VG Gelsenkirchen: Darf die Polizei zum Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit Bilder einer Versammlung fertigen?

A. Sachverhalt (leicht vereinfacht)

K führte in der Stadt F. in Nordrhein-Westfalen eine Versammlung durch, die er zuvor bei der zuständigen Behörde B als Gegendemonstration zu einer anderen Versammlung, die am selben Tag in unmittelbarer Nähe stattfand, angemeldet hatte. K erwartete die Teilnahme von etwa 150 Personen. Die Versammlung wurde wie angemeldet durchgeführt; K nahm daran teil. B begleitete die Versammlungen mit Einsatzkräften der Polizei. Zwei uniformierte Beamte machten während des gesamten Verlaufs Bilder von der Versammlung. Bereits während der Versammlung veröffentlichte B auf der Facebook-Seite „Polizei NRW F.“ und auf Twitter unter der Überschrift „Demonstrationen in F. “ Mitteilungen und Bilder des Einsatzes. Dort sind nicht nur Polizeikräfte zu sehen. Es wurden auch Bilder veröffentlicht, auf denen die beiden Versammlungen zu sehen sind. Auf einigen der veröffentlichten Bilder sind Personen abgebildet, die teilweise deutlich zu erkennen sind; darunter auch der K.

K widersprach noch während der Versammlung der Anfertigung der Lichtbilder. Den Widerspruch wiederholte er nach Abschluss der Versammlung per Mail gegenüber B. B entgegnet, die Aufnahmen hätten nicht der Gefahrenabwehr, sondern einer zeitgemäßen Öffentlichkeitsarbeit gedient. Daher könne sich B „erst recht“ auf das VersG, das KunstUrhG oder jedenfalls das Presse- und Datenschutzrecht stützen. Zudem sei B durch Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales verpflichtet, auch in sozialen Netzwerken über Polizeiarbeit zu informieren.

K erhebt Klage und beantragt festzustellen, dass die Anfertigung von Lichtbildern der Versammlung in F. rechtswidrig war, sowie festzustellen, dass die Veröffentlichung von Lichtbildern der Versammlung in F. im Internet auf Facebook und Twitter rechtswidrig war.

Ist die zulässige Feststellungsklage des K begründet?

B. Die Entscheidung des VG Gelsenkirchen (Urt. v. 23.10.2018 – 14 K 3543/18)

Die Feststellungsklage ist begründet, soweit das Anfertigen und Veröffentlichen der Lichtbilder im Internet auf Facebook und Twitter rechtswidrig war.

I. Anfertigen der Lichtbilder

1. Ermächtigungsgrundlage

Zunächst stellt sich die Frage, ob es überhaupt einer Ermächtigungsgrundlage bedurfte. Das wäre dann der Fall, wenn das Anfertigen von Lichtbildern als Eingriff in die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG anzusehen wäre.

Das VG stellt dafür zunächst einmal den Stand der Rechtsprechung dar:

„Die Anfertigung von Fotos oder auch Videoaufzeichnungen einer Versammlung durch die Polizei bzw. die Versammlungsbehörde ist nach dem heutigen Stand der Technik für die Aufgezeichneten immer ein Grundrechtseingriff, da auch in Übersichtsaufzeichnungen die Einzelpersonen in der Regel individualisierbar mit erfasst sind. Sie können, ohne dass technisch weitere Bearbeitungsschritte erforderlich sind, durch schlichte Fokussierung erkennbar gemacht werden, so dass einzelne Personen identifizierbar sind. Ein prinzipieller Unterschied zwischen Übersichtsaufzeichnungen und personenbezogenen Aufzeichnungen besteht diesbezüglich, jedenfalls nach dem Stand der heutigen Technik, nicht.“

Unerheblich sei, welche technische Ausstattung die von der Polizei verwendeten Kameras haben. Bei dem Standard der Bildqualität und -auflösung den selbst in Mobiltelefone verbaute Digitalkameras heute allgemein haben, bestünden die vom Bundesverfassungsgericht beschriebenen Vergrößerungsmöglichkeiten aus den unveränderten Bilddateien nahezu völlig unabhängig vom verwendeten Kameratyp. Der hier den Streitgegenstand bildende konkrete Einsatz der Beamten der Presse- und Öffentlichkeitsabteilung sei geeignet gewesen, bei den Versammlungsteilnehmern das Gefühl des Überwachtwerdens mit den damit verbundenen Unsicherheiten und Einschüchterungseffekten zu erzeugen, wobei die Kammer an die obergerichtliche Rechtsprechung anknüpft:

