BVerwG: Befreiung von der Helmpflicht aus religiösen Gründen?

A. Sachverhalt

K, der über eine Fahrerlaubnis zum Führen von Personenkraftwagen verfügt und einen Lieferwagen besitzt,  ist praktizierender Sikh und trägt aus religiösen Gründen einen Turban. Er beantragte bei der zuständigen Behörde die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur Befreiung von der Pflicht, beim Motorradfahren einen Schutzhelm zu tragen. Die Behörde lehnt den Antrag mit der Begründung ab, die begehrte Befreiung könne nur aus gesundheitlichen Gründen bewilligt werden. Ein form- und fristgerecht erhobener Widerspruch bleibt erfolglos, weswegen K Klage auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung erhebt.

Ist die zulässige Verpflichtungsklage des K begründet?

B. Die Entscheidung des BVerwG (Urt. v. 4.7.2019 – 3 C 24.17)

Die Verpflichtungsklage ist begründet, soweit K ein Anspruch auf die mit der Klage begehrte Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von der Pflicht, beim Motorradfahren einen geeigneten Schutzhelm zu tragen, zusteht (§ 113 V 1 VwGO).

I. Anspruchsgrundlage

Anspruchsgrundlage für das Verpflichtungsbegehren des K könnte § 46 I 1 Nr. 5b StVO sein. Danach kann die Straßenverkehrsbehörde in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von den in § 21a StVO enthaltenen Vorschriften über das Anlegen von Sicherheitsgurten und das Tragen von Schutzhelmen genehmigen. Nach § 21a II 1 StVO muss während der Fahrt einen geeigneten Schutzhelm tragen, wer Krafträder oder offene drei- oder mehrrädrige Kraftfahrzeuge mit einer bauartbedingten Höchstgeschwindigkeit von über 20 km/h führt sowie auf oder in ihnen mitfährt.

II. Voraussetzungen von § 46 I Nr. 5b StVO

§ 46 I Nr. 5b StVO setzt voraus, dass K der Helmpflicht aus Art. 21a II StVO unterliegt. Eine Ausnahme von einer nicht bestehenden Verpflichtung wäre sinnwidrig.

Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der in einer Rechtsverordnung geregelten Schutzhelmpflicht bestehen auch unter Berücksichtigung der Religionsfreiheit (Art. 4 GG) und der Wesentlichkeitstheorie nicht:

„Die Regelung der Schutzhelmpflicht bedarf auch bei Berücksichtigung einer möglichen Beeinträchtigung der Religionsausübung keiner unmittelbaren Ausgestaltung durch den Parlamentsgesetzgeber. Die Verpflichtung, beim Motorradfahren einen geeigneten Schutzhelm zu tragen, führt zu keiner gezielten oder unmittelbar den Schutzbereich der Religionsfreiheit betreffenden Beschränkung. Sie stellt vielmehr eine generelle Anordnung dar, die nur in seltenen Fällen mit der Religionsfreiheit kollidieren kann. Auch in etwaigen Konfliktfällen ist die Intensität des Eingriffs in der Regel gering, weil die Helmtragepflicht nur das Führen eines Kraftrades betrifft und die Religionsausübung damit nur in einer eng begrenzten und für die Religionsfreiheit typischerweise nicht wesentlichen Lebenssituation eingeschränkt sein kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. November 2016 - 1 BvR 3237/13 - NVwZ 2017, 227 Rn. 33).

Die Regelung steht auch im Übrigen mit dem Grundgesetz im Einklang, weil der gegebenenfalls erforderlichen Berücksichtigung grundrechtlich geschützter Belange durch die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung Rechnung getragen ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Januar 2002 - 1 BvR 1783/99 - BVerfGE 104, 337 <355>).“

Daher ist K grundsätzlich verpflichtet, einen Schutzhelm zu tragen.

III. Ermessensausübung / Ermessensreduktion auf Null

Darüber hinaus enthält § 46 I Nr. 5b StVO keine zu prüfenden Tatbestandsmerkmale, sondern stellt die Entscheidung über die Erteilung der Ausnahmegenehmigung in das Ermessen der Behörde. Insbesondere ist die Frage des Vorliegens eines Einzelfalls bzw. eines besonderen Ausnahmefalls nicht auf Tatbestandsebene zu prüfen, sondern Teil der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren behördlichen Ermessensausübung (§ 114 VwGO).

Das BVerwG erläutert zunächst, dass es bei § 46 I Nr. 5b StVO um besondere Ausnahmesituationen gehen soll:

„Durch die den Straßenverkehrsbehörden eingeräumte Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung soll besonderen Ausnahmesituationen Rechnung getragen werden, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten und eine unbillige Härte für den Betroffenen zur Folge hätten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1975 - 1 BvR 118/71 - BVerfGE 40, 371 <377>; zur Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 2 StVO auch BVerwG, Urteile vom 16. März 1994 - 11 C 48.92 - Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 10 = juris Rn. 26 und vom 13. März 1997 - 3 C 2.97 - BVerwGE 104, 154 <157>).“

K begehrt die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung. Das kommt nur dann in Betracht, wenn eine sogenannte Ermessensreduktion auf Null vorliegt, also im konkreten Fall alle Entscheidungen bis auf eine (Erteilung der Ausnahmegenehmigung) ermessensfehlerhaft sind. Dafür genüge es aber nicht, dass der Antragsteller gehindert ist, einen Schutzhelm zu tragen. Daraus ergebe sich vielmehr, dass derjenige auf das Motorradfahren verzichten müsse:

„Das Vorliegen eines Hinderungsgrunds für das Tragen eines Motorradhelms zieht aber keinen unmittelbaren Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach sich; die Entscheidung hierüber steht gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b StVO vielmehr im Ermessen der Straßenverkehrsbehörde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2017 - 3 B 12.16 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2017:​080217B3B12.16.0] - Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 14 Rn. 3). Wer keinen Schutzhelm tragen kann, soll grundsätzlich auch nicht Motorradfahren.“

Ein Anspruch auf Befreiung von der Helmpflicht könne allenfalls dann bestehen, wenn dem Betroffenen der Verzicht auf das Motorradfahren aus besonderen individuellen Gründen nicht zugemutet werden könne:

„Die in § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b StVO vorgesehene Ausnahmemöglichkeit ist primär auf die Gurtpflicht bezogen. Sie dient dazu, den Betroffenen nach Möglichkeit eine hinreichende Mobilität zu gewährleisten. Entsprechendes gilt für die ebenfalls durch § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b StVO eröffnete Möglichkeit der Befreiung von der Schutzhelmpflicht. Liegt zwar die Unmöglichkeit des Helmtragens vor, ist der Betroffene aber auf die Nutzung eines Motorrades nicht angewiesen, überwiegt sein individuelles Interesse am Motorradfahren das öffentliche Interesse an der Einhaltung der in § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO angeordneten Schutzhelmpflicht nicht zwingend (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. Dezember 2015 - 1 B 14.13 [ECLI:​DE:​OVGBEBB:​2015:​1215.OVG1B14.13.0A] - juris Rn. 31; VG Augsburg, Urteil vom 27. Juni 2000 - 3 K 00.466 [ECLI:​DE:​VGAUGSB:​2000:​0627.AU3K00.466.0A] - juris Rn. 21).“

K verfügt über eine Fahrerlaubnis zum Führen von Personenkraftwagen und besitzt einen Lieferwagen. Anhaltspunkte dafür, dass er gerade auf die Nutzung eines Motorrades angewiesen sein könnte, bestehen nicht.

Hier könnte sich eine Ermessensreduzierung auf Null aber aus der Religionsfreiheit K (Art. 4 GG) ergeben:

„Wie das Berufungsgericht zutreffend entschieden hat, liegt eine das Ermessen eröffnende Ausnahmesituation auch vor, wenn die Hinderung, einen Motorradhelm zu tragen, auf religiösen Gründen beruht (vgl. hierzu bereits Kreutel, DAR 1986, 38 <41>).“

Dies ist der Fall, wenn die Schutzhelmpflicht einen Eingriff in den Schutzbereich seiner Religionsfreiheit aus Art. 4 GG darstellt und dieser Eingriff im konkreten Fall verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt ist.

1. Eingriff in den Schutzbereich der Religionsfreiheit

K steht vor der Wahl, seine religiösen Pflichten zu erfüllen und auf das Motorradfahren zu verzichten, oder – unter Verstoß gegen die von ihm als verbindlich empfundenen Bekleidungsvorschriften – den Schutzhelm zu tragen. Daher hatte schon das Berufungsgericht in der Schutzhelmpflicht (§ 21a II StVO) einen (mittelbaren) Eingriff in die Religionsfreiheit des K erblickt:

„aa) Zur Glaubensfreiheit gehört auch das Recht der Einzelnen, ihr gesamtes Verhalten an den Lehren ihres Glaubens auszurichten und dieser Überzeugung gemäß zu handeln, also glaubensgeleitet zu leben; dies betrifft nicht nur imperative Glaubenssätze. Bei der Würdigung dessen, was im Einzelfall als Ausübung von Religion und Weltanschauung zu betrachten ist, darf das Selbstverständnis der jeweils betroffenen Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften und des einzelnen Grundrechtsträgers nicht außer Betracht bleiben. Dies bedeutet jedoch nicht, dass jegliches Verhalten einer Person allein nach deren subjektiver Bestimmung als Ausdruck der Glaubensfreiheit angesehen werden muss. Die staatlichen Organe dürfen prüfen und entscheiden, ob hinreichend substantiiert dargelegt ist, dass sich das Verhalten tatsächlich nach geistigem Gehalt und äußerer Erscheinung in plausibler Weise dem Schutzbereich des Art. 4 GG zuordnen lässt, also tatsächlich eine als religiös anzusehende Motivation hat. Dem Staat ist es indes verwehrt, derartige Glaubensüberzeugungen seiner Bürger zu bewerten oder gar als „richtig“ oder „falsch“ zu bezeichnen; dies gilt insbesondere dann, wenn hierzu innerhalb einer Religion divergierende Ansichten vertreten werden (vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 27.01.2015 - 1 BvR 471/10 - BVerfGE 138, 296). …

Schließlich kann ein Eingriff in den Schutzbereich auch nicht mit der Erwägung verneint werden, der Kläger werde nicht zu einer mit seinen religiösen Pflichten nicht vereinbaren Handlung (Abnehmen des Turbans) gezwungen, sondern müsse lediglich das - nur durch die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG geschützte - Motorradfahren unterlassen. Denn das durch Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG vermittelte Recht, das gesamte Verhalten an den Lehren des Glaubens auszurichten und dieser Überzeugung gemäß zu handeln, wird mittelbar eingeschränkt, wenn ein Sikh - anders als Nicht-Sikhs - wegen der Schutzhelmpflicht kein Motorrad fahren darf (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 27.06.2017 - 2 BvR 1333/17 - juris [Kopftuchverbot bei Sitzungsvertretungen der StA]; BVerfG, Beschluss vom 27.01.2015 - 1 BvR 471/10 - BVerfGE 138, 296 [Kopftuchverbot an öffentlichen Schulen]).“

Das bestätigt das BVerwG:

„Durch die in § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO angeordnete Pflicht, beim Motorradfahren einen geeigneten Schutzhelm zu tragen, wird zwar niemand an der Praktizierung seines Glaubens gehindert. Bei Befolgung der von ihm als verbindlich empfundenen Bekleidungsvorschriften muss der Kläger aber auf das Motorradfahren verzichten. Die Regelung kann ihn daher mittelbar in seiner Religionsausübung beeinträchtigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 [ECLI:​DE:​BVerfG:​2003:​rs20030924.2bvr143602] - BVerfGE 108, 282 <297> sowie Beschluss vom 27. Januar 2015 - 1 BvR 471/10 u.a. [ECLI:​DE:​BVerfG:​2015:​rs20150127.1bvr047110] - BVerfGE 138, 296 Rn. 83 zum Tragen von Kopftüchern durch Muslima).“

2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Art. 4 GG kennt keinen Gesetzesvorbehalt, sondern nur verfassungsimmanente Schranken:

„Einschränkungen der Glaubens- und Bekenntnisfreiheit müssen sich aus der Verfassung selbst ergeben, weil Art. 4 Abs. 1 und 2 GG keinen Gesetzesvorbehalt enthält. Zu solchen verfassungsimmanenten Schranken zählen die Grundrechte Dritter sowie Gemeinschaftswerte von Verfassungsrang (BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 1 BvR 471/10 u.a. - BVerfGE 138, 298 Rn. 98).“

Fraglich ist, welche verfassungsimmanenten Schranken hier den Eingriff in die Religionsfreiheit des K rechtfertigen könnten.

Auf die körperliche Unversehrtheit des K (Art. 2 II 1 GG) kann dabei nicht abgestellt werden. Dazu hatte das Berufungsgericht bereits ausgeführt:

„Entgegen der Ansicht der Beklagten sowie des Regierungspräsidiums dürfte hier als verfassungsimmanente Schranke die körperliche Unversehrtheit des Klägers nicht in Betracht kommen. Ein zwangsweiser Schutz des Menschen vor sich selbst ist zwar in zahlreichen Konstellationen zulässig, setzt aber grundsätzlich eine mehr oder weniger starke Einschränkung der Selbstbestimmungsfähigkeit des Betroffenen voraus. Eine „Vernunfthoheit“ staatlicher Organe über den Grundrechtsträger dergestalt, dass dessen Wille allein deshalb beiseite gesetzt werden dürfte, weil er von durchschnittlichen Präferenzen abweicht oder aus der Außensicht unvernünftig erscheint, ist ausgeschlossen (siehe nur BVerfG, Beschluss vom 23.03.2011 - 2 BvR 882/09 - BVerfGE 128, 282 Rn. 51 ff. m. w. N.).“

Als verfassungsimmanente Schranke kommt aber die in Art. 2 II 1 GG ebenfalls geschützte körperliche Unversehrtheit Dritter in Betracht:

„Die in § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO angeordnete Verpflichtung, beim Motorradfahren einen Schutzhelm zu tragen, soll dazu beitragen, die Folgen von Kraftradunfällen zu mindern und die Verkehrssicherheit auf öffentlichen Straßen zu erhöhen (Amtliche Begründung, VkBl. 1975, 667 <676>). Die Vorschrift dient zwar primär dem Schutz des Motorradfahrers und seiner Mitfahrer vor schweren Kopfverletzungen. Sie hat aber auch den Schutz der Allgemeinheit im Blick und soll Gefährdungen anderer Unfallbeteiligter oder Dritter vermeiden. Dass ein Kraftradfahrer, der ohne geeigneten Schutzhelm fährt und deshalb bei einem Unfall eine schwere Kopfverletzung davonträgt, nicht nur sich selbst schadet, das Verhalten vielmehr auch weitreichende Folgen für die Allgemeinheit nach sich ziehen kann, ist vom Bundesverfassungsgericht bereits klargestellt worden (BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1982 - 1 BvR 1295/80 u.a. - BVerfGE 59, 275 <279>). Das Bundesverfassungsgericht hat dabei insbesondere den Einsatz der Rettungsdienste und die ärztliche Versorgung benannt.“

Das BVerwG stellt dabei darauf ab, dass ein Motorradfahrer, der einen Helm trägt und deswegen bei einem Unfall unverletzt bleibt, in der Lage ist, anderen verletzten Unfallbeteiligten zu helfen. Zudem trägt die Helmpflicht dazu bei, Traumatisierungen anderer Unfallbeteiligter zu vermeiden:

„Zu Recht haben das Berufungsgericht und der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht vor allem auf die Rechte anderer Unfallbeteiligter aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verwiesen. Durch die Verpflichtung, beim Führen eines Kraftrads einen geeigneten Schutzhelm zu tragen, werden betroffene Motorradfahrer nach einem Unfall eher in der Lage sein, zur Abwehr von Gefahren für Leib und Leben anderer Personen beizutragen. Dies gilt unmittelbar dadurch, dass sie selbst Erste Hilfe leisten oder einen Notarzt rufen können. Sie können aber auch mittelbar zur Vermeidung weiterer Schäden beitragen, indem sie Maßnahmen zur Absicherung der Unfallstelle ergreifen, z.B. Warndreiecke aufstellen oder in anderer Weise auf die Unfallstelle aufmerksam machen und Hindernisse von der Fahrbahn räumen.

Entgegen der von der Revision vertretenen Auffassung kann die Möglichkeit einer Traumatisierung durch den Anblick schwerer Kopfverletzungen auch nicht als rein hypothetische oder “weit hergeholte” Erwägung abgetan werden. Vielmehr sind entsprechende Beeinträchtigungen etwa bei Lokführern allgemein bekannt. Es ist dem Gesetzgeber nicht verwehrt, in Ausübung seiner Schutzpflicht schon die Entstehung von Gefährdungslagen zu bekämpfen und auf eine Risikominimierung hinzuwirken. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gewährt nicht nur ein subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe in das Leben oder die körperliche Unversehrtheit; das Grundrecht stellt zugleich eine objektive Wertentscheidung der Verfassung dar, die staatliche Schutzpflichten begründet. Danach hat der Staat die Pflicht, sich schützend und fördernd vor diese Rechtsgüter zu stellen (BVerfG, Beschlüsse vom 9. März 1994 - 2 BvL 43/92 u.a. - BVerfGE 90, 145 <195> und vom 26. Juli 2016 - 1 BvL 8/15 [ECLI:​DE:​BVerfG:​2016:​ls20160726.1bvl000815] - BVerfGE 142, 313 Rn. 69). Abstrakt-generelle Normen zur Gefahrenvorsorge sind nicht erst dann gerechtfertigt, wenn ansonsten unmittelbar ein Gefahreneintritt zu besorgen wäre.“

Zudem ist zu berücksichtigen, dass dem Eingriff in die Religionsfreiheit des K ein geringes Gewicht zukommt und er zudem in zeitlicher und örtlicher Hinsicht begrenzt ist. Der vom K geltend gemachten Religionsfreiheit stehen damit andere, nicht grundsätzlich geringerwertige Verfassungspositionen entgegen. Der Eingriff ist damit gerechtfertigt. Aus Art. 4 GG lässt sich damit keine Ermessensreduzierung auf Null herleiten.

3. Einfluss von Europarecht

Weder aus dem Unionsrecht noch aus Art. 9 EMRK ergebe sich etwas anderes:

„a) Das Unionsrecht enthält keine Regelung über die Verpflichtung, beim Motorradfahren einen Schutzhelm zu tragen. In Ziffer I. 4 der Entschließung des Rates vom 26. Juni 2000 zur Verbesserung der Straßenverkehrssicherheit (ABl. C 218 S. 1) war zwar die Annahme einer Richtlinie über die Helmpflicht für Benutzer motorisierter Zweiräder gefordert worden. Hierzu kam es indes nicht mehr, nachdem in allen Mitgliedstaaten eine Pflicht zur Benutzung von Schutzhelmen bei motorisierten Zweirädern eingeführt worden war.

b) Die in § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO vorgesehene Verpflichtung, beim Motorradfahren einen geeigneten Schutzhelm zu tragen, entspricht auch Art. 9 Abs. 2 der EMRK. In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ist geklärt, dass die Helmpflicht eine notwendige Maßnahme für Motorradfahrer darstellt und etwaige Einschränkungen der Religionsfreiheit im Interesse des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt sind (vgl. bereits Kommission, Entscheidung vom 12. Juli 1978 - 7992/77, X gegen Vereinigtes Königreich - sowie bestätigend EGMR, Entscheidung vom 4. Dezember 2008 - 27058/05, Dogru gegen Frankreich - Rn. 64; hierzu auch Entscheidung vom 13. November 2008 - 24479/07, Mann Singh gegen Frankreich).“

III. Ergebnis

Die Klage ist unbegründet.

D. Fazit

Die Entscheidung kombiniert verfassungs- und verwaltungsrechtliche Fragen und könnte daher ein willkommener Anlass sein, sie in Prüfungsaufgaben einfließen zu lassen.