VGH Mannheim zum Verbot von Grillanlagen durch Bebauungsplan

Kann ein Bebauungsplan zur Bewältigung einer städtebaulichen Immissionslage die gewerbliche Nutzung von Grillanlagen verbieten? Die Antwort gibt der VGH. Das Urteil gibt die gesamte Bandbreite der Prüfung wieder und vermittelt Dir spätestens für Dein Examen zwingende Kenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Angreifbarkeit eines Bebauungsplanes.

Die Kernaussagen finden sich in den Leitsätzen der Entscheidung des VGH Mannheim vom 07.05.2024 (3 S 189/22):

1. Eine städtische Problemlage, die durch erhebliche Geruchs-, Rauch-, und Feinstaubemissionen infolge einer hohen Konzentration von Grillrestaurants in der Umgebung entsteht, kann die städtebauliche Erforderlichkeit für den Erlass eines Bebauungsplans begründen.

2. Die Festsetzungsermächtigung des § 9 I Nr. 23a BauGB ermöglicht nur stoffbezogene, nicht aber anlagen- oder verhaltensbezogene Verwendungsverbote. Sie ist daher keine geeignete Rechtsgrundlage zur Untersagung von Grillanlagen als solche.

A. Vereinfachter Sachverhalt

In der stark frequentierten Innenstadt der Großstadt G kommt es zu Belästigungen und Beeinträchtigungen durch die Auswirkungen von gewerblich genutzten Grillanlagen. Bezogen auf nur wenige Straßen befinden sich dort unter anderem 14 Restaurants mit Holzkohlegrill. Der vom Stadtrat zur Vorbereitung einer beabsichtigten Planänderung eingeschaltete Sachverständige hat festgestellt, dass die Schädlichkeitsgrenze nach der Geruchs-Immissionsrichtlinie (GIRL) deutlich überschritten ist. Während des Planverfahrens wurde die Frage aufgeworfen, inwieweit auch Immissionen von den gasbefeuerten Grillanlagen der 7 Dönergrillstuben zu berücksichtigen seien. Der Gutachter sah von einer Ausweitung der Untersuchung ab, weil schon die Auswirkungen des Holzkohlegrills für sich gesehen die Schädlichkeitsgrenze erheblich überschreiten.

Die Stadt ergänzte nach ordnungsgemäßer Durchführung aller Beteiligungen ihren Bebauungsplan für den fraglichen Innenstadtbereich durch „Aufnahme eines Verbrennungsverbots nach § 9 I Nr. 23a BauGB“ mit folgender Festsetzung: „Im Geltungsbereich des Bebauungsplans ist die gewerbsmäßige Verwendung von festen und gasförmigen Brennstoffen für Feuerstätten, die dazu bestimmt sind, Speisen durch unmittelbare Berührung mit heißen Abgasen zu backen oder in ähnlicher Weise zuzubereiten, unzulässig.“

Die A betreibt seit wenigen Jahren auf der Grundlage eines auf 25 Jahre befristeten Mietvertrages einen gasbetriebenen Dönergrill. Sie sieht in dem Verbot die sich abzeichnende Vernichtung ihrer Existenz. Der Bebauungsplan sei rechtswidrig, weil er nicht der vergleichsweise geringen Immissionsbelastung durch gasbetriebene Dönergrille Rechnung getragen habe. Der Bebauungsplan untersage damit den Betrieb von Grillanlagen und treffe damit nicht eine Regelung zur Emissionsminderung durch Stoffvorgaben, wie das im BauGB vorgesehen sei.

A hat drei Monate nach Inkrafttreten des B-Plans anwaltlich vertreten beim Verwaltungsgerichtshof (OVG) den mit dieser Begründung versehenen Antrag gestellt, die Ungültigkeit des Plans festzustellen. Das Gericht hat umgehend die Antragsschrift der Stadt zugeleitet, die ihrerseits der Auffassung ist, der Antrag sei unzulässig, zumindest aber unbegründet.

Der Antrag an den VGH bzw. an das OVG hat Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist.

I. Zulässigkeit

1. Zuständigkeit

Zunächst muss das angerufene Gericht zur Sachentscheidung zuständig sein. Anderenfalls verweist es den Rechtsstreit an das zuständige Gericht (§§ 17a II GVG, 83 VwGO).

§ 47 I Nr. 1 VwGO weist den Antrag auf Feststellung der Ungültigkeit eines Bebauungsplans in allen Bundesländern dem OVG/VGH zu. Daraus folgt, dass der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 I VwGO eröffnet und das OVG bzw. der VGH Eingangsinstanz (sachlich zuständig) ist.

2. Beteiligte

Die „prinzipale“ Normenkontrolle nach § 47 VwGO ist ein kontradiktorisches Verfahren mit zwei Parteien (vgl. § 47 II 1 und 2 VwGO). Antragstellerin ist A, Antragsgegnerin ist die Stadt.

3. Verfahrensart

Aus § 47 V 2 VwGO folgt, dass es sich bei der prinzipalen Normenkontrolle um eine besondere Form eines Feststellungsverfahrens handelt: Das Gericht soll feststellen, dass die satzungsmäßige Planänderung ungültig ist. Das Feststellungsurteil entfaltet bei Erfolg Rechtskraft „inter omnes“ (vgl. §§ 47 V 2 und 3, 183 VwGO).

4. Besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen

Die verfahrensartabhängigen Sachentscheidungsvoraussetzungen richten sich nach § 47 II VwGO.

a) Die Antragsbefugnis der A könnte zweifelhaft sein. Sie ist nicht Eigentümerin eines planbetroffenen Grundstücks. Zum Abwehrrecht gegen Bebauungspläne führt der VGH aus:

Rn. 21 „Die Antragsbefugnis i.S.d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO liegt vor, wenn ein Antragsteller geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Wie bei der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO ist für die Antragsbefugnis erforderlich, aber auch ausreichend, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch Festsetzungen des Bebauungsplans in seinen Rechten verletzt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.3.1998 - 4 CN 6.97; Beschl. v. 2.3.2015 - 4 BN 30.14 ; Senatsurt. v. 25.4.2022 - 3 S 3115/19; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 3.9.2019 - 8 S 2056/17 ).

Rn. 22 Trotz der Grundstücksbezogenheit des Bauplanungsrechts können auch obligatorisch Berechtigte wie Mieter oder Pächter antragsbefugt sein, wenn sie ein verfestigtes, einer dinglichen Berechtigung vergleichbares Nutzungsrecht an einem Grundstück im Plangebiet haben oder wenn sie eine Verletzung des in § 1 Abs. 7 BauGB normierten drittschützenden Abwägungsgebots geltenden machen können (BVerwG, Urt. v. 5.11.1999 - 4 CN 3/99 - BVerwGE 110; Beschl. v. 21.3.2019; VGH Bad.-Württ. Urt. v. 3.9.2019 - 8 S 2056/17; HessVGH, Urt. v. 9.3.2017 - 4 C 1255/15.N).

Rn. 23 Vorliegend hat die Antragstellerin nach ihrem unbestrittenen Vortrag ein langfristiges Nutzungsrecht an einem im Plangebiet liegenden Grundstück. Darüber hinaus sind die Interessen von Betrieben, die durch eine Festsetzung des Bebauungsplanes unmittelbar oder mittelbar berührt werden, gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 8a BauGB in der Abwägung zu berücksichtigende Belange (HessVGH, Urt. v. 9.3.2017 - 4 C 1255/15.N). Es ist von der Antragstellerin substantiiert dargelegt worden, dass sie durch das festgesetzte Verbrennungsverbot möglicherweise in ihren rechtlichen Interessen an der unbeschränkten Fortführung ihres Grillrestaurants nachteilig betroffen wird.“

b) Der Antrag wurde fristgemäß innerhalb der vorgeschriebenen Jahresfrist an das Gericht gestellt.

5. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

Der Antragstellerin kann das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis nicht abgesprochen werden. Sie ist nicht gezwungen, im Wege eines ebenfalls möglichen indirekten Rechtsschutzes (etwa durch Anfechtung einer Verbotsverfügung auf der Grundlage der Planänderung) eine gerichtliche Entscheidung herbeizuführen.

Der Antrag ist zulässig.

II. Begründetheit

Das OVG/der VGH stellt die Ungültigkeit des Bebauungsplans fest, wenn der Bebauungsplan rechtswidrig ist und der Fehler nicht über §§ 214, 215 BauGB überwunden werden kann.