„Es ist in der obergerichtlichen Rechtsprechung anerkannt, dass bereits die Erstellung von Übersichtsaufzeichnungen durch Polizeibeamte zu gewichtigen Nachteilen führt. Sie begründet für Teilnehmer an einer Versammlung das Bewusstsein, dass ihre Teilnahme und die Form ihrer Beiträge unabhängig von einem zu verantwortenden Anlass festgehalten werden können und die so gewonnenen Daten über die konkrete Versammlung hinaus verfügbar bleiben. Dabei handelt es sich überdies um sensible Daten. In Frage stehen Aufzeichnungen, die die gesamte - möglicherweise emotionsbehaftete - Interaktion der Teilnehmer optisch fixieren und geeignet sind, Aufschluss über politische Auffassungen sowie weltanschauliche Haltungen zu geben. Das Bewusstsein, dass die Teilnahme an einer Versammlung in dieser Weise „staatlich“ festgehalten wird, kann Einschüchterungswirkungen haben, die zugleich auf die Grundlagen der demokratischen Auseinandersetzung zurückwirken. Denn wer damit rechnet, dass die Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert wird und dass ihm dadurch persönliche Risiken entstehen können, wird möglicherweise auf die Ausübung seines Grundrechts verzichten. Derartige Einschüchterungseffekte können bereits durch die bloße Präsenz einer aufnahmebereiten und auf die Teilnehmer der Demonstration gerichteten (Polizei-)Kamera entstehen, auch wenn das Geschehen nicht durch Speicherung festgehalten sondern nur an eine andere, nicht übersehbare Stelle übertragen wird. Die Anfertigung bildlicher Aufzeichnungen einer Versammlung durch staatliche Organe beeinträchtigt nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen, sondern auch das Gemeinwohl, weil die kollektive öffentliche Meinungskundgabe eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger gegründeten demokratischen und freiheitlichen Gemeinwesens ist. (…)

Unter diesen Gesichtspunkten war der hier den Streitgegenstand bildende konkrete Einsatz der Beamten der Presse- und Öffentlichkeitsabteilung geeignet, bei den Versammlungsteilnehmern das Gefühl des Überwachtwerdens mit den damit verbundenen Unsicherheiten und Einschüchterungseffekten zu erzeugen. Dies folgt zum einen daraus, dass die Beamten nicht nur von den Versammlungsteilnehmern wahrgenommen werden konnten, sondern - wie der unwidersprochene Vortrag des Klägers zu 1. zeigt - auch tatsächlich wahrgenommen wurden. Für den einzelnen Versammlungsteilnehmer war dabei nicht zu erkennen ob die Bilder - wie es überwiegend bei den veröffentlichten Aufnahmen der Fall war - die Versammlung lediglich unscharf im Hintergrund darstellten, oder durch „Heranzoomen“ bzw. eine entsprechende Wahl der Blende und der damit verbundenen Tiefenschärfe des Bildes, einzelne Teilnehmer individualisierbar fotografiert wurden. Des Weiteren war es für die Versammlungsteilnehmer nicht zu erkennen, zu welchem Zweck die Aufnahmen gefertigt wurden. Es handelte sich im Übrigen vorliegend auch nach der Intention des Beklagten gerade nicht um Übersichtsaufnahmen in Echtzeitübertragung, die der Einsatzleitung aufgrund einer unübersichtlichen Demonstrationslage dienten sowie nicht gespeichert wurden und damit nur flüchtiger Natur waren. Die Bilder wurden vielmehr gespeichert und in sozialen Medien allgemein zugänglich veröffentlicht.

Hinzu kommt, dass es sich bei der in Rede stehenden Versammlung nicht um eine Großveranstaltung handelte, sondern um eine Versammlung mit maximal 150 Teilnehmern und einem örtlich begrenzten Aufzug sowie einer Kundgebung auf einem übersichtlichen Platz. …

Der hier in Rede stehende Kameraeinsatz überschritt unabhängig von einer Veröffentlichung der Bilder bereits die Grenze zum Grundrechtseingriff, weil das die Versammlung begleitende Fotografieren durch Polizeibeamte auch bei einem unbefangenen Teilnehmer der Versammlung befürchten lassen musste, dass die Aufnahmen eine Individualisierung von Versammlungsteilnehmern ermöglichte und darüber hinaus, für jeden Versammlungsteilnehmer ersichtlich, nicht dazu diente, der Einsatzleitung eine Übersicht über das Versammlungsgeschehen zu verschaffen. Hiervon waren zahlreiche Personen betroffen, die in keiner Beziehung zu einem konkreten Fehlverhalten standen.

Mit Blick auf den wie oben dargestellt grundrechtlich geschützten staatsfreien Charakter von Versammlungen wäre der Kameraeinsatz auch für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit allenfalls auf der Grundlage einer auf das notwendige Maß beschränkten gesetzlichen Ermächtigung zulässig gewesen.“

Damit bedurfte die Anfertigung von Lichtbildern einer Ermächtigungsgrundlage. Auf die Frage, ob die Ablichtung der Versammlung und die Veröffentlichung der Bilder in sozialen Medien zugleich in das Recht der Teilnehmer auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I GG eingriff, komme es daher nicht mehr an.

Als Ermächtigungsgrundlage kommen §§ 12a, 19a VersG i.V.m. Art. 125a GG in Betracht. B hat die Anfertigung von Lichtbildern ausschließlich mit der Öffentlichkeitsarbeit begründet. Daher geht das VG davon aus, dass §§ 12a, 19a VersG nicht einschlägig seien:

„Die Voraussetzungen dieser Bestimmung liegen ersichtlich schon deshalb nicht vor, weil der Beklagte selbst vorgetragen hat, gerade nicht zum Zweck der Abwehr erheblicher Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung tätig geworden zu sein. Die Bilder sollten allein einer zeitgemäßen Öffentlichkeitsarbeit dienen. Unstreitig gab es daneben auch keinerlei Anhaltspunkte für eine von der Versammlung ausgehende erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, welche die Aufnahme von Lichtbildern im Sinne der §§ 12a, 19a VersG gestattet oder gar erforderlich gemacht hätte.“

In Betracht kommt als als Grundlage für die Anfertigung und Verbreitung der Bilder § 23 I Nr. 3 KunstUrhG. Diese Bestimmung regelt nach ihrem Wortlaut nur die Verbreitung und Zurschaustellung von Bildern von Versammlungen, Aufzügen und ähnlichen Vorgängen, an denen die dargestellten Personen teilgenommen haben, ohne dass es dafür der Einwilligung der abgebildeten Personen bedürfte. Sie sei bei weiter Auslegung allerdings auch so zu verstehen, dass bereits das Aufnehmen der später öffentlich zur Schau gestellten Bilder solcher Versammlungen ebenfalls erfasst werde:

„Die Regelung des § 23 KunstUrhG ist jedoch nicht isoliert zu sehen, sondern sie steht im Kontext des geltenden (Verfassungs-)Rechts und ist deshalb verfassungskonform auszulegen. Dies ist in der obergerichtlichen und insbesondere in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mehrfach in verschiedenem Kontext festgestellt worden.

Wie der Wortlaut der Norm klar zum Ausdruck bringt, ist die Verbreitung von Bildern, welche Teilnehmer einer Versammlung darstellen, grundsätzlich ohne deren sonst nach § 22 KunstUrhG erforderliche Einwilligung möglich. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Veröffentlichung von Bildern in der Öffentlichkeit stehender prominenter Persönlichkeiten in der Presse stellt maßgeblich auf die in diesem Zusammenhang relevante Pressefreiheit ab, wägt diese jedoch auch im Rahmen der Anwendung des § 23 KunstUrhG mit dem grundrechtlich geschützten Persönlichkeitsrecht der abgebildeten Personen ab. Gleiches muss für die durch Art. 8 GG geschützte Versammlungsfreiheit gelten, die zu einer Einschränkung der generellen Berechtigung solche Bilder anzufertigen und zu veröffentlichen jedenfalls dann führt, wenn die Bilder von der Versammlung - unabhängig davon zu welchem Zweck sie verwendet werden sollen - durch staatliche Stellen aufgenommen werden. Dies folgt aus dem aus der oben dargestellten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und den besonderen Ermächtigungsgrundlagen in §§ 12a, 19a VersG abzuleitenden Grundsatz, dass Inhalt des Schutzbereichs der Versammlungsfreiheit auch eine Begrenzung der staatlichen Beobachtung und Dokumentation einer Versammlung ist.“

Zudem verbiete die Spezialität des Versammlungsgesetzes, der sogenannte Grundsatz der „Polizeifestigkeit der Versammlung“ einen Rückgriff auf allgemeine Ermächtigungsgrundlagen:

„Als Folge dessen ist diese - sobald sie die Eingriffsschwelle in den Schutzbereich des Grundrechts überschreitet - nur unter den im Versammlungsgesetz geregelten engen Voraussetzungen zulässig. Dieser Schutzbereich des Grundrechts kann nicht dadurch umgangen werden, dass die Anfertigung der Aufnahmen durch die Polizei mit dem Argument einer zeitgerechten Öffentlichkeitsarbeit begründet wird. Denn die Auswirkungen auf die Versammlungsfreiheit der Versammlungsteilnehmer ergeben sich - wie dargelegt - nicht aus der Zweckrichtung der polizeilichen Bildaufnahmen, sondern aus der Tatsache der Bilderanfertigung selbst.“

Daher scheidet auch ein Rückgriff auf § 4 LPresseG oder § 3 LDSG aus. Erst Recht gilt dies für ministerielle Erlasse, die als bloße Verwaltungsvorschriften keine dem Vorbehalt des Gesetzes für Eingriffe in die Rechtssphäre des Bürgers genügende Rechtsnormen darstellen.

2. Ergebnis

Mangels Ermächtigungsgrundlage war das Anfertigen der Lichtbilder rechtswidrig.

II. Veröffentlichen der Lichtbilder

Bereits das Fotografieren der Versammlung ist rechtswidrig. Daher war auch die Veröffentlichung der Bilder rechtswidrig, ohne dass es vorliegend darauf ankommt, ob die Veröffentlichung gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen verstieß.

III. Ergebnis

Die Klage ist begründet.

C. Fazit

Eine weitere Entscheidung zu den rechtlichen Voraussetzungen von Kamera-, Video- und Tonaufnahmen bei Versammlungen. Sie fügt der stetig wachsenden Rechtsprechung eine weitere Facette hinzu, nämlich den Aspekt der Öffentlichkeitsarbeit. Nicht zuletzt deswegen solltest Du Dir die Entscheidung genauer ansehen und zum Anlass nehmen, das Versammlungsrecht zu wiederholen.