A. Sachverhalt
A ist Eigentümerin eines mit 24 vermieteten Wohnungen bebauten Objekts in Berlin. Es ist darlehensfinanziert und wurde vor 1918 errichtet. 2009 erfolgte die Erneuerung der Heizungsanlage. Bei seitherigem Mieterwechsel erfolgte die Sanierung einzelner Wohnungen durch Einbau neuer Fußböden, Sanitäreinrichtungen und Einbauküchen. 2013 bis 2015 erfolgte eine bankfinanzierte Wärmedämmung der Gebäudehülle nebst Fensteraustausch. Alle Neuvermietungsmieten liegen bei über 7,45 Euro/qm, zuletzt zwischen 12 und 15 Euro/qm. Die unsanierten Wohnungen sind für Mieten zwischen 3 und 7 Euro/qm vermietet.
Durch Art. 1 des am 23. Februar 2020 in Kraft getretenen Gesetzes zur Neuregelung gesetzlicher Vorschriften zur Mietenbegrenzung vom 11. Februar 2020 (GVBl
Gemäß § 3 I 4, § 6 IV MietenWoG Bln sind Vermieterinnen und Vermieter verpflichtet, Mieterinnen und Mietern – auch vor Vertragsabschluss – sowie Behörden – teils unaufgefordert, teils auf deren Verlangen hin – Auskunft über die am 18. Juni 2019 für die jeweilige Wohnung geschuldete Miete beziehungsweise die zur Berechnung der Mietobergrenzen der nach den §§ 6 und 7 MietenWoG Bln maßgeblichen Umstände zu erteilen.
Nach § 11 I Nr. 2 bis 5 MietenWoG Bln handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig Mitteilungen oder Auskünfte nach den § 3 I und § 6 Abs. 4 MietenWoG Bln nicht, nicht richtig oder nicht vollständig vornimmt beziehungsweise erteilt (Nr. 2 und 3), wer ohne Genehmigung nach § 8 MietenWoG Bln eine höhere Miete als die nach §§ 3 bis 7 MietenWoG Bln zulässige Miete fordert oder entgegennimmt (Nr. 4), oder wer eine Anzeige nach § 7 MietenWoG Bln nicht, nicht richtig oder nicht vollständig vornimmt (Nr. 5).
A begehrt mit ihrem Eilantrag, § 11 I Nr. 2 bis 5, II des Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin vorläufig außer Kraft zu setzen.
Ist der zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung begründet?
B. Die Entscheidung des BVerfGBeschl. 10. März 2020 - 1 BvQ 15/20
Das BVerfG stellt zunächst den Maßstab für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG dar. Dabei nimmt das BVerfG eine Folgenabwägung vor, wobei die Erfolgsaussichten in der Hauptsache grundsätzlich außer Betracht bleiben, es sei denn, der Antrag in der Hauptsache ist von vornherein unzulässig, offensichtlich unbegründet oder offensichtlich begründet. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen, kommt es zu einer sogenannten Doppelhypothese. Es wägt die Nachteile, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber in der Hauptsache Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen ab, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre:
„Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erwiese sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet (vgl. BVerfGE 112, 284 <291>; 121, 1 <14 f.>; stRspr). Bei einem offenen Ausgang der Verfassungsbeschwerde sind die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde jedoch der Erfolg versagt bliebe (vgl. BVerfGE 131, 47 <55>; 132, 195 <232>; stRspr).“
I. Unzulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde der A
Die beabsichtigte Verfassungsbeschwerde der A sei nicht von vornherein unzulässig. Sie sei als Vermieterin durch die angegriffenen Vorschriften selbst, gegenwärtig und zumindest überwiegend auch unmittelbar betroffen. Sie sei auch ausnahmsweise nicht aus Gründen der Subsidiarität verpflichtet, vorab um fachrechtlichen Rechtsschutz nachzusuchen:
