Das BVerfG zur Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens zum Gebäudeenergiegesetz

Eilantrag im Organstreitverfahren

In diesem Beschluss hat das BVerfG über die Beratung und Verabschiedung zum Gebäudeenergiegesetz entschieden und einen Abgeordneten in der politischen Willensbildung bestärkt, der sich gegen die Verabschiedung des Gesetzes wehrte. Hier ist interessant, was genau das BVerfG an der vorgenommenen parlamentarischen Arbeit auszusetzen hat.

A. Sachverhalt

I. Tatbestand

Das Bundeskabinett beschloss am 19. April 2023 die Einbringung des Entwurfs zur Änderung des Gebäudeenergiegesetzes. Der Bundesminister der Finanzen erklärte dabei zu Protokoll, dem Gesetzentwurf in dem Bewusstsein zuzustimmen, dass die Fraktionen des Deutschen Bundestages diesen im parlamentarischen Verfahren intensiv beraten und auch weitere Änderungen vornehmen würden. Der Gesetzentwurf wurde am 17. Mai 2023 in den Bundestag eingebracht.

Am 13. Juni 2023 veröffentlichten die Koalitionsfraktionen ein zweiseitiges Papier mit dem Titel „Leitplanken […] zur weiteren Beratung des Gebäudeenergiegesetzes“. Dieses enthält eine Aufzählung von dem Gesetzentwurf modifizierenden und im weiteren Verfahren zu beratenden „Gesichtspunkten“.

Der Gesetzentwurf wurde am 15. Juni 2023 in erster Lesung im Plenum des Deutschen Bundestages beraten und an den Ausschuss für Klimaschutz und Energie überwiesen. Der Ausschuss führte am 21. Juni 2023 eine Sachverständigenanhörung zum ursprünglichen Gesetzentwurf durch, wobei die sogenannten Leitplanken berücksichtigt wurden. Auf Antrag der Koalitionsfraktionen fand am 27. Juni 2023 eine Sondersitzung des Ausschusses statt. In deren Verlauf wurde der Termin für eine zweite Anhörung mehrheitlich auf den 3. Juli 2023 festgelegt unter der Voraussetzung, dass die Änderungsanträge bis Freitag, den 30. Juni 2023, vorlägen.

Am 27. Juni 2023 stellten Vertreter der Koalitionsfraktionen die Ergebnisse ihrer Verhandlungen zu noch offenen Punkten des Gebäudeenergiegesetzes vor.

Am 30. Juni 2023 wurde dem Ausschuss für Klimaschutz und Energie die „Formulierungshilfe des BMWK [Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz] für einen Änderungsantrag“ der Koalitionsfraktionen vorgelegt. Sie enthält eine 94-seitige Synopse des Gesetzentwurfs der Bundesregierung und der Änderungsvorschläge sowie einen 14-seitigen Begründungsteil.

Die zweite öffentliche Anhörung des Ausschusses für Klimaschutz und Energie fand am Montag, dem 3. Juli 2023, statt. Am Nachmittag des 4. Juli 2023 legten die Koalitionsfraktionen einen Änderungsantrag zum Entwurf des Gebäudeenergiegesetzes vor. Am Morgen des 5. Juli 2023 beriet der Ausschuss erneut. Nach den Angaben des Antragsgegners sollen am 7. Juli 2023 die zweite und dritte Lesung mit der Schlussabstimmung im Deutschen Bundestag stattfinden.

II. Vortrag des Antragstellers und Erwiderung des Antragsgegners

1. Vorbringen des Antragstellers

Der Antragsteller begehrt mit seinem Antrag vom 27. Juni 2023 in der Hauptsache im Wege eines Organstreitverfahrens die Feststellung der Verletzung seiner Rechte als Mitglied des Deutschen Bundestages durch das Gesetzgebungsverfahren zum Gebäudeenergiegesetz. Der damit verbundene Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zielt darauf ab, dem Deutschen Bundestag die zweite und dritte Lesung des vorgenannten Gesetzentwurfs vorläufig zu untersagen, solange nicht allen Abgeordneten die wesentlichen Textpassagen des für die zweite Lesung maßgeblichen Gesetzentwurfs mindestens 14 Tage vorher zugegangen sind.

Zur Begründung trägt er vor, die Abgeordneten, die nicht zu den Teilnehmern der koalitionsinternen Verhandlungsrunden gehörten, hätten keine belastbaren Kenntnisse über die geplanten, inhaltlich komplexen Regelungen der angekündigten Änderungsanträge gehabt; letztere stellten faktisch einen neuen Gesetzentwurf dar. Ihre Informationen beschränkten sich auf die sogenannten „Leitplanken“.

