A. Sachverhalt
Im Oktober 1973 beantragte die Kernkraft Süd GmbH (Beigeladene des Ausgangsverfahrens) beim Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr des Landes Baden-Württemberg die atomrechtliche Genehmigung gem. § 7 AtomG für die Errichtung des Blocks I (Süd) eines Kernkraftwerks auf der Gemarkung Wyhl am Kaiserstuhl. Die Genehmigungsbehörde gab das Vorhaben in den Ausgaben des Staatsanzeigers Baden-Württemberg und der Badischen Zeitung vom 18.5.1974 bekannt. Sie wies darauf hin, dass sich die Einzelheiten der Anlage aus den Unterlagen ergäben, die beim Bürgermeisteramt in Wyhl, beim Landratsamt in Emmendingen und beim Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr in Stuttgart einen Monat, von dem auf die Ausgabe der Blätter folgenden Tag an gerechnet, ausgelegt seien. Etwaige Einwendungen könnten während dieser Zeit erhoben werden. Mit Ablauf der Frist würden alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhten. Zur Erörterung etwaiger Einwendungen finde am 9.7.1974 ein Termin statt. Auf die Bekanntmachung wurde im Bundesanzeiger (Nr. 93 v. 18.5.1974) hingewiesen. Die Antragsunterlagen lagen bei den genannten Behörden vom 19.5. bis zum 18.6.1974 zur Einsicht aus. Bei der Genehmigungsbehörde wurden über 89.000 Einwendungen erhoben.
Die Beschwerdeführerin, eine ländliche Gemeinde am Kaiserstuhl, deren Gemarkung an die Wyhler Gemarkung angrenzt und sich bis auf drei Kilometer dem geplanten Standort des Kernkraftwerks nähert, teilte der Genehmigungsbehörde mit Schreiben vom 11.6.1974, das am darauffolgenden Tag bei der Behörde einging, mit:
“Die Gemeinde Sasbach erhebt hiermit zur Fristwahrung für den Bau eines Kernkraftwerks auf der Gemarkung Wyhl Einwendungen. Die Begründung wird in den nächsten Tagen nachgereicht.”
Mit einem weiteren Schreiben vom 19.6.1974 legte die Beschwerdeführerin ihre Einwendungen näher dar und führte aus, dass ihr eine größere Zahl landwirtschaftlich genutzter Grundstücke gehörten, die nicht der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben dienten. Diese Grundstücke würden durch das in unmittelbarer Nähe geplante Kernkraftwerk beeinträchtigt.
Am 22.1.1975 erteilte das Ministerium der Beigeladenen die Erste Teilgenehmigung für die Errichtung des Kernkraftwerks Süd Block I. Die Einwendungen der Beschwerdeführerin wurden als unbegründet zurückgewiesen. Die Beschwerdeführerin erhob beim Verwaltungsgericht Freiburg, die letztinstanzlich durch das BVerwG rechtskräftig abgewiesen wurde. Dagegen richtet sich die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin, die unter anderem eine Verletzung ihres Grundrechts auf Eigentum aus Art. 14 I GG rügt.
Schwerpunkte des Falls:
- [Der persönliche Schutzbereich gemäß Art. 19 III GG](https://jura-online.de/lernen/persoenlicher-schutzbereich/316/excursus?utm_campaign=Klassiker_Sasbach_Beschluss)