„Zwar ist es ihnen grundsätzlich möglich und zumutbar, das Ziel ihres Antrags durch die Inanspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes zu erreichen. Insbesondere haben sie nicht dargelegt, warum es ihnen nicht zumutbar sein soll, vorbeugend eine mit einem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz verbundene negative Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO gegen die individuelle Verbindlichkeit der hier angegriffenen bußgeldbewehrten Verbote und Verpflichtungen zu erheben (vgl. BVerfGE 145, 20 <54 f. Rn. 86>). Die beabsichtigte Rechtssatzverfassungsbeschwerde wirft jedoch allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen auf, die das Bundesverfassungsgericht beantworten kann, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären (vgl. BVerfGE 123, 148 <172 f.>; 143, 246 <322 Rn. 211>; 150, 309 <327 Rn. 44>; stRspr). Eine Verfassungsbeschwerde ist in einem solchen Fall auch ohne vorherige Anrufung der Fachgerichte nicht von vornherein unzulässig.“
II. offensichtliche Unbegründetheit einer Verfassungsbeschwerde der A
Die Verfassungsbeschwerde erscheint auch nicht als offensichtlich unbegründet, wobei das BVerfG die Frage der Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin hervorhebt:
“Die Frage, ob das Land Berlin die Kompetenz besaß, das MietenWoG Bln einzuführen, muss jedenfalls als offen bezeichnet werden (zustimmend Mayer/Artz, Rechtsgutachten für die Fraktion der SPD im Abgeordnetenhaus von Berlin vom 16. März 2019; Högl/Wegner/Zado, Berliner Mietendeckel - Ein Vorschlag, Januar 2019; ablehnend Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestages, WD 3 - 3000 - 149/19).“
III. Folgenabwägung
Zur Entscheidung stehen schwierige Rechtsfragen, die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht entschieden werden können. Ihre Klärung ist der Klärung in der Hauptsache vorbehalten. Es bedarf daher gemäß § 32 I BVerfGG einer Folgenabwägung.
Hier betont das BVerfG zunächst die hohen Hürden, weil es um die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes geht:
„Wird die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes begehrt, ist bei der Folgenabwägung ein besonders strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 112, 284 <292>; 121, 1 <17>; stRspr). Das Bundesverfassungsgericht darf von seiner Befugnis, den Vollzug eines in Kraft getretenen Gesetzes auszusetzen, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen, da der Erlass einer solchen einstweiligen Anordnung stets ein erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist (vgl. BVerfGE 117, 126 <135>; 121, 1 <17>; 140, 211 <219 Rn. 13>). Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so müssen sie im Fall der begehrten Außervollzugsetzung eines Gesetzes darüber hinaus besonderes Gewicht haben (vgl. BVerfGE 104, 23 <27 f.>; 117, 126 <135>; 122, 342 <361 f.>; stRspr). Insoweit ist von entscheidender Bedeutung, ob die Nachteile irreversibel oder nur sehr erschwert revidierbar sind (vgl. BVerfGE 91, 70 <76 f.>; 118, 111 <123>; 140, 211 <219 Rn. 13>; stRspr), um das Aussetzungsinteresse durchschlagen zu lassen.“
Erginge die einstweilige Anordnung nicht, erwiese sich die Verfassungsbeschwerde später jedoch als begründet, seien die Nachteile, die sich aus der vorläufigen Anwendung der Bußgeldvorschriften des § 11 I Nr. 2 bis 5 MietenWoG Bln ergeben, von besonderem Gewicht:
„Die Verhängung einer Geldbuße ist eine repressive Sanktion, verbunden mit dem staatlichen Tadel rechtswidrigen vorwerfbaren Fehlverhaltens (vgl. § 1 Abs. 1 OWiG). Zwar bleibt der mit einer Ordnungswidrigkeit erhobene Schuldvorwurf hinter Sanktionen, die als Strafe ausgestaltet sind, deutlich zurück. Indes liegt in der Belegung mit einer Geldbuße – im Unterschied zu allein verwaltungsrechtlichen Ge- und Verboten – eine nachdrückliche Pflichtenmahnung und eine förmliche Missbilligung der Betroffenen, was auch darin zum Ausdruck kommt, dass die Ahndung grundsätzlich nur im Rahmen der verfahrensrechtlichen Garantien des Strafrechts und unter Beachtung der damit gewährleisteten rechtsstaatlichen Verbürgungen erlaubt ist (vgl. BVerfGE 122, 342 <363>). Dabei kann eine Geldbuße in Höhe von bis zu 500.000 Euro gemäß § 11 Abs. 2 MietenWoG Bln eine äußerst empfindliche Belastung darstellen.