Die Antragsbefugnis ergebe sich aus einer möglichen Rechtsverletzung von Art. 38 I GG, da die Terminierung von zweiter und dritter Lesung eines massiv geänderten Gesetzes eine Beschneidung des Beratungs- und Erörterungsrechts sowie der Informations- und Mitwirkungsrechte darstelle (Art. 42, 76 f GG). Der Feststellungsantrag sei deshalb in der Hauptsache zulässig (Rn 15-17). Der Antrag sei auch im Organstreitverfahren nach § 32 BVerfGG zulässig und begründet (Rn 20-24) und der Erlass der einstweiligen Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile erforderlich. Der vorgesehene Beratungsablauf der Novelle des Gebäudeenergiegesetzes verletze das aus Art. 78 I S. 2 GG fließende Beratungs- und Erörterungsrecht sowie das Recht auf gleichberechtigte Teilhabe an der demokratischen Willensbildung. Der Abgeordnete habe nach Art. 42 GG nicht nur das Recht im Bundestag abzustimmen („ zu beschließen“), sondern auch das Recht zu beraten. Dies setze eine hinreichende Information über den Beratungsgegenstand voraus. Die vorgesehenen kurzen Zeitabstände ließen eine ernsthafte Auseinandersetzung mit dem umstrittenen Gesetzesinhalt nicht zu. Dies habe sich bereits bei der Anhörung von Sachverständigen am 21. Juni 2023 im Ausschuss für Klimaschutz und Energie gezeigt, in dem keiner der Sachverständigen detailliert zum geplanten Gesetzesentwurf Stellung nehmen konnte. Darüber hinaus verstoße das Verfahren auch gegen Art. 76 f GG, die dort angelegten Fristen würden durch das gewählte Verfahren unterlaufen (Rn 25-27).

2. Erwiderung des Antragsgegners

Der Antragsgegner (Deutscher Bundestag) macht geltend, der Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens verletze nicht die Beteiligungsrechte des Antragstellers. Mit den geplanten Änderungen würden keine anderen Sachverhalte geregelt als im Entwurf des Gesetzes, wie er in der ersten Lesung beraten worden sei, vorgesehen. Es gebe jetzt nur andere Fristen und eine größere Technologieoffenheit, jedoch kein anderes Gesetz (Rn 30,31).

a) Unzulässigkeit des Antrags

Der Antragsgegner hält den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung für unzulässig. Der vorbeugende Rechtsschutz sei im Gesetzgebungsverfahren - wegen der Verfahrensautonomie des Deutschen Bundestages - erst mit Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens möglich (Rn 33). Der Antragssteller begehre eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache; eine Ausnahme liege nicht zweifelsfrei vor.

b) Unbegründetheit des Antrags

Der Antrag sei sowohl in Hinblick auf die fehlenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache als auch Grundlage einer Folgenabwägung unbegründet (Rn 35). Der Hauptantrag sei bereits unzulässig, weil es an der Antragsbefugnis fehle. Art. 42 I S. 1 GG begründe keinen Anspruch einzelner Abgeordneter. Dies gelte auch für die Regelungen der Art. 76 ff. GG. Der Hauptsacheantrag sei in jedem Fall unbegründet. Das Grundgesetz habe die Ausgestaltung der Verfahrensabläufe in die Hände des Deutschen Bundestages gelegt. Die Beschleunigung von Gesetzgebungsverfahren sei nur dann problematisch, wenn sie rechtsmissbräuchlich sei und sie Abgeordnetenrechte zielgerichtet und ohne Sachgrund beschränke (Rn 41). Zwar seien die zeitlichen Abläufe hier im erheblichen Maße verdichtet und wegen der Komplexität des Gegenstandes für den einzelnen Abgeordneten erschwert, eine rechtsmissbräuchliche Beschleunigung liege aber nicht vor (Rn 42-45). Auch die Folgenabwägung falle zu Lasten des Antragstellers aus. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung würde - im Falle eines Misserfolgs in der Hauptsache - dem Deutschen Bundestags die autonome Bestimmung seiner Beratungsabläufe nehmen (Rn 47). Nur eine zeitnahe Verabschiedung des Gesetzes ermögliche der Wirtschaft, dem Handwerk und den Kommunen die fristgerechte Umsetzung. Der Antragsteller hat mit Schriftsätzen vom 30. Juni 2023 und 3. Juli 2023 hierauf erwidert und dem Vorbringen des Antragsgegners widersprochen.

3. Verfügung

Das BVerfG hat dem Bundespräsidenten, dem Bundesrat, der Bundesregierung, den beteiligten Bundesministerien und den im Deutschen Bundestag vorhandenen Fraktionen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die CDU/CSU Fraktion hat mit Schriftsatz vom 30. Juni 2023 die Auffassung des Antragstellers unterstützt und die mangelnde Möglichkeit der fraktionsinternen Willensbildung aufgrund der knappen Fristen hervorgehoben (Rn 61-63).

B. Gründe

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 32 BVerfGG hat im Wesentlichen Erfolg.

I. Voraussetzungen des § 32 I BVerfGG

Das BVerfG betont, dass bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 32 I BVerfGG – wegen der weittragenden Folgen- regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen sei (Rn 67), da der Erlass der einstweiligen Anordnung einen Eingriff in die Autonomie eines anderen Verfassungsorgans - hier des Deutschen Bundestages - bedeute. Bei dieser Entscheidung müssten die Gründe, die für eine Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme vorgetragen werden, außer Betracht bleiben, sofern der in der Hauptsache gestellte Antrag nicht von vorneherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet sei. Bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens müsse das BVerfG die Folgen abwägen, die eintreten würden, wenn einerseits die begehrte einstweilige Anordnung nicht erginge, der Antrag aber in der Hauptsache Erfolg hätte und andererseits die einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag in der Hauptsache aber erfolglos bliebe (Rn 69).

Das BVerfG ist bei seiner Entscheidung nach § 32 I BVerfGG nicht an den Antrag gebunden; es kann sich für die Maßnahme entscheiden, die sich am wenigsten nachteilig auswirkt (Rn 70).

II. Zulässigkeit des Antrags

Das BVerfG stellt fest, dass grundsätzlich durch die einstweilige Anordnung die Hauptsache nicht vorweggenommen werden darf. Dies wäre der Fall, wenn es nicht nur um eine vorläufige Regelung ginge, weil der Inhalt der einstweiligen Anordnung und das Rechtsschutzziel in der Hauptsache deckungsgleich oder zumindest vergleichbar sind. Ausnahmsweise gilt dies nicht, wenn eine Entscheidung in der Hauptsache voraussichtlich zu spät käme und dem Antragsteller kein ausreichender Rechtsschutz mehr gewährt werden könnte. Die einstweilige Anordnung könnte sonst ihre Funktion nicht mehr erfüllen.

Hieran gemessen begehrt der Antragsteller mit seinem Eilantrag keine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache. Er begehrt die Sicherung seiner gleichberechtigten Teilnahme an der parlamentarischen Beratung durch die Gewährung einer hinreichenden Vorbereitungszeit.

III. Begründetheit des Antrags

1. Der Antrag ist weder von vorneherein unzulässig noch unbegründet.

a) Kein von vorneherein unzulässiger Antrag

Nach der Rechtsprechung des BVerfG können einzelne Akte des Gesetzgebungsverfahrens ein statthafter Antragsgegenstand im Organstreitverfahren sein, wenn ein Beteiligter schlüssig darlegen kann, dadurch in seinen Rechten verletzt worden zu sein. Der Antragsteller moniert hier, wegen zu kurzfristig zur Verfügung gestellter Unterlagen und wegen der Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens nicht in der Lage zu sein, gleichberechtigt an der politischen Willensbildung mitwirken zu können. Nach Auffassung des BVerfG kann die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens in seiner Gesamtheit die Beteiligungsrechte eines einzelnen Abgeordneten aus Art. 38 I, S. 2 GG verletzen (Rn 85,86).

b) Kein offensichtlich unbegründeter Antrag

Art. 38 I, S. 2 GG garantiert die Gleichheit der Abgeordneten in einem formellen und umfassenden Sinn. Dem Abgeordneten steht nicht nur das Recht zu, im Deutschen Bundestag abstimmen zu können (vgl. Art. 42 II GG), sondern auch das Recht, zu beraten (vgl. Art. 42 I GG). Dies setze eine hinreichende Information über den Beratungsgegenstand voraus. Die Abgeordneten müssen daher Informationen nicht nur erlangen, sondern diese auch verarbeiten können (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 24. Januar 2023- 2 BvF 2/18 Rn 93). Welche Bindungen sich hieraus für die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens ergeben, könne nicht abstrakt festgelegt werden, sondern bedürfe der Berücksichtigung sämtlicher Umstände des jeweiligen Einzelfalls (Rn 90). Der Parlamentsmehrheit steht bei der Bestimmung der Verfahrensabläufe im Parlament ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Diese Verfahrensautonomie entbindet jedoch nicht von der Beachtung der Gleichheit der Abgeordneten nach Art. 38 I, S. 2 GG. Dieses Abgeordnetenrecht darf bei der Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens nicht ohne sachlichen Grund in substanziellem Umfang missachtet werden (vgl. BVerfG Urteil vom 24. Januar 2023 a.a.O Rn 96).

Nach diesen Ausführungen ist der Antrag auf Feststellung einer Verletzung der Beteiligungsrechte des Antragstellers aus Art. 38 I, S. 2 GG nicht offensichtlich unbegründet. Der Ausgang des Hauptsacheverfahrens ist offen. Es bedarf eingehender Prüfung, ob die Parlamentsmehrheit in Wahrnehmung ihrer Verfahrensautonomie den verfassungsrechtlich garantierten Beteiligungsrechten in ausreichendem Umfang Rechnung getragen hat (Rn 92). Dies könne im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht ausreichend geprüft werden (Rn 94). Das BVerfG sieht für eine nicht notwendige, rechtsmissbräuchliche Beschleunigung des Gesetzgebungsverfahrens gewisse Anhaltspunkte ( s. Rn 93, 95).

2. Keine summarische Prüfung der Erfolgsaussicht in der Hauptsache

Für eine summarische Prüfung der Erfolgsaussicht in der Hauptsache sieht das BVerfG keinen Raum; ein allgemeiner Grundsatz, wonach diese summarische Prüfung geboten wäre, bestehe nicht. Eine einstweilige Anordnung kann nötig werden, weil dem Gericht die erforderliche Zeit für eine gewissenhafte Prüfung der Rechtsfragen fehle (Rn 97).

3. Folgenabwägung

Die vom BVerfG im Rahmen der Entscheidung nach § 32 I BVerfGG vorzunehmende Folgenabwägung führt zum Ergebnis, dass die Gründe für den Erlass einer einstweiligen Anordnung überwiegen (Rn 99). Das BVerfG hat dabei Folgendes gegenübergestellt: wenn die einstweilige Anordnung erginge und der Antrag in der Hauptsache erfolglos bliebe, hätte dies einen erheblichen Eingriff in die Autonomie des Parlaments bzw. der Parlamentsmehrheit zur Folge. Dies müsse grundsätzlich vermieden werden. Es sei allerdings zu berücksichtigen, dass die rechtzeitige Verabschiedung des Gebäudeenergiegesetzes und sein Inkrafttreten zum 1. Januar 2024 ohne weiteres möglich bleibe (gegebenenfalls Sondersitzung des Parlaments, Einberufung des Bundesrates auf Verlangen der Bundesregierung vor der regulären Sitzung Ende September 2023). Erginge die einstweilige Anordnung nicht und hätte der Antrag in der Hauptsache Erfolg, käme es zu einer irreversiblen substantiellen Verletzung der Beteiligungsrechte des Antragsstellers (Rn 100-102). Die Abwägung führe im Ergebnis dazu, dass unter Beachtung der besonderen Umstände des Einzelfalles, das Interesse des Antragstellers aus Art. 38 I GG an der Vermeidung der irreversiblen Verletzung der Beteiligungsrechte gegenüber dem Eingriff in die Verfahrensautonomie des Antragsgegners überwiege, zumal die Umsetzung des konkret verfolgten Gesetzgebungsverfahrens weiterhin möglich bleibe.

Mit der Abweichung der einstweiligen Anordnung vom Antrag des Antragstellers hat das BVerfG bei seiner Folgenabwägung die betroffenen Rechte zu einem angemessenen Ausgleich gebracht und den Eingriff in die Autonomie des Parlaments so gering wie möglich gehalten (Rn 105).

Die Entscheidung erging mit 5 : 2 Stimmen.

Anmerkungen

Das BVerfG hat in seiner Entscheidung die Rechte der Abgeordneten aus Art. 38 GG gegenüber der Parlamentsmehrheit gestärkt und die Bedeutung der gleichberechtigten Mitwirkung an der politischen Willensbildung eines jeden Abgeordneten hervorgehoben. Es hat seine Rechtsprechung, wie sie im Urteil vom 24. Januar 2023 (2 BvF 2/18) bereits dargelegt wurde, weiter fortgesetzt. Der einzelne Abgeordnete muss danach die Möglichkeit haben, Informationen über Gesetzesvorhaben nicht nur zu erlangen, sondern diese auch verarbeiten zu können. Er muss sich auf der Grundlage ausreichender Informationen eine eigene Meinung bilden und so an der Beratung und Beschlussfassung des Parlaments mitwirken können. Hierfür muss dem Abgeordneten auch ausreichend Zeit zur Verfügung stehen. Das BVerfG hat keine bestimmten Fristen oder Zeiträume genannt, sondern deutlich gemacht, dass der Zeitraum im Hinblick auf den jeweiligen Einzelfall des Gesetzes (z.B. Bedeutung, Dichte, Komplexität) angemessen sein muss. Dies muss das Parlament -bzw. die Mehrheit des Parlaments - bei der jeweiligen Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens beachten.

(Beschluss des BVerfG vom 5. Juli 2023, 2 BvE 4/23)