat, in dem ein Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde, einen anderen Mitgliedstaat für die Prüfung des Antrags für zuständig, so kann er so bald wie möglich, auf jeden Fall aber innerhalb von drei Monaten nach Antragstellung im Sinne von Artikel 20 Absatz 2, diesen anderen Mitgliedstaat ersuchen, den Antragsteller aufzunehmen.
Nach Überzeugung des VG Berlin sind die unionsrechtlichen Regelungen der Dublin-III-Verordnung dahingehend zu verstehen, dass das vollständige – in der Verordnung geregelte – Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zunächst dort, wo er gestellt wurde, also in der Bundesrepublik, durchgeführt werden muss, bevor eine Rückführungsentscheidung getroffen werden kann.
Rn. 38 „Gemäß Art. 20 Abs. 1 Dublin-III-Verordnung wird das Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats eingeleitet, sobald in einem Mitgliedstaat erstmals ein Antrag auf internationalen Schutz gestellt wird. Dies ist, wie sich aus Art. 3 Abs. 1 Satz 1 Dublin-III-Verordnung ergibt, dann der Fall, wenn ein Antrag im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats einschließlich an der Grenze oder in den Transitzonen gestellt wird. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Rn. 49 Die Dublin-III-Verordnung erlaubt keine Zurückweisung ohne Durchführung des darin geregelten vollständigen Verfahrens zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats. Dieses Verfahren sieht sowohl bestimmte Kriterien für die Zuständigkeitsbestimmung … als auch Verfahrensrechte für die Antragsteller vor. … Hält ein Mitgliedstaat danach einen anderen für zuständig, ist das Verfahren nach Art. 21 ff. Dublin-III-Verordnung einzuleiten, in dem der andere Mitgliedstaat um Aufnahme des Antragstellers ersucht wird. Erst nach dessen Zustimmung kann … eine Überstellungsentscheidung erfolgen….“
Mit der Zurückweisung an der Grenze ist das Dublin-Verfahren auf Bestimmung der zuständigen Stelle für das Asylgesuch der A gar nicht erst durchgeführt worden.
b) Keine Rechtfertigung aus Art. 72 AEUV
Nach Art. 72 AEUV berührt Titel V des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union nicht die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit. Innerhalb des Titel V AEUV ist in Art. 78 I AEUV die Entwicklung einer gemeinsamen Politik im Bereich Asyl vorgesehen, wozu nach Art. 78 Ii Buchst. e) Maßnahmen in Bezug auf Kriterien zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Antrags auf Asyl oder subsidiären Schutz zuständig ist, mithin auch die Vorgaben der Dublin-III-Verordnung, gehören.
Trotz des hohen Migrationsdrucks auf die Bundesrepublik verneint das Verwaltungsgericht Berlin den Ausnahmetatbestand des Art. 78 I AEUV.
Rn. 57 „Dabei ist zunächst zu beachten, dass sich nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs aus dem Artikel kein allgemeiner, dem Vertrag immanenter Vorbehalt ableiten lässt, der jede Maßnahme, die im Interesse der öffentlichen Ordnung oder der öffentlichen Sicherheit getroffen wird, vom Anwendungsbereich des Unionsrechts ausnähme. Denn ein solches Verständnis, würde die Verbindlichkeit und die einheitliche Anwendung des Unionsrechts beeinträchtigen ….
Rn. 58 Es fehlt bereits an der hinreichenden Darlegung einer Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit im Sinne des Art. 72 AEUV.
Rn. 59 Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auslegung des migrationsrechtlichen Sekundärrechts (vgl. Urteil vom 30. Juni 2022 – C 72/22 – juris Rn. 87 f.) setzt der Begriff öffentliche Ordnung jedenfalls voraus, dass außer der Störung der sozialen Ordnung, die jeder Gesetzesverstoß darstellt, eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend erhebliche Gefahr vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Öffentliche Sicherheit umfasst wiederum sowohl die innere als auch die äußere Sicherheit eines Mitgliedstaats, so dass die Beeinträchtigung des Funktionierens der Einrichtungen des Staates und seiner wichtigen öffentlichen Dienste sowie das Überleben der Bevölkerung ebenso wie die Gefahr einer erheblichen Störung der auswärtigen Beziehungen oder des friedlichen Zusammenlebens der Völker oder eine Beeinträchtigung der militärischen Interessen die öffentliche Sicherheit berühren können.
Rn. 60 …..Nicht ausreichend ist jedenfalls ein Vortrag der lediglich numerische Werte etwa zu Asylantragszahlen oder Grenzübertritte angibt, ohne auszuführen, welche Auswirkungen dies für die Grundinteressen der Gesellschaft des Mitgliedstaats oder das Funktionieren seiner staatlichen Einrichtungen hat.“
Im Jahr 2024 sind in Deutschland knapp 230.000 Asylerstanträge gestellt worden. Es handelt sich damit um 25 % aller in der Europäischen Union, Norwegen und der Schweiz registrierten Erstanträge. Nach Beurteilung des Verwaltungsgerichts folgt daraus nicht, dass eine Situation besteht, die für die deutschen Behörden nicht zu bewältigen wäre und auf Grund derer die Funktionsfähigkeit staatlicher Systeme und Einrichtungen akut gefährdet wäre.
Zwischenergebnis ist danach, dass die Einreiseverweigerung rechtswidrig war, nachdem die A einen Asylantrag an Deutschland gestellt hatte. Bis zum Abschluss des Verfahrens nach der Dublin III Verordnung ist der Aufenthalt in der Bundesrepublik zu ermöglichen.
II. Prozessuale Reaktion
Die Reaktion der A ist darauf gerichtet sein, den ursprünglich mit Antragstellung ausgelösten Zustand wieder herzustellen, und dies „zeitnah“ in einem Eilverfahren. Es geht ihr um die Gestattung einer (vorläufigen) Einreise zur Durchführung eines Asylverfahrens oder (zunächst) eines „Dublin-Verfahrens“
1. Anspruch auf Fortführung des Verfahrens
Durch die Zurückweisung an der Grenze ist A in ihrem Anspruch auf Bearbeitung ihres Schutzbegehrens gehindert worden. Nach § 18 I AsylG hatte sie mit ihrem Asylbegehren an eine deutsche Stelle einen Anspruch auf Einreisegestattung nebst Weiterleitung an die nächstgelegene Aufnahmeeinrichtung für ein förmliches Verfahren, um auf diese Weise die Durchführung eines Asyl-, zumindest aber eines Dublin-III-Verfahrens zur Bestimmung des dafür zuständigen Mitgliedstaats zu erreichen. Dies wurde ihr durch die Einreiseverweigerung genommen.
Sie rügt damit einen Eingriff in ihre subjektiven Rechte, dessen zurechenbaren Folgen – durch den erzwungenen Aufenthalt in Polen – noch andauern. Deshalb nimmt das Verwaltungsgericht Berlin zur Wiedergutmachung einen Folgenbeseitigungsanspruch an:
Rn. 31 „Nach dem in den Grundrechten und dem rechtsstaatlichen Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung wurzelnden öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruch kann jemand, der durch öffentlich-rechtliches Handeln der Verwaltung in seinen Rechten verletzt wird, verlangen, dass diese die andauernden unmittelbaren Folgen ihres rechtswidrigen Vorgehens rückgängig macht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2022 – 6 C 11.20 – juris Rn. 16 st. Rspr.). Dies gilt auch im Fall von rechtswidrigen Zurückweisungen oder Abschiebungen von Ausländern (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 15. August 2018 – 17 B 1029/18 – juris Rn. 11; VG München, Beschluss vom 8. August 2019 – M 18 E 19.32238 – juris Rn. 27). Diese Voraussetzungen liegen hier vor.“
2. Durchsetzung im Eilverfahren
Der Antrag ist als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in Form einer Regelungsanordnung nach § 123 I 2 VwGO vor dem Verwaltungsgericht (§ 40 I VwGO) statthaft. Danach sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn eine Regelung als erforderlich erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden.
Die Zulässigkeit der einstweiligen Anordnung scheitert nicht nach § 123 V VwGO am Vorrang eines Verfahrens nach §§ 80, 80a VwGO. Denn allein mit der Suspendierung der Ablehnung des Einreisebegehrens ist A nicht ausreichend geholfen:
Rn. 26 „Zwar stellt die angegriffene Einreiseverweigerung nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 AsylG einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes dar, der gegenüber der A die im Einzelfall geltenden Regelungen enthält, dass ihre Einreisebegehren abgelehnt und ihre Rückführung nach Polen angeordnet wird. Allerdings ist das Rechtsschutzziel der Antragstellerin nicht darauf beschränkt, die Wirkungen dieses Bescheids (ggf. einschließlich der Beseitigung der Vollzugsfolgen gemäß § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO) zu hemmen. Damit würde sie nur wieder in die Situation zurückversetzt, in der sie sich vor der Verfügung der Einreiseverweigerung befand. Sie begehrt jedoch darüber hinaus die Gestattung der (vorläufigen) Einreise bzw. Durchführung eines Asylverfahrens oder zunächst Dublin-Verfahrens. Dieses Begehren ist in der Hauptsache durch eine Verpflichtungs- (so etwa VG München, Beschlüsse vom 28. Februar 2019 – M 25 S 19.383 – juris Rn. 16, und 21. November 2024 – M 26b E 24.33644 – juris Rn. 18 m.w.N.) oder allgemeine Leistungsklage zu verfolgen.“
Ergebnis in Fall 2
Die Einreiseverweigerung war rechtswidrig. A hat einen Anspruch auf Einreisegestattung nebst Weiterleitung an eine Aufnahmeeinrichtung. Als Eilverfahren kommt eine einstweilige Anordnung nach § 123 I VwGO in Betracht.
(VG Berlin, Beschluss vom 02.06.2025 – 6 L 191/25)
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