Zu berücksichtigen ist auch, dass die Verantwortung für die Kenntnis der sanktionierten Pflichten, die Erfassung ihrer Bedeutung im Einzelfall und die Ableitung der sich aus ihnen ergebenden Folgen bei den Vermieterinnen und Vermietern liegt. Vorsätzliche und fahrlässige Fehlentscheidungen (vgl. § 11 Abs. 1 MietenWoG Bln) werden ex post mit einer Geldbuße belegt. Insoweit verbindet sich die Wahrnehmung ihres Eigentumsrechts mit dem Risiko persönlicher Sanktionen.“
Dieses Risiko von Fehlentscheidungen werde indes dadurch verringert, dass der Berliner Mietspiegel eine hinreichend bestimmte Orientierung biete:
„Allerdings sind die für den Anwendungsbereich des Gesetzes und für die Berechnung der zulässigen Miethöhe maßgeblichen Umstände, bezüglich derer Mitteilungs- und Auskunftspflichten bestehen, weitgehend schon bislang für die Bildung der ortsüblichen Vergleichsmiete gemäß § 558 Abs. 2 BGB in den örtlichen Mietspiegeln herangezogen worden und damit Kriterien für Mieterhöhungen nach den §§ 558 f. BGB wie auch für die Höhe einer neu vereinbarten Miete gemäß den §§ 556d ff. BGB. Entsprechend stellt auch der Berliner Mietspiegel von 2019 etwa auf die Gebäudeart (zum Beispiel Anzahl der Wohnungen in einem Gebäude), Wohnfläche, Ausstattung (Sammelheizung, mit/ohne Bad), Beschaffenheit (Bezugsfertigkeit, Wiederaufbau beziehungsweise -herstellung, Ausbau und Erweiterung), Wohnlage, wertmindernde oder -erhöhende Merkmale (hochwertiger Bodenbelag, hochwertige Sanitärausstattung, Einbauküche, energetischer Zustand) ab. Es erhöht sich beispielsweise gemäß § 6 Abs. 3 MietenWoG Bln die Mietobergrenze um einen Euro je Quadratmeter bei „moderner Ausstattung“, die insbesondere dann vorliegt, wenn die Wohnung eine hochwertige Sanitärausstattung beziehungsweise einen hochwertigen Bodenbelag in der überwiegenden Zahl der Wohnräume aufweist. Details zur Hochwertigkeit ergeben sich zwar weder aus dem MietenWoG Bln noch seiner Begründung. Zur Bestimmung dessen, was „hochwertig“ im Sinne dieser Bestimmung ist, wird aber auf die insoweit gleichlautenden wohnwerterhöhenden Sondermerkmale des Berliner Mietspiegels zurückgegriffen werden können. Daraus ergibt sich auch aufgrund einschlägiger Rechtsprechung wenig Interpretationsspielraum (vgl. beispielsweise LG Berlin Urteil vom 24. Februar 2006 - 67 S 335/05 -, GE 2006, 849 zu Laminat als hochwertigem Bodenbelag; Urteil vom 9. Dezember 2011 - 63 S 220/11 -, GE 2012, 271, und Urteil vom 13. Juli 2012 - 65 S 116/12 -, GE 2012, 1169, jeweils zu Dielenboden als im Unterschied zu Parkett nicht hochwertigem Bodenbelag; Urteil vom 12. März 2013 - 63 S 261/12 -, GE 2013, 947 zu Fliesen als gegebenenfalls hochwertigem Bodenbelag).“
Zudem seien das im Ordnungswidrigkeitenrecht geltende Opportunitätsprinzip und das verzögerte Inkrafttreten folgenmildernd zu berücksichtigen:
“Zu berücksichtigen ist zudem, dass die Ahndung einer Ordnungswidrigkeit dem Opportunitätsprinzip unterliegt (§ 47 Abs. 1 Satz 1 OWiG). Von der Verhängung eines Bußgelds kann daher insbesondere dann abgesehen werden, wenn erkennbar überforderte Vermieterinnen oder Vermieter lediglich fahrlässig gehandelt haben.