B. Worum geht es?
Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht (Art. 1 III GG). Grundrechtsberechtigt sind – jedenfalls bei den sogenannten Jedermannsgrundrechten – alle Menschen. Auch inländische juristische Personen können Träger von Grundrechten sein, soweit Grundrechte betroffen sind, die ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Problematisch ist dies in erster Linie bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts, zu denen die Gemeinde als sogenannte Gebietskörperschaft zählt. Gemeinden können sich zwar auf ihr Selbstverwaltungsrecht berufen (Art. 28 II GG) und dies auch verfassungsprozessual mit einer besonderen Form der Verfassungsbeschwerde durchsetzen (Art. 93 I Nr. 4b GG). Fraglich ist aber, ob dies auch für Grundrechte gilt. Denn immerhin sind Grundrechte ihrem Ursprung und ihrer Natur nach Abwehrrechte des Einzelnen gegen staatliche Eingriffe, weswegen es widersprüchlich erscheinen würde, dem Staat Abwehrrechte gegen seine eigenen Maßnahmen einzuräumen (sog. Konfusionsargument). Das BVerfG hatte damit die folgende Frage zu beantworten:
Kann sich eine Gemeinde auf das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 I GG berufen?
C. Wie hat das BVerfG entschieden?
Das BVerfG hält die Verfassungsbeschwerde im Sasbach-Beschluss (Beschl. v. 8.7.1982 – 2 BvR 1187/80 (BVerfGE 61, 82 ff.)) im Hinblick auf die Rüge von Art. 14 I GG bereits als unzulässig. Die Beschwerdeführerin sei als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht Inhaberin des Grundrechts aus Art. 14 I 1 GG, weswegen ihr die Beschwerdebefugnis fehle (§ 90 I BVerfGG).
Zunächst stellt das BVerfG den geschichtlichen Hintergrund und die Bedeutung von Art. 19 III GG dar:
„Im geschichtlichen Verlauf der Anerkennung und Positivierung von Grundrechten stand seit jeher der einzelne Mensch als private, natürliche Person im Mittelpunkt. Die Ausformung der Grundrechte geschah im Blick auf die Erfahrung typischer Gefährdungen und Verletzungen der Würde, der Freiheit und der rechtlichen Gleichheit der einzelnen Menschen oder von Menschengruppen durch öffentliche Gewalten. Besonders die vom Grundgesetz verbürgten materiellen Grundrechte wurzeln in dieser geistesgeschichtlichen Tradition. Ihre Sinnmitte bildet der Schutz der privaten natürlichen Person gegen hoheitliche Übergriffe; darüber hinaus sichern sie Voraussetzungen und Möglichkeiten für eine freie Mitwirkung und Mitgestaltung im Gemeinwesen (…).
Art. 19 III GG steht in diesem Sinngefüge: er bestimmt, daß die Grundrechte auch für inländische juristische Personen gelten, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Nur wenn mithin die Bildung und Betätigung einer juristischen Person Ausdruck der freien Entfaltung der privaten, natürlichen Personen sind, wenn insbesondere der Durchblick auf die hinter den juristischen Personen stehenden Menschen es als sinnvoll und erforderlich erscheinen läßt, ist es gerechtfertigt, juristische Personen als Grundrechtsinhaber anzusehen und sie kraft dessen auch in den Schutzbereich bestimmter materieller Grundrechte einzubeziehen (…).“
Sodann referiert es die eigene Rechtsprechung, wonach juristische Personen des öffentlichen Rechts grundsätzlich nicht Inhaber von Grundrechten sein könnten, weil es an einem unmittelbaren Bezug zum Menschen fehle:
„Das BVerfG hat grundsätzlich verneint, daß auch juristische Personen des öffentlichen Rechts Inhaber solcher materieller Grundrechte sein können. Es hat dies bislang allerdings nur für den Bereich entschieden, in dem diese juristischen Personen öffentliche Aufgaben wahrnehmen (…). Denn die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch juristische Personen des öffentlichen Rechts vollzieht sich grundsätzlich nicht in Wahrnehmung unabgeleiteter, ursprünglicher Freiheiten, das eigene Leben, die Existenz, nach eigenen Entwürfen zu gestalten und über sich selbst zu bestimmen, sondern aufgrund von Kompetenzen, die vom positiven Recht zugeordnet und inhaltlich bemessen und begrenzt sind. Die Regelung dieser Beziehung und die Entscheidung daraus entspringender Konflikte sind nicht Gegenstand der Grundrechte, weil der unmittelbare Bezug zum Menschen fehlt (…).
