BVerwG: Sind Jobcenter zur Herausgabe einer Telefonliste verpflichtet?

A. Sachverhalt

K bezieht beim Jobcenter B Leistungen nach dem SGB II. Die zuständigen Sachbearbeiter sind telefonisch nicht unmittelbar erreichbar. Vielmehr werden Anrufe von einem eigens eingerichteten Service-Center unter einer einheitlichen Telefonnummer entgegengenommen. Daher stellt K einen Antrag nach dem IFG und begehrt die Herausgabe einer Telefonliste mit den Durchwahlnummern; eine Begründung führt er nicht an.

Der Antrag wird abgelehnt, weil sowohl die schriftliche Erledigung von Verwaltungsvorgängen als auch Beratungsgespräche mit persönlich anwesenden Kunden durch Anrufe erheblich beeinträchtigt werden könnten. Der dagegen gerichtete Widerspruch bleibt erfolglos. K erhebt ordnungsgemäß Klage gegen das Jobcenter.

Wie wird das Verwaltungsgericht entscheiden?

B. Die Entscheidung des BVerwG (Urt. v. 20.10.2016 – 7 C 20.15)

Die Klage hat Erfolg, soweit sie zulässig und begründet ist.

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges

Die streitentscheidenden Normen entstammen dem öffentlichen Recht, nämlich dem IFG des Bundes, das nach § 50 IV 2 SGB II Anwendung findet. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet (§ 40 I VwGO).

II. Zulässigkeit der Klage

Statthafte Klageart ist – wie sich aus § 9 IV 1 IFG ergibt – die Verpflichtungsklage (§ 42 I VwGO). Der Entscheidung über die Gewährung der begehrten Information geht eine regelnde Entscheidung im Einzelfall durch Verwaltungsakt voraus und erschöpft sich nicht in dem Realakt der bloßen Herausgabe der begehrten Liste.

Möglicherweise besteht ein Anspruch des Klägers auf Herausgabe der begehrten Telefonliste nach § 1 I 1 IFG, so dass er klagebefugt ist (§ 42 II VwGO). Auch wurde ein Vorverfahren nach § 68 II VwGO ordnungsgemäß durchgeführt. Zudem steht das beklagte Jobcenter (vgl. §§ 6d, 44b SGB II) einer juristischen Person des öffentlichen Rechts gleich und ist beteiligtenfähig (§ 61 Nr. 1 VwGO).

III. Begründetheit der Klage

Die Klage ist begründet, soweit der Ablehnungsbescheid rechtswidrig ist und K dadurch in seinen Rechten verletzt wurde (§ 113 V VwGO).

Als Anspruchsgrundlage für die Herausgabe kommt § 1 I IFG in Betracht. Danach hat jeder hat nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Das gilt nach § 50 IV 2 SGB II auch für Jobcenter.

1. Antrag des K

Ein Antrag im Sinne von § 7 IFG liegt vor. Eine entgegen § 7 I 3 IFG fehlende Begründung des Antrags auf Informationszugang führt nicht zur Unzulässigkeit des Antrags, sondern allenfalls dazu, dass eine erforderliche Interessenabwägung zu Lasten des Antragstellers ausgeht. Die Begründung soll die Behörde nämlich nur in den Stand versetzen, eine Interessenabwägung vorzunehmen (§ 5 IFG).

2. Jobcenter als informationspflichtige Stelle

Das beklagte Jobcenter ist zwar keine Bundesbehörde und auch kein sonstiges Bundesorgan‚ keine sonstige Bundeseinrichtung und keine Person im Sinne von § 1 I 2‚ 3 IFG. Die Anwendbarkeit des IFG auf den Beklagten ergibt sich jedoch aus § 50 IV 2 SGB II‚ wonach sich der Informationsanspruch gegenüber einer „gemeinsamen Einrichtung“ nach § 44b I SGB II nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Bundes richtet.

3. Telefonverzeichnis als amtliche Information

Nach § 2 Nr. 1 IFG sind Informationen im Sinne dieses Gesetzes alle amtlichen Zwecken dienenden Aufzeichnungen, unabhängig von der Art ihrer Speicherung. Entwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen, gehören nicht dazu.