Ein Verstoß gegen das Fordern oder Entgegennehmen einer nach § 5 MietenWoG Bln unzulässigen Miete erfolgt auch erst ab dem 23. November 2020, denn die Kappung der Bestandsmieten nach § 5 MietenWoG Bln tritt erst neun Monate nach Verkündung des Gesetzes in Kraft. Vermieterinnen und Vermieter haben damit insoweit Zeit, um sich mit den neuen Vorgaben vertraut zu machen. Entgegen dem Vorbringen der Antragstellenden ist auch nicht erkennbar, dass Vermieterinnen und Vermieter jenseits des durch § 11 Abs. 1 Nr. 4 MietenWoG Bln sanktionierten Forderns und Entgegennehmens einer unzulässigen Miete daran gehindert wären, sich für den Fall der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes oder Teilen desselben bei Neuvermietungen eine höhere Miete versprechen zu lassen, und ihnen deshalb ein insoweit irreversibler Schaden entstehen könnte.“
Würde die einstweilige Anordnung demgegenüber erlassen und erwiese sich das Gesetz später als verfassungsgemäß, entfiele die Bußgeldbewehrung, was die in den §§ 3 ff. MietenWoG Bln geregelten Verbote und Pflichten selbst allerdings unberührt ließe. Diese drohten auch nicht leerzulaufen:
„Mieterinnen und Mieter könnten sich gegen die Verletzung von Auskunftspflichten oder überhöhte Mietverlangen zur Wehr setzen. Falls erforderlich wäre auch ein behördliches Einschreiten möglich (vgl. § 2 Abs. 2, Abs. 3 Satz 3, § 5 Abs. 2 MietenWoG Bln). Die Entscheidung des Gesetzgebers für eine Mietenbegrenzung würde durch eine Außerkraftsetzung allein der Bußgeldnormen daher nicht berührt.“
Zu berücksichtigen sei aber, dass mit der vorläufigen Außerkraftsetzung des § 11 I Nr. 2 bis 5, II MietenWoG Bln der mit der Sanktionsbewehrung einhergehende Druck entfiele, sich entsprechend dem MietenWoG Bln zu verhalten:
„Es steht zu befürchten, dass Vermieterinnen und Vermieter, was die Antragstellenden auch unumwunden einräumen, sich weder an die Verbote des Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin noch an die ihnen durch dieses Gesetz auferlegten Pflichten halten werden. Sie würden weiterhin die bisher gültigen Mieten fordern, vereinbaren oder entgegennehmen und dabei das Risiko in Kauf nehmen, behördlich oder zivilrechtlich auf Unterlassung beziehungsweise Absenkung und Rückzahlung in Anspruch genommen zu werden. Die Antragstellenden selbst zeigen insoweit auf, dass die Bereitschaft, die gesetzlichen Verbote und Verpflichtungen einzuhalten, mit Wegfall der Sanktionsbewehrung deutlich sinken wird. Die Wirksamkeit des Gesetzes, dessen Ziel es ist, angemessenen Wohnraum gerade auch für Bevölkerungsschichten mit mittlerem und geringem Einkommen zu bezahlbaren Mietpreisen zu erhalten und zugänglich zu machen (Abgeordnetenhaus Bln, Drucksache 18/2347, S. 17), wäre also deutlich gemindert. Zwar könnten Mieterinnen und Mieter gesetzwidrig handelnde Vermieterinnen und Vermieter auf Auskunft oder auch auf Absenkung beziehungsweise Rückzahlung der Miete in Anspruch nehmen. Dass sie davon in Zeiten erheblicher Wohnungsknappheit aber tatsächlich in erheblichem Umfang Gebrauch machen, erscheint jedoch fraglich. Mieterinnen und Mieter dürften indes – und sei es nur aus Unwissenheit – vielfach davon absehen, mithin also auch Mietverträge über gesetzlich nicht zulässige Mieten abschließen und erfüllen, ihre Rechte also nicht verfolgen.
Eine behördliche Durchsetzung der gesetzlichen Pflichten nach Maßgabe des Verwaltungsvollstreckungsrechts erforderte schließlich in Anbetracht ca. 1,5 Millionen betroffener Wohnungen (Abgeordnetenhaus Bln, Drucksache 18/2347, S. 19) einen erheblichen Verwaltungsaufwand. Die Durchsetzbarkeit des Gesetzes litte ohne die Bußgeldbewehrung daher erheblich.“
Zusammenfassend führt das BVerfG aus, dass die Nachteile, die sich aus einer vorläufigen Anwendung der Bußgeldvorschriften des § 11 I Nr. 2 bis 5 MietenWoG Bln ergeben, von besonderem Gewicht seien. Sie überwögen in Ausmaß und Schwere aber nicht deutlich die Nachteile einer vorläufigen Außerkraftsetzung der Bußgeldvorschriften und erfüllten damit die strengen Voraussetzungen für eine vorläufige Außerkraftsetzung eines Gesetzes nicht:
„Bei Einhaltung der gesetzlichen Verbote und Verpflichtungen ist die Verhängung eines Bußgelds ohnehin nicht zu befürchten, das Risiko der Fehleinschätzung im Einzelfall muss als überschaubar eingeschätzt werden und § 11 Abs. 2 MietenWoG Bln eröffnet sowohl Spielraum für eine Einstellung des Verfahrens nach § 47 OWiG als auch für differenzierte Folgen innerhalb des Bußgeldrahmens (§ 17 OWiG). Damit ist weder ein schwer kalkulierbares Risiko persönlicher Sanktionen gegeben noch ein Zwang, gegen die den Sanktionsvorschriften zugrundeliegenden Verbote und Verpflichtungen verstoßen zu müssen. Die Offenbarung von Informationen erzeugt administrativen Aufwand, aber Anhaltspunkte für eine Existenzbedrohung sind weder dargetan noch ersichtlich. Die Annahme der Antragstellenden, dass sich Vermieterinnen und Vermieter aus Furcht vor staatlichen Sanktionen für den Verkauf ihrer Wohnung entscheiden und dadurch einen irreversiblen Schaden erleiden, erscheint fernliegend. Entsprechende Einschüchterungseffekte sind jedenfalls für die Zeit bis zur Hauptsacheentscheidung nicht ersichtlich.
Letztlich ist auch eine fachgerichtliche Auseinandersetzung bei Fortgeltung von § 11 MietenWoG Bln nicht unzumutbar erschwert. Es kann offenbleiben, ob die zivilgerichtliche Geltendmachung eines sich ex post als überhöht darstellenden Mietzinsanspruchs als „Fordern“ im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 4 MietenWoG Bln zu qualifizieren ist und deshalb insoweit abschreckend wirken könnte. Denn jedenfalls der Verwaltungsrechtsweg bleibt eröffnet.
Die für die Vermieterinnen und Vermieter mit der vorläufigen Anwendbarkeit des § 11 Abs. 1 Nr. 2 bis 5, Abs. 2 MietenWoG Bln verbundenen Nachteile überwiegen daher nicht mit der erforderlichen Deutlichkeit die Nachteile, die mit einem vorläufigen Wegfall der Sanktionsbewehrung in Bezug auf die Wirksamkeit des Gesetzes einhergehen.“
IV. Ergebnis
Der Antrag der A ist unbegründet.
C. Fazit
Der Berliner Mietendeckel und die durch ihn ausgelösten Rechtsfragen werden Juristinnen und Juristen noch lange beschäftigen. Das wird sich natürlich auch Prüfungsaufgaben niederschlagen. Grund genug, sich einmal intensiver mit dem Gesetz zu befassen.
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