Das BVerfG hat dahinstehen lassen, ob bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts die Anwendung von Grundrechten überhaupt mit der Erwägung begründet werden kann, sie seien Sachwalter von Individualinteressen der durch sie repräsentierten Personen (…); es hat verneint, daß die Grundrechtsfähigkeit einer Landesversicherungsanstalt damit begründet werden kann, die behauptete Verfassungsverletzung betreffe nicht nur sie selbst, sondern zugleich die Vermögensinteressen ihrer “Mitglieder”; das Vermögen der Bf. könne nicht als das “gebündelte” Einzelvermögen dieser Personen angesehen werden (…). Es hat auch verneint, daß bei Maßnahmen von Gemeinden, eines Landkreises oder einer privatrechtlich organisierten städtischen Unternehmung zur Sicherung der Wasserversorgung “individuelle Rechte der hinter ihnen stehenden natürlichen Personen gegenüber der öffentlichen Gewalt verfolgt” würden; vielmehr handele es sich hierbei um die Erfüllung einer “staatlichen Aufgabe”, die eine Berufung auf die Grundrechte aus den Art. 2 I. 3 III 2, 12 I GG ausschließe; die betreffenden kommunalen Gebietskörperschaften stünden dem Staat nicht in der gleichen “grundrechtstypischen Gefährdungslage” gegenüber wie der einzelne Eigentümer (…).“
Nur ausnahmsweise habe das BVerfG juristischen Personen des öffentlichen Rechts als Träger von Grundrechten anerkannt. Das betreffe aber nur sogenannte grundrechtsdienende juristische Personen (“Ausnahmetrias” aus Rundfunkanstalten, Hochschulen sowie Religions- und Glaubensgemeinschaften), zu denen eine Gemeinde nicht zu zählen sei:
„Eine Ausnahme von diesen Grundsätzen hat das BVerfG nur für solche juristische Personen des öffentlichen Rechts oder ihre Teilgliederungen anerkannt, die wie Universitäten und Fakultäten oder Rundfunkanstalten von der ihnen durch die Rechtsordnung übertragenen Aufgabe her unmittelbar einem durch bestimmte Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet sind oder wie die Kirchen und andere mit dem Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts versehene Religionsgesellschaften kraft ihrer Eigenart ihm von vornherein zugehören (…). Ob dies auch noch auf andere juristische Personen des öffentlichen Rechts, etwa auf bestimmte Arten von Stiftungen zutrifft, bedarf hier nicht der Entscheidung.
Bei den in der bisherigen Rechtsprechung des BVerfG anerkannten Ausnahmen handelt es sich durchweg um juristische Personen des öffentlichen Rechts, die den Bürgern auch zur Verwirklichung ihrer individuellen Grundrechte dienen, und die als eigenständige, vom Staat unabhängige oder jedenfalls distanzierte Einrichtungen bestehen (…). Als in dieser Art eigenständige, vom Staat unabhängige oder jedenfalls distanzierte Einrichtungen sind die Gemeinden nicht anzusehen (…). Einem grundrechtsgeschützten Lebensbereich zugeordnet sind sie nicht schon deshalb, weil ihnen durch die Verfassungen des Bundes und der Länder gewährleistete Selbstverwaltungsrechte zustehen (…). Zwar kann ein Selbstverwaltungsrecht gerade auch deshalb eingeräumt sein, weil die betreffende Körperschaft einem “grundrechtsgeschützten Lebensbereich” zuzuordnen ist, wobei dann “das Selbstverwaltungsrecht” als “freiheitsstabilisierend und sogar freiheitskonstituierend in Erscheinung tritt” (…), wie dies etwa bei den Rundfunkanstalten oder den Universitäten der Fall ist. Auch die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung dient der allgemeinen politischen Bürgerfreiheit. Sie läßt sich aber dem Schutzbereich materieller Grundrechte nicht in vergleichbarer Weise zuordnen.