Der VGH München hat im Jahre 2015 Zweifel daran angemeldet, dass es sich bei Telefonverzeichnissen um amtliche Informationen handele würden, weil es dabei am Bezug zu einem konkreten Vorgang fehle:

„§ 1 Abs. 1 IFG gewährt einen Anspruch auf Zugang zu „amtlichen Informationen“. Ob es sich bei Diensttelefonliste von Jobcentern um eine solche amtliche Information handelt‚ wird in der bisher hierzu ergangenen Rechtsprechung uneinheitlich beurteilt (vgl. bejahend: VG Leipzig‚ U. v. 10.1.2013 - 5 K 98/11 - juris Rn. 27 ff.; VG Arnsberg‚ U. v. 31.3.2014 - 7 K 1755/13 - juris Rn. 27 ff.; VG Gießen‚ U. v. 24.2.2014 - 4 K 2911/13.GI - juris Rn. 21 ff.; VG Neustadt an der Weinstraße‚ U. v.4.9.2014 - 4 K 46614 - juris Rn. 323 ff.; VG Köln‚ U. v. 30.10.2014 - 13 K 498/14; OVG NW, U. v. 16.6.2015 - 8 A 2429/14 in juris Rn. 45; verneinend: VG Augsburg‚ B. v. 6.8.2014 - Au 4 K 14.983 - juris Rn. 18; VG Ansbach‚ U. v. 27.5.2014 - AN 4 K 13.1194‚ juris Rn. 29; vgl. a. BayVGH‚ U. v. 7.10.2008 - 5 BV 07.2162 - zur Adressenliste der bei einem gesetzlichen Unfallversicherungsträger Versicherten, DVBl 2009‚ 323‚ juris Rn. 37 ff.).

Die in den zitierten Entscheidungen geäußerten Zweifel an der Einordnung von Diensttelefonlisten als amtliche Informationen hält der Senat durchaus für nachvollziehbar: Das Informationsfreiheitsgesetz dient vor allem der demokratischen Meinungs- und Willensbildung angesichts der wachsenden Informationsmacht des Staates‚ dessen Aktivitäten die Bürger kritisch begleiten können sollen (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 6). Durch den Zugang zu Informationen sollen die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürger und Bürgerinnen gestärkt und eine effektive Wahrnehmung von Bürgerrechten an staatlichen Entscheidungsprozessen durch Sachkenntnisse ermöglicht werden. Eine Eingriffsmöglichkeit des Einzelnen in die Organisationsfreiheit der jeweiligen Bundesbehörde im Hinblick auf die Form eines bestimmten Konzeptes der Arbeitsabläufe wollte der Gesetzgeber dagegen nicht schaffen.

Die in der Gesetzesbegründung dargelegte Zweckbestimmung des IFG legt es nahe‚ die Definition des Begriffs „amtliche Information“ in § 2 Nr. 1 IFG dahingehend auszulegen‚ das darunter Listen dienstlicher Telefonnummern von Bundesbehörden nicht fallen (vgl. a. BayVGH‚ U. v. 7.10.2008 - 5 BV 07.2162 a. a. O. zur Adressensammlung der Versicherten eines gesetzlichen Unfallversicherungsträgers). Denn ein Zugang zu diesen Listen trägt zur skizzierten Zielsetzung des Gesetzgebers nichts bei: Mit deren Bekanntgabe würden weder die Transparenz noch die Nachvollziehbarkeit und Akzeptanz behördlicher Entscheidungen erhöht, noch würde den Bürgern etwa eine verbesserte Argumentationsgrundlage für die sachliche Auseinandersetzung mit behördlichen Entscheidungen an die Hand gegeben. Vielmehr würde die Herausgabe der Telefonlisten allein dazu führen‚ dass die auch im Interesse der Arbeitseffizienz getroffene Entscheidung des Beklagten vereitelt würde‚ die Möglichkeit einer unmittelbaren telefonischen Kontaktaufnahme mit den Sachbearbeitern nicht zuzulassen. Der geltend gemachte Informationsanspruch zielt damit darauf ab‚ die behördenintern vorgesehenen Arbeitsabläufe zu umgehen, und nicht etwa auf eine bessere Kontrolle der Staatstätigkeit oder Erzielung einer höheren Transparenz staatlichen Handels. Die Umgehung behördeninterner Arbeitsorganisationen wollte der Gesetzgeber mit dem Informationsfreiheitsgesetz aber nicht ermöglichen.

Andererseits sieht der Gesetzgeber offensichtlich Geschäftsverteilungspläne, denen Namen‚ dienstliche Rufnummern und Aufgabenbereiche der einzelnen Mitarbeiter und damit Informationen zu entnehmen sind, die auch die hier streitigen dienstlichen Telefonlisten enthalten‚ als „sonstige amtliche Informationen“ an (BT-Drs. 15/4493 S. 16), was wiederum für die Einstufung der streitgegenständlichen Listen als „amtliche Information“ sprechen könnte.“ (VGH München Urt. v. 5.8.2015 – 5 BV 15.160)

Diesen Zweifeln tritt das BVerwG entgegen:

„Die insoweit geäußerten Zweifel (vgl. VGH München, Urteil vom 5. August 2015 - 5 BV 15.160 - BayVBl. 2016, 639 Rn. 18 ff. mit Nachweisen aus der erstinstanzlichen Rechtsprechung) knüpfen an die Gesetzesbegründung zu § 2 Nr. 1 Satz 2 IFG an. Danach macht diese Vorschrift, der zufolge Entwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen, nicht zu den amtlichen Informationen gehören, keine Änderung der Aktenführung durch Trennung von Unterlagen erforderlich (BT-Drs. 15/4493 S. 9). Dem hieraus gezogenen Schluss, dass nur konkrete Verwaltungsvorgänge, nicht aber rein innerdienstliche Aufzeichnungen von dem Begriff der amtlichen Information erfasst würden, ist nicht zu folgen. Im Wortlaut des Gesetzes findet sich kein Anhaltspunkt dafür, dass innerdienstliche Vorgänge ohne Bezug zu einem konkreten Verwaltungsverfahren vom Informationszugang ausgenommen sein sollen. Auch der Gesetzgebungsgeschichte kann dies nicht entnommen werden. Selbst wenn der Gesetzgeber davon ausgegangen sein sollte, dass sich Informationszugangsbegehren in der Regel auf konkrete Verwaltungsvorgänge beziehen, lässt sich gleichwohl keine damit verbundene Intention feststellen, innerdienstliche Informationen vom Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes auszuschließen; vielmehr betrachtet die Gesetzesbegründung die - ebenfalls rein innerdienstlichen - Geschäftsverteilungspläne ohne Weiteres als amtliche Information (BT-Drs. 15/4493 S. 16). Ein solches Verständnis entspricht auch der Zielsetzung der Regelung, nach der alle Formen von festgehaltener und gespeicherter Information von dem Begriff der amtlichen Information umfasst sein sollen (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 8 f.), ohne dass es auf ihre Zuordnung zu bestimmten Verwaltungsvorgängen ankäme.“

4. Ablehnungsgründe

Das IFG NRW enthält in §§ 3-6 IFG verschiedene Ablehnungsgründe. In Betracht kommt § 3 Nr. 2 IFG, wonach der Anspruch auf Informationszugang nicht besteht, wenn das Bekanntwerden der Information die öffentliche Sicherheit gefährden kann.

Das BVerwG stellt zunächst die Anforderungen in diesen Ablehnungsgrund dar, wobei es auf Parallelen zum Begriff der öffentlichen Sicherheit aus dem Gefahrenabwehrrecht hinweist:

„§ 3 Nr. 2 IFG nimmt mit der “öffentlichen Sicherheit” einen Begriff des Gefahrenabwehrrechts auf (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 Gesetz über die Bundespolizei <Bundespolizeigesetz - BPolG> i.d.F. der Bekanntmachung vom 19. Oktober 1994 <BGBl. I S. 2978, 2979>, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 26. Juli 2016 <BGBl. I S. 1818>) und die entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften; vgl. zum nordrhein-westfälischen Landesrecht ebenso OVG Münster, Urteil vom 6. Mai 2015 - 8 A 1943/13 - DVBl 2015, 1133 Rn. 62 ff.). Daran anknüpfend umfasst die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 3 Nr. 2 IFG ausweislich der Gesetzesbegründung die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der grundlegenden Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates sowie von Gesundheit, Ehre, Freiheit, Eigentum und sonstigen Rechtsgütern der Bürger (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 10).

aa) Zu diesen Schutzgütern gehört auch die Funktionsfähigkeit der staatlichen Einrichtungen. Dabei geht es um die Erfüllung der einer staatlichen Einrichtung jeweils zugewiesenen Aufgaben, die ihrerseits von geordneten verwaltungsinternen Abläufen abhängt (vgl. Schirmer, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, § 3 IFG Rn. 121). Anhaltspunkte dafür, dass der Begriff der Funktionsfähigkeit der staatlichen Einrichtungen im Informationsfreiheitsrecht gegenüber dem sonstigen Verständnis dieses Begriffs einengend zu interpretieren wäre, ergeben sich weder aus dem Gesetzeswortlaut noch aus sonstigen Umständen. Die Erwähnung “sensibler” Abläufe und Strukturen in der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 15/4493 S. 10) benennt nur ein Beispiel herausgehobener Schutzwürdigkeit, hat aber im Wortlaut des § 3 Nr. 2 IFG keinen Niederschlag gefunden und lässt daher nicht den Schluss zu, die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen sei nur hinsichtlich bestimmter Abläufe vom Anwendungsbereich des Ausschlussgrundes erfasst.

Diesen zutreffenden rechtlichen Ausgangspunkt hat das Berufungsgericht - anders als die Revision meint - auch nicht dahingehend fehlinterpretiert, dass aus seiner Sicht Schutzgut des § 3 Nr. 2 IFG allein schon das Organisationsermessen bezüglich der behördeninternen Abläufe wäre, dessen Zuordnung zur öffentlichen Sicherheit teilweise kritisch beurteilt wird (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 3 Rn. 158 m.w.N.). Geschützt wird vielmehr die geordnete Erfüllung der dem Beklagten gesetzlich zugewiesenen Aufgaben, die unter anderem auf der sachgerechten Ausübung des Organisationsermessens durch den Beklagten aufbaut, welches damit lediglich ein Element des Schutzgutes darstellt.

bb) Diese die ordnungsgemäße behördliche Aufgabenerfüllung einschließende Interpretation des § 3 Nr. 2 IFG steht im Einklang mit der Systematik und dem Sinn und Zweck der zwischen Zugangsverschaffungs- und Veröffentlichungspflichten differenzierenden Regelungen des Informationsfreiheitsgesetzes (vgl. hierzu auch Schoch, IFG, 2. Aufl. § 11 Rn. 39). Nach § 11 Abs. 2 IFG sind Organisations- und Aktenpläne ohne Angabe personenbezogener Daten allgemein zugänglich zu machen. Geschäftsverteilungspläne, die Namen, dienstliche Rufnummer und Aufgabenbereich der Bediensteten enthalten, sind von dieser Veröffentlichungspflicht nach dem Willen des Gesetzgebers nicht erfasst und als sonstige amtliche Information vorbehaltlich etwaiger Ausnahmetatbestände nur auf Antrag mitzuteilen; dies dient unter anderem dem behördlichen Interesse an einer ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 16).

Zu den Regelungszielen des Informationsfreiheitsgesetzes gehört daher auch die Gewährleistung einer geordneten Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der informationspflichtigen Stellen. Die Berücksichtigung dieses Anliegens als Bestandteil der öffentlichen Sicherheit nach § 3 Nr. 2 IFG steht mithin im Bereich des antragsgebundenen Informationszugangs mit dem Gesetzeszweck im Einklang.“

Danach liege hier die Möglichkeit einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit vor:

„Eine Gefährdung liegt vor, wenn aufgrund einer auf konkreten Tatsachen beruhenden prognostischen Bewertung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, dass das Bekanntwerden der Information das Schutzgut beeinträchtigt (vgl. BVerwG, Urteile vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 38 ff. und vom 27. November 2014 - 7 C 18.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 13 Rn. 17). Die Feststellung der konkreten Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen setzt voraus, dass die informationspflichtige Stelle Tatsachen darlegt, aus denen sich im jeweiligen Fall eine Beeinträchtigung des Schutzgutes ergeben kann. Diese Einschätzung kann insbesondere bei Vorgängen, die eine typisierende Betrachtungsweise ermöglichen, auch auf allgemeinen Erfahrungswerten beruhen (BVerwG, Urteil vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 41). Das Vorliegen des Ablehnungsgrundes hängt dabei nicht von der Person des konkreten Antragstellers ab; maßgeblich ist, ob das Bekanntwerden der Information objektiv geeignet ist, sich nachteilig auf das Schutzgut auszuwirken (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 12.13 - BVerwGE 150, 383 Rn. 37)

bb) In Anwendung dieses Maßstabs ist eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit nicht erst dann zu bejahen, wenn die informationspflichtige Stelle ihrer Funktion voraussichtlich überhaupt nicht mehr gerecht werden könnte, sondern schon dann, wenn die effektive Aufgabenerledigung gestört und die Arbeit der betroffenen Bediensteten beeinträchtigt werden kann. Bereits ein derartiger Geschehensablauf ist geeignet, sich nachteilig auf die Funktionsfähigkeit des Beklagten auszuwirken.

… Einen nach allgemeiner Erfahrung unzweifelhaft geltenden und von keiner Ausnahme durchbrochenen Satz (vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Oktober 1991 - 1 C 24.90 - BVerwGE 89, 110 <117> und vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 14 Rn. 45) zu den Auswirkungen von Telefonanrufen bei den Bediensteten von Jobcentern gibt es nicht. Es erscheint vielmehr plausibel, dass sowohl die schriftliche Erledigung von Verwaltungsvorgängen als auch Beratungsgespräche mit persönlich anwesenden Kunden durch Anrufe erheblich beeinträchtigt werden, da diese zu einer Störung der Konzentration und dadurch zu einer Verminderung von Qualität und Quantität der Aufgabenerledigung führen. Dies steht im Einklang mit dem Befund, dass die Einrichtung eines Service-Centers generell eine spürbare Entlