BVerfG: Bayerisches Verfassungsschutzgesetz ist teilweise verfassungswidrig

Eine Entscheidung im Spannungsfeld der wehrhaften Demokratie und des Schutzes individueller Freiheitsrechte

Das BVerfG hat in dieser Woche entschieden, dass gleich mehrere Vorschriften des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes (BayVSG) nicht mit dem Grundgesetz vereinbar seien. Dem Bayerischen Landesamt für Verfassungsschutz seien Befugnisse eingeräumt worden, die teilweise gegen das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung als Schutz der informationellen Selbstbestimmung und als Schutz der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme (Art. 2 I GG iVm Art. 1 I GG) verstoßen. Zudem verstoßen die Regelungen teilweise gegen das Fernmeldegeheimnis (Art. 10 I GG) und die Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 I GG).

Worum geht es?

Bereits im Dezember 2021 hat sich in der mündlichen Verhandlung am BVerfG zur Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des BayVSG abgezeichnet, dass es hier womöglich zu einer Grundsatzentscheidung kommen könnte. Das BVerfG hatte das Gesetz mehrfach beanstandet und hat praktisch jede Formulierung des BayVSG unter die Lupe genommen. Doch wie kam es dazu?

Das BayVSG wurde 2016 völlig neu gefasst – der CSU-Innenminister Joachim Herrmann nutzte damals die Kritik am Umgang des Verfassungsschutzes mit dem NSU-Terror als Anknüpfungspunkt, um das Gesetz neu zu gestalten und dem Bayerischen Verfassungsschutz weitreichendere Befugnisse zuzusprechen. Durch die Neufassung erhielt des Bayerische Landesamt aber deutlich mehr Befugnisse als das Bundesamt für Verfassungsschutz in Köln. Hiergegen legte die Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) Verfassungsbeschwerde ein:

“Die Verfassungsbeschwerde richtet sich vor allem gegen das Bayerische Verfassungsschutzgesetz, dessen Regelungen für die Tätigkeit des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz im Zuge einer 2016 eingeführten Neufassung umfassend geändert wurden. Das Gesetz ermächtigt das Landesamt zu verdeckten Maßnahmen wie zum Beispiel akustischer und optischer Wohnraumüberwachung (Art. 9 BayVSG), Onlinedurchsuchung (Art. 10 BayVSG) und längerfristigen Observationen (Art. 19a BayVSG). Daneben enthält es insbesondere Regelungen zum Umgang mit den erhobenen Daten, was Bestimmungen zur Übermittlung an andere öffentliche und nicht öffentliche Stellen im In- und Ausland erfasst (siehe vor allem Art. 25 BayVSG). Daneben wenden sich die Beschwerdeführer gegen Art. 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayDSG, der die Aufsicht durch den Bayerischen Landesbeauftragen für Datenschutz betrifft.”

Das BVerfG hat aber nicht nur diese Regelungen überprüft, sondern hat die Verfassungsbeschwerde zum Anlass genommen, sich dem Verfassungsschutzrecht in Gänze zu widmen. Hermann versuchte das Gesetz noch mit dem Verweis auf den Terrorismus zu verteidigen. Man habe anlässlich des Falles “Amri” – und zuvor auch schon in der nachträglichen Beurteilung der NSU-Fälle – immer wieder festgestellt, dass es zu wenig gegenseitige Informationen bei den Sicherheitsbehörden gegeben habe und dieser Umstand auch vom Bundestag und mehreren Landesparlamenten mehrfach beanstandet worden sei. Das Grundgesetz lasse daher aus seiner Sicht die Weitergabe von Informationen unter bestimmten Bedingungen zu.

Welche Regelungen verstoßen gegen das Grundgesetz?

Nunmehr liegt die Entscheidung vor: Das BayVSG ist teilweise verfassungswidrig. Das BVerfG hatte insbesondere die Befugnisse der folgenden Regelungen zu beanstanden:

1.) Wohnraumüberwachung (Art. 9 I 1 BayVSG)

Nach Ansicht des BVerfG ist die Wohnraumüberwachung in Art. 9 I 1 BayVSG verfassungswidrig. Die dort enthaltenen Regelungen sollen das Landesamt zur akustischen und optischen Wohnraumüberwachung ermächtigen. Das Grundgesetz erlaubt zwar in Art. 13 IV GG akustische oder optische Wohnraumüberwachungen zur Abwehr dringender Gefahren, die Maßnahme muss dabei aber final auf die “Abwehr” der Gefahr ausgerichtet sein.

Die Regelungen des Art. 9 I 1 BayVSG bestimmen zwar im Grunde hinreichende Eingriffsvoraussetzungen („dringende Gefahr“), sie seien jedoch nicht auf das Ziel der „Abwehr“ einer Gefahr ausgerichtet, sagt das BVerfG. Zudem fehle eine erforderliche Regelung zur Subsidiarität gegenüber Gefahrenabwehrmaßnahmen der Gefahrenabwehrbehörde. Schließlich seien die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Kernbereichsschutz bei Wohnraumüberwachungen weder für die Erhebungseben noch für die Auswertungsebene vollständig erfüllt.

2.) Online-Durchsuchung (Art. 10 I BayVSG)

Art. 10 I BayVSG, der das Landesamt ermächtigt, mit technischen Mitteln Daten auf informationstechnischen Systemen zu erheben (sogenannte Online-Durchsuchung), ist nach Ansicht des BVerfG nicht mit dem Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme als besonderer Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) vereinbar.

Eine Online-Durchsuchung dürfe nur zur “Abwehr” einer mindestens konkretisierten Gefahr im polizeilichen Sinne zugelassen werden. Die in Art. 10 I BayVSG getroffenen Maßnahmen seien aber infolge der Verweisung auf Art. 9 I BayVSG und dessen eben erwähnten Mängel nicht auf diese Zwecksetzung begrenzt. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Kernbereichsschutz seien auch hier zwar für die Erhebungsebene erfüllt, nicht aber für die Auswertungsebene.

3.) Ortung von Mobilfunkgeräten (Art. 12 I BayVSG)

Die Regelungen zur Ortung von Mobilfunkgeräten in Art. 12 I BayVSG sind laut BVerfG verfassungswidrig, weil die Befugnis hier so weit gefasst sei, dass sie auch eine langandauernde Überwachung der Bewegungen der betroffenen Personen und im Grunde ein Bewegungsprofil erlaube, ohne den dafür geltenden verfassungsrechtlichen Anforderungen zu genügen. Die Regelung sehe insoweit keine hinreichend bestimmten Eingriffsvoraussetzungen vor. Zudem fehle die erforderliche unabhängige Vorabkontrolle.

4.) Auskunft über Verkehrsdaten aus Vorratsdatenspeicherung (Art. 15 III BayVSG)

Art. 15 III BayVSG soll den Abruf von Daten ermöglichen, die von den Dienstanbietern nach Regeln der Vorratsdatenspeicherung gespeichert wurden. Die Abrufregelung sei aber nicht mit dem Gebot der Normenklarheit vereinbar und verstoße deshalb gegen Art. 10 I GG, weil sie zum Datenabruf ermächtigt, ohne dass die betroffenen Diensteanbieter nach Bundesrecht zur Übermittlung dieser Daten an das Landesamt verpflichtet oder berechtigt wären.

5.) Verdeckte Mitarbeiter (Art. 18 I BayVSG) und Vertrauenslaute (Art. 19 I BayVSG)

Art. 18 I BayVSG soll den Einsatz von verdeckten Mitarbeitern regeln. Diese Befugnis verstoße jedoch gegen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, da hier keine hinreichenden Eingriffsschwellen geregelt seien und eine Bestimmung fehle, die den Kreis zulässiger Überwachungsadressaten regelt. Darüber hinaus fehle es an einer erforderlichen unabhängigen Vorabkontrolle.

Auch Art. 19 I BayVSG, der auf die Voraussetzungen des Art. 18 BayVSG verweist und den Einsatz von sog. Vertrauensleuten regelt, verstößt nach Ansicht des BVerfG gegen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Beim Einsatz von Vertrauensleuten müssten im Grundsatz die gleichen verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Eingriffsschwelle und den Adressatenkreis gelten, die auch beim Einsatz von verdeckten Mitarbeitern erforderlich sind.

6.) Observation außerhalb der Wohnung (Art. 19a I BayVSG)

Die in Art. 19a I BayVSG geregelte Befugnis zur Observation außerhalb der Wohnung verstößt nach Ansicht des BVerfG ebenfalls gegen das Grundgesetz, da sie nicht im Hinblick auf “Bestrebungen oder Tätigkeiten von besonders gesteigerter Überwachungsbedürftigkeit” nicht hinreichend bestimmt und es auch hier an einer unabhängigen Vorabkontrolle fehle.

7.) Informationsübermittlung durch das Landesamt (§ 25 BayVSG)

Die in § 25 BayVSG geregelten Bestimmungen zur Informationsübermittlung genügen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen, da sie zum Teil nicht auf den Schutz hinreichend gewichtiger Rechtsgüter abzielen. Zum Teil seien auch keine hinreichenden Übermittlungsschwellen vorgesehen.

Wie geht es weiter?

Problematisch ist die Frage nach den Befugnissen des Verfassungsschutzes auch aufgrund der unterschiedlichen Zuweisung von Aufgaben zwischen Polizei und Geheimdienst: Während die Polizei in erster Linie Straftaten verfolgen und verhindern soll, sowie Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abwehren soll, betreibt der Verfassungsschutz hingegen eine Art “politische Vorfeldaufklärung”. Der Verfassungsschutz sammelt also Informationen im Vorfeld, wertet sie aus und gibt die Erkenntnisse dann als Grundlage für etwaige Entscheidungen an die Politik weiter. Aufgrund der unterschiedlichen Aufgaben und Befugnisse kann der Verfassungsschutz seine Daten aber nicht einfach an die Polizei übermitteln, da die Polizei hierdurch Informationen erhalten würde, die sie aus verfassungsrechtlichen Gründen gar nicht erheben darf. Die in der Gerichtsverhandlung aufgeworfenen Fragen bewegen sich daher im Spannungsfeld zweier zentraler Ideen des Grundgesetzes: Im Spannungsfeld der wehrhaften Demokratie und des Schutzes individueller Freiheitsrechte, so Gerichtspräsident Stephan Harbarth.

Das BVerfG hat abschließend klargestellt, dass Art. 15 III BayVSG in Gänze nichtig sei. Im Übrigen seien die beanstandeten Vorschriften lediglich mit der Verfassung unvereinbar und gelten vorübergehend bis zum Ablauf des 31. Juli 2023 fort.

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