Der Umstand allein, daß eine juristische Person des öffentlichen Rechts öffentliche Aufgaben, also Aufgaben im Interesse der Allgemeinheit wahrnimmt, macht sie nicht zum grundrechtsgeschützten “Sachwalter” des einzelnen bei der Wahrnehmung seiner Grundrechte, mag die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben auch der Verwirklichung seiner Grundrechte (möglicherweise mittelbar) förderlich sein, wie dies etwa bei der Daseinsvorsorge möglich ist. Verläßt die juristische Person des öffentlichen Rechts den Bereich der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, so besteht noch weniger Grund, sie als “Sachwalterin” des privaten einzelnen anzusehen. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß der Bürger selbst seine Grundrechte wahrnimmt und etwaige Verletzungen geltend macht. Eine “Vertretung”, wie hier angesprochen, würde eine gefährliche Einbruchstelle in die Individualfreiheit eröffnen; die grundrechtlich verbürgten Freiheiten des Menschen sollen prinzipiell nicht von der Vernunfthoheit öffentlicher Einrichtungen verwaltet werden.“
Anderes gelte lediglich für die grundrechtsgleichen Rechte aus Art. 101 I 2 und 103 I GG, bei denen es sich um objektive Verfahrensgrundsätze handele, die für jedes Verfahren gelten:
„Das BVerfG hat es allerdings als zulässig angesehen, daß auch juristische Personen des öffentlichen Rechts sich jedenfalls auf die grundrechtsähnlichen Rechte der Art. 101 I 2 GG und Art. 103 I GG berufen können (…). Dies rechtfertigt sich indessen aus Gründen, die wesentlich anderer Art und nicht mit jenen vergleichbar sind, nach denen sich der personale Geltungsbereich der materiellen Grundrechte bestimmt. Diese Verfassungsbestimmungen gehören formell nicht zu den Grundrechten i. S. von Art. 19 GG; sie gewährleisten auch nach ihrem Inhalt keine Individualrechte wie die Art. 1 bis 17 GG, sondern enthalten objektive Verfahrensgrundsätze, die für jedes gerichtliche Verfahren gelten und daher auch jedem zugute kommen müssen, der nach den Verfahrensnormen parteifähig ist oder von dem Verfahren unmittelbar betroffen wird (…).
Eröffnet die Rechtsordnung den Rechtsweg für Verfahrensgegenstände, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts beteiligt sind, so bekundet sie, daß die für ein gerichtliches Verfahren im Rechtsstaat konstitutiven Gewährleistungen des gesetzlichen Richters und des rechtlichen Gehörs wie auch weitere, etwa aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Verbot der Verfahrenswillkür abzuleitende Gewährleistungen auch zugunsten der verfahrensbeteiligten juristischen Person des öffentlichen Rechts zu wirken haben. Denn die Funktion richterlicher Entscheidungen im Rechtsstaat rechtfertigt sich nur, wenn sie unter Beachtung der Erfordernisse eines gehörigen Verfahrens gewonnen werden, die im Interesse gerechter richterlicher Urteilsfindung unverzichtbar sind.“
Die Beschwerdeführerin hat geltend gemacht, dass das ihr gehörende Grundstück nicht der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben dienten. Deshalb könne sie sich auf ihr Eigentumsgrundrecht berufen. Dieses Argument verwirft das BVerfG und weist darauf hin, dass sich die Gemeinde auch bei der Wahrnehmung nicht-hoheitlicher Tätigkeiten in keiner „grundrechtstypischen Gefährdungslage“ befinde:
„Die Frage, ob einer Gemeinde außerhalb des Bereichs der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben das Grundrecht aus Art. 14 I 1GG zusteht, ist zu verneinen; die Gemeinde befindet sich auch bei Wahrnehmung nicht-hoheitlicher Tätigkeit in keiner “grundrechtstypischen Gefährdungslage” (…); sie wird auch in diesem Raum ihres Wirkens durch einen staatlichen Hoheitsakt nicht in gleicher Weise wie eine Privatperson “gefährdet” und ist mithin auch insoweit nicht “grundrechtsschutzbedürftig”.