1. Gesetzesvorbehalt

Da ein Bebauungsplan den Inhalt des Eigentums der Planadressaten ausgestaltet, unterliegt er dem Rechtmäßigkeitsmaßstab des Gesetzesvorbehalts (vgl. Art. 14 I 2 GG).

a) Rechtsgrundlage ist § 1 III in Verbindung mit § 1 II BauGB.

b) Voraussetzungen sind formell die Einhaltung der Vorgaben über die Zuständigkeit der Gemeinde (§ 2 I BauGB), das Verfahren (§§ 3-4c BauGB) und die Form (§ 10 BauGB). Materiell kommt es darauf an, ob die Planung städtebaulich erforderlich ist (vgl. § 1 III BauGB).

c) Das Gesetz eröffnet der Gemeinde Planungsermessen. Es wird begrenzt durch die grundsätzliche Bindung an den Flächennutzungsplan (§ 8 II BauGB) und die inhaltlichen Vorgaben durch § 9 BauGB, wobei Abs. 1 Nr. 1 und 2 weiter durch die BauNVO konkretisiert werden. Im Übrigen muss die Gemeinde bei der Ausübung des Planungsermessens zahlreiche Berücksichtigungsgebote (z.B. § 1 V bis § 1 VII BauGB) in den Blick nehmen.

2. Ermittlungsdefizit

Um eine gerechte Abwägung aller relevanten städtebaulichen Belange sicherzustellen, müssen sie zuvor von der Gemeinde ermittelt und bewertet werden (§ 2 III BauGB). Kommt es bei der Zusammenstellung und Bewertung des zu berücksichtigenden Abwägungsmaterials bereits zu Defiziten, sieht das BauGB darin einen – schon die Vorbereitung betreffenden – Verfahrensfehler (§ 214 I 1 Nr. 1 BauGB).

a) Der Gemeinderat hat nicht ausreichend Ermittlungen zum Emissionsbeitrag der gasbefeuerten Anlagen angestellt, sodass die Auswirkungen des Verwendungsverbots auf die hierdurch betroffenen Belange nicht sachgerecht bewertet und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt werden konnten. Dazu der VGH:

Rn. 26 „Nach § 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten. Aus dieser Vorschrift ergeben sich die verfahrensrechtlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang. Das notwendige Abwägungsmaterial umfasst solche Belange, die in der konkreten Planungssituation nach Lage der Dinge in die Abwägung eingestellt werden müssen. Ein bereits einen Verfahrensfehler i.S.d. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB begründendes Ermittlungsdefizit liegt danach vor, wenn abwägungserhebliche Belange nicht oder in wesentlichen Punkten nichtzutreffend ermittelt worden sind und der Gemeinderat deshalb seiner Abwägungsentscheidung einen falschen oder unvollständigen Sachverhalt zu Grunde gelegt hat. Denn eine sachgerechte Einschätzung des Gewichts der berührten Belange (als Bewertung im Sinne des § 2 Abs. 3 BauGB) setzt ein vollständiges und zutreffendes Bild von den voraussichtlichen Auswirkungen der Planung voraus.

Rn. 27 Nach diesen Maßgaben liegt ein formeller Fehler i.S.d. § 2 Abs. 3 BauGB vor. Das im Bebauungsplan festgesetzte gewerbliche Verwendungsverbot von gasförmigen Brennstoffen für die Zubereitung von Speisen führt im Ergebnis zur Untersagung von gasbefeuerten Grillanlagen und Dönerspießen in Schank- und Speisegaststätten. Dies berührt die wirtschaftlichen Belange der Restaurants im Plangebiet…. Es liegt auf der Hand, dass diese Belange bei einer Festsetzung, die ausschließlich auf die Regelung der Betriebsabläufe von sog. Grillrestaurants zielt, in die Abwägung einzustellen sind. Der Gemeinderat … hat jedoch nicht in ausreichendem Umfang Ermittlungen zum Emissionsbeitrag der gasbefeuerten Anlagen angestellt, so dass die Auswirkungen des Verwendungsverbots auf die hierdurch betroffenen Belange nicht sachgerecht bewertet und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt werden konnten.“

b) Um aus der Rechtswidrigkeit eine Unwirksamkeit des Bebauungsplans ableiten zu können, muss der Fehler beachtlich sein (dazu § 214 BauGB) und innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des B-Plans bei der Gemeinde gerügt worden sein (§ 215 I BauGB). Beide Anforderungen sind im vorliegenden Fall erfüllt:

Rn. 32 „Dieser Ermittlungs- und Bewertungsfehler ist beachtlich (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB liegt ein beachtlicher Verfahrensfehler vor, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nichtzutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist. So liegt es hier.

Rn. 33 Der dargelegte Mangel ist offensichtlich i.S.d. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Er betrifft die äußere Seite des Abwägungsvorgangs und ergibt sich aus objektiv erfassbaren Sachumständen, nämlich den vorliegenden Verwaltungsakten und der Planbegründung. Der Fehler ist auf das Ergebnis des Verfahrens auch von Einfluss gewesen, weil nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel im Abwägungsvorgang die Planung anders ausgefallen wäre. Der Einfluss von Fehlern i.S.d. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB darf nur verneint werden, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür nachweisbar sind, dass die gleiche Entscheidung auch bei Vermeidung des Fehlers getroffen worden wäre (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.6.2016 - 5 S 1149/15 - juris Rn. 74 m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall. Es kann nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden, dass gasförmige Brennstoffe auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage von dem Verbrennungsverbot etwa aus Gründen der Verhältnismäßigkeit ausgenommen worden wären.“

Rn. 35 Die Antragstellerin hat den Abwägungsmangel innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Bebauungsplans schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht. Denn die durch das Gericht innerhalb der Jahresfrist vorgenommene Übermittlung des Normenkontrollantrags an die Antragsgegnerin genügt diesen Anforderungen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.7.2019 - 5 S 2405/17 ; Urt. v. 8.5.2012 - 8 S 1739/10).“

3. Materieller Fehler

Der Bebauungsplan ist aber auch deshalb rechtswidrig, weil das Abwägungsergebnis (seine Festsetzung) gegen § 9 BauGB verstößt – ein Mangel, der unüberwindbar zur Ungültigkeit des B-Plans führt, weil er in §§ 214, 215 BauGB nicht erwähnt ist. Der VGH kommt zu der Einschätzung, dass die Aussage des Bebauungsplans eine anlagen- und verhaltensbezogene Regelung trifft, während § 9 I Nr. 23a BauGB die Verwendung bestimmter Brennstoffe zur Emissionsminderung zum Gegenstand hat.

Rn 58 „Das festgesetzte Verwendungsverbot untersagt schlechthin die Verbrennung aller festen und gasförmigen Brennstoffe, ohne diese im Einzelnen zu spezifizieren. Es benennt weder bestimmte Gattungen oder Arten von Brennstoffen (etwa Holzkohle, Briketts etc.) noch knüpft es an bestimmte unveränderliche Eigenschaften der Brennstoffe an (etwa Schwefelgehalt o.ä.). Ungeachtet dessen, dass die betroffenen Stoffe … letztlich durch Auslegung ermittelt werden können, werden .. keine bestimmten Brennstoffe i.S.d. des Tatbestands der Nummer 23a untersagt. Der Umfang des Verwendungsverbots ergibt sich erst aus der Nutzung eines Brennstoffs in einer Grillanlage. Die Festsetzung zielt mithin nach ihrem Sinn und Zweck auf das Verbot dieser Anlagen zur gewerblichen Speisezubereitung. Sie knüpft insbesondere nicht an unmittelbar luftgefährdende Eigenschaften der jeweiligen Brennstoffe an, sondern an Auswirkungen, die sich - unabhängig von spezifischen Eigenschaften der verwendeten Brennstoffe - aus dem Vorgang der Speisezubereitung durch Grillen ergeben.

Rn 60 Dieser Anlagen- und Verhaltensbezug zeigt sich noch deutlicher bei der Einbeziehung der gasförmigen Brennstoffe. Da die Verbrennung von Gas an sich geruchsarm ist und hierbei nach der Lebenserfahrung weder Rauch noch Ruß entstehen, zielt das Verwendungsverbot offensichtlich nicht oder nicht in erster Linie auf die Vermeidung der bei der Verbrennung von gasförmigen Stoffen als solcher entstehenden luftverunreinigenden Stoffe, sondern um Vermeidung der bei dem Betrieb einer gasbefeuerten Grillanlage entstehenden Emissionen. Dass es nicht um die bei der Verbrennung der genannten Brennstoffe selbst entstehenden Emissionen geht, zeigt auch der Umstand, dass gasförmige und feste Brennstoffe im Bebauungsplan ohne weiteres gleichbehandelt werden, obgleich für eine Differenzierung … durchaus Anlass bestand.“

Der Bebauungsplan leidet unter einem Verfahrensfehler, weil das für die Abwägung relevante Material nicht ordnungsgemäß ermittelt und zusammengestellt worden ist. Der Verfahrensfehler ist beachtlich und nicht geheilt worden. Darüber hinaus hat der Bebauungsplan einen materiellen Fehler, weil er eine Festsetzung enthält, die in § 9 BauGB nicht vorgesehen ist, sodass die Abwägungsgrenzen überschritten sind. Diese Art des Fehlers führt ohne Einschränkung zur Ungültigkeit des Bebauungsplans.

Ergebnis

Der Antrag ist begründet, das OVG stellt die Unwirksamkeit des Bebauungsplans fest.

(Urteil vom 07.05.2024 - 3 S 189/22)