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Berliner Mietendeckel: Streit um die Gesetzgebungskompetenzen

erschienen am 2. July 2019

Und was ist mit der Verfassungsmäßigkeit?

Eine regelrechte Schlacht hat begonnen – nicht nur im Kampf um den Wohnraum in Berlin, sondern auch zu der Frage, ob der geplante Berliner Mietendeckel nicht verfassungswidrig ist. Gestritten wird insbesondere um die Gesetzgebungszuständigkeit.


 

Worum geht es?

Der rot-rot-grüne Senat unserer Hauptstadt hatte sich auf Eckpunkte für einen sogenannten Mietendeckel geeinigt. Die Landesregierung strebt an, dass die Mieten fünf Jahre lang eingefroren, also nicht erhöht werden, um die Wohnungsmarkt-Lage zu entspannen und zu regulieren. Damit wäre Berlin Vorreiter und das erste Bundesland mit einem Mieterhöhungsstopp. Bisher wurden zwar nur Eckpunkte ausgearbeitet, mit einer ausführlichen Vorlage des Gesetzes wird aber Mitte Oktober gerechnet. 2020 könnte das Gesetz dann in Kraft treten, wobei die Betonung auf „könnte“ liegt: Denn es herrscht bereits jetzt großer Streit, insbesondere ist die Frage nach der Gesetzgebungszuständigkeit stark umstritten.
 
Problematisch ist hier, dass das Mietrecht Bundesrecht und im BGB geregelt ist. Es enthält dort bereits zwei Kappungsgrenzen, die schon mit der Mietpreisbremse eingeführt wurden. Zudem gilt seit Beginn des Jahres eine Deckelung für Modernisierungsumlagen. Diese Regelungen könnten abschließend sein, sodass die Bundesgesetzgebung hier im Bereich des Zivilrechts eine Sperrwirkung für die Landesgesetzgebung entfalte und es keinen Raum mehr für eine Landesregelung gäbe. Argumente finden sich aber auch dagegen: Schließlich seien die Länder für das Wohnungswesen zuständig – der Mietendeckel soll lediglich ein Instrument zur Steuerung sein. Die landeseigene Verfassung in Berlin schreibe zudem – anders als unser Grundgesetz – ein Recht auf Wohnen fest und das BGB enthält eine sogenannte Verordnungsermächtigung, die vorschreibt, dass Landesregierungen bei Wohnungsnot Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten bestimmen und somit in einen überstrapazierten Wohnungsmarkt eingreifen können. 

 

Blättern wir im GG: Art. 70 – 74 GG 

Eine juristische Spielweise sozusagen – doch wie kommen diese unterschiedlichen Auffassungen eigentlich zustande?

Die Gesetzgebungskompetenz bezeichnet das Recht, Gesetze erlassen zu dürfen. 

In Deutschland können Bund und Länder Gesetze erlassen, wobei nach unserem Grundgesetz die Länder grundsätzlich das Recht der Gesetzgebung haben, Art. 70 GG. Der Bund dagegen ist nur für die sog. ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebung zuständig, Art. 70 – 74 GG. 

Die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit ist in Art. 71 GG geregelt. Die Materien, für die der Bund die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit hat, sind in Art. 73 GG normiert. Außerhalb dieser Normen hat der Bund auch die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 105 I GG. Dies betrifft das Steuerrecht. 

 
Konkurrierende Gesetzgebung betrifft die Bereiche, die weder der Bund noch die Länder ausschließlich regeln dürfen. Also: Grundsätzlich sind die Länder für die Gesetzgebung zuständig, das BVerfG hat sogar von einer „Vermutung für die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder“ gesprochen. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist für die Länder gesperrt und innerhalb der konkurrierenden Gesetzgebung ist darauf abzustellen, ob und in welchem Maße der Bund von seinem Recht Gebrauch gemacht hat. 
 

Die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit findet sich in den Art. 72, 74 GG. Art. 72 GG beschreibt dabei die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit, Art. 74 GG enthält einen Katalog der Materien, für die der Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit inne hat. Zu beachten ist an dieser Stelle Art. 72 II und III GG. Nach Art. 72 II GG hat der Bund für bestimmte Materien nur dann die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit, wenn ein Bedürfnis für eine bundeseinheitliche Regelung besteht. Für die Materien, die in Art. 72 II GG nicht aufgeführt sind, kann der Bund eine bundeseinheitliche Regelung schaffen, wenn es ihm beliebt. Nach Art. 72 III GG können die Länder abweichende Regelungen treffen, auch wenn der Bund bereits im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung tätig geworden ist. Dies gilt zumindest für bestimmte Materien und stellt eine Durchbrechung von Art. 31 GG dar (Bundesrecht bricht Landesrecht). Auch hier ist eine Sondervorschrift zu beachten. Art. 105 II GG regelt die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes im Steuerrecht.

 

Zuständigkeit ergibt sich aus dem Kompetenztitel für das Wohnungswesen

Von einem großen Teil wird angenommen, dass die Kompetenz für den Mietendeckel für die Länder aus dem „Wohnungswesen“ resultiert. Das Wohnungswesen war bis 2006 unter Art. 74 Nr. 18 GG normiert, unterlag also der konkurrierenden Gesetzgebung. Das Wohnungswesen wurde aber im Zuge der Föderalismusreform I gestrichen und unterfiel so der Zuständigkeit der Länder nach Art. 70 I GG. Damit der Mietendeckel unter dem Begriff des Wohnungswesens gefasst werden kann, muss vorab unterschieden werden. Denn bei dem geplanten Regelungsinstrument handelt es sich um eine mietrechtliche Angelegenheit. Der Vermieter kann dann – sollte der Mietendeckel per Gesetz in Kraft treten – ggf. nicht die Miete verlangen, die er möchte. Er wird in seiner Vertragsfreiheit beschränkt. Durch die mietrechtliche Thematik liegt es deshalb nahe, die §§ 535 ff. BGB in Betracht zu ziehen, da sie den Inhalt von Mietverträgen regeln. Nun ist aber darauf hinzuweisen, dass es neben diesem privaten Mietrecht auch ein sog. öffentliches Mietrecht gibt. Dies geht über das Vermieter-Mieter-Verhältnis hinaus und bezweckt allgemeine Ziele im Bereich der Miete zu erreichen. 

Es geht also darum, ob der angestrebte Mietendeckel in das öffentliche Mietrecht, dem Wohnungswesen, oder in das private (soziale) Mietrecht einzuordnen ist, welches im BGB geregelt ist. Kommt man zu dem Schluss, dass das Wohnungswesen nicht einschlägig ist und es sich stattdessen um bürgerliches Recht handelt, würde der Mietendeckel unter Art. 74 I Nr. 1 GG der konkurrierenden Gesetzgebung fallen – das Land Berlin hätte damit schlechte Karten. 

Das private Mietrecht strebt ein angemessenes Vertragsverhältnis zwischen Vermieter und Mieter an. Der Vermieter soll unter anderem das Recht haben, die Miete ortsüblich anzupassen. Das wichtigste Recht des Mieters vermag der Kündigungsschutz zu sein. Die Rechte und Pflichten, die aus dem sozialen Mietrecht resultieren, sind stets unabhängig von der Lage auf dem Wohnungsmarkt. Es betrifft schließlich nur das Verhältnis zwischen den Vertragsparteien. Dieses Mietrecht ist im BGB als Teil des Schuldrechts geregelt. Es ist somit bürgerliches Recht iSv Art. 74 I Nr. 1 GG und unterliegt der konkurrierenden Gesetzgebung. 
 
Das Wohnungswesen betrifft grds. alle Regelungen, die sich aus sozialen Gründen auf private Wohnzwecke dienenden Gebäude beziehen. Es betrifft die Regelungen zur Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum. Dazu gehört auch das vom Gesetzgeber so bezeichnete „öffentliche Mietpreisrecht“ – es entstand in der Zeit nach der Gründung der Bundesrepublik als Folge der Wohnungszwangswirtschaft, um Wohnungsnot zu bekämpfen. Damals hieß es, dass Regelungen über das öffentliche Mietpreisrecht so lange aufrechterhalten werden müssen, wie die Wohnungsnot es aus sozialen Gründen erfordere. Sobald der Wohnungsmangel durch Schaffung neuen Wohnraums beseitigt wäre, sollte die Wohnungszwangswirtschaft abgebaut werden – also wenn eine ausgeglichene Wohnungsversorgung gegeben ist. 

Die allgemeinen Kriterien zur Abgrenzung des öffentlichen Rechts vom Zivilrecht sprechen dafür, den Mietendeckel dem öffentlichen Mietrecht zuzuordnen. Das private Mietrecht regelt die gegenseitigen Beziehungen der Bürger untereinander, also hier insb. das Vertragsverhältnis von Vermieter zu Mieter. Im öffentlichen Mietrecht ist einer der Parteien der Staat, der dem Bürger gegenübersteht. Er sorgt für die Wahrung des Allgemeininteresses, während das Zivilrecht zum Großteil dem Individualinteresse dienen soll. Aus diesen Gründen ordnete das BVerwG bereits Grenzen für Mieten dem öffentlichen Recht zu. 

Ein Mietendeckel soll in erster Linie nicht dafür dienen, das Vertragsverhältnis zwischen Vermieter – Mieter zu bestimmen. Er ist vielmehr dazu bestimmt, eine sozial angespannte Wohnungsnot zu bekämpfen – dies stellt ein Allgemeininteresse dar, weshalb der Mietendeckel wohl dem öffentlichen Mietrecht zuzuordnen ist. Eindeutig und geklärt ist dies aber noch nicht. 

Dem wird aber entgegengehalten, dass es Mietpreisbindungen heute nur für öffentlich geförderten Wohnraum geben kann. Die Höhe der Miete für alle anderen Wohnungen ist durch die grds. Vertragsfreiheit frei gestaltbar und unterliegt nur den Regelungen des BGB (wie etwa die Anpassung an die ortsübliche Miete). Es bestünde deshalb kein Raum für das öffentliche Mietrecht, vor allem deshalb nicht, weil die Wohnraumzwangsbewirtschaftung bereits durch den Bund selbst in den 1950er Jahren stufenweise abgebaut wurde – zugunsten des privaten Mietrechts. 
 

Berliner Verfassung muss berücksichtigt werden

Darüber hinaus wird die Berliner Verfassung berücksichtigt werden müssen. Unser Grundgesetz enthält kein Recht auf Wohnraum, die Verfassung von Berlin hingegen schon.
 
In Art. 28 Abs. 1 VvB heißt es: 

Jeder Mensch hat das Recht auf angemessenen Wohnraum. Das Land fördert die Schaffung und Erhaltung von angemessenem Wohnraum, insbesondere für Menschen mit geringem Einkommen, sowie die Bildung von Wohnungseigentum. 

Nach ständiger Rechtsprechung des Berliner VerfGH wirkt das Recht auf Wohnraum nicht unmittelbar anspruchsbegründend, sondern Art. 28 I VvB stellt vielmehr eine Staatszielbestimmung dar. Dadurch wird der Senat verpflichtet, 

das im Rahmen staatlicher Einflussnahme und unter Berücksichtigung anderer staatlichen Aufgaben und Pflichten Mögliche zu tun, für Schaffung und Erhaltung von Wohnraum zu sorgen. 

Als Staatszielbestimmung hat die Vorschrift einen rechtlichen, normativen Gehalt, den es zu berücksichtigen gilt bei der Frage, wie mit dem angestrebten Mietendeckel verfahren werden soll. Denn Staatszielbestimmungen vermitteln objektive, bindende Aufgaben, die der Staat fortdauernd zu beachten und zu erfüllen hat – unabhängig von einer wirtschaftlichen Lage. Es spricht viel dafür, den Mietendeckel dem öffentlichen Mietrecht zuzuordnen und ihn so auch der Gesetzgebungskompetenz des Landes zu unterstellen. Die Gegenseite hat aber auch Argumente, die nicht unberücksichtigt bleiben dürfen. Bereits jetzt steht aber fest, dass die Entscheidung in Berlin auch andere Bundesländer beeinflussen wird. Der weitere Streit um die Gesetzgebungskompetenz bleibt also mit Spannung abzuwarten.

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