a) An die (gleichartige) “Situation des Gewaltunterworfenseins” (…), den vergleichbaren “status subiectionis” der fiskalisch handelnden öffentlichen Hand wird zwar zumeist angeknüpft, wenn ihre Grundrechtsfähigkeit in diesem Bereich behauptet wird (…). Aus dem Umstand allein, daß eine sich außerhalb der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben betätigende juristische Person des öffentlichen Rechts wie jede andere Person hoheitlichen Eingriffen gleichermaßen unterworfen sein kann, folgt jedoch nicht, daß sie insoweit des Schutzes des Grundrechts aus Art.14 I 1 bedürfte.
Verfehlt ist es schon, undifferenziert davon auszugehen, juristische Personen des öffentlichen Rechts seien bei ihrer Betätigung außerhalb dieses Bereichs in jedem Fall hoheitlichen Eingriffen ebenso unterworfen wie private Personen. Öffentliche Körperschaften genießen bei ihrer wirtschaftlichen Betätigung oder als Vermögensträger verschiedene “Vorrechte” (sogenannte “Fiskusprivilegien”), die Privaten nicht zustehen (…) und die - wenn auch verfassungsrechtlich nicht gewährleistet - ihre Stellung von der Privater abhebt. Diese Privilegien können bei der Beurteilung ihrer Schutzbedürftigkeit schon deshalb nicht außer Betracht gelassen werden. Dies gilt beispielsweise für Sonderregelungen bei der Geltendmachung und Durchsetzung von Ansprüchen gegen eine juristische Person des öffentlichen Rechts (vgl. etwa Art. 22 des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung des Gerichtsverfassungsgesetzes und von Verfahrensgesetzen des Bundes vom 23. 6. 1981 - GVBl S. 188 -, wonach Ansprüche gegen den Freistaat grundsätzlich zunächst in einem - behördlichen - Abhilfeverfahren geltend zu machen sind; § 17 VwVG, wonach Zwangsmittel gegen Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts grundsätzlich unzulässig sind; vgl. ferner § 882a ZPO zur Zwangsvollstreckung gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts; s. hierzu BVerfG, Beschl. v. 23. 3. 1982 - 2 BvL 13/79). Weitere Besonderheiten ergeben sich etwa hinsichtlich der Polizeipflichtigkeit oder der Steuerpflichtigkeit öffentlichrechtlicher Körperschaften (vgl. Dürig, aaO, Rdnr. 46; Wolff-Bachof, VerwR I, 9. Aufl., (1974), § 23 IIa 1b, 2, 3). Ins Gewicht fallen hier zudem außerrechtliche “Vorzüge”, die mit der Stellung der juristischen Person des öffentlichen Rechts verbunden sind. Auch die mannigfachen Einflußmöglichkeiten über staatsinterne Wege schließen jedenfalls eine Vergleichbarkeit mit der “Abhängigkeit” des Bürgers, die materielle Grundrechtsverbürgungen besonders dringend macht, aus (vgl. Dürig, aaO, Rdnr. 46).“
D. Fazit
Die Frage der Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts gehört zum staatsrechtlichen Grundwissen, weswegen der Sasbach-Beschluss bekannt sein sollte. Von dem Problem der Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts zu trennen ist die Frage der Grundrechtsverpflichtung von Unternehmen, die zwar in der Form einer juristischen Person des Privatrechts betrieben werden, an denen der Staat aber (als Gesellschafter) beteiligt ist. Damit hatte sich das BVerfG zuletzt bspw. in der „Freizeitbad-Entscheidung“ zu widmen, die bereits Gegenstand einer Examensklausur war und die wir zuvor in unserem Urteilsticker vorgestellt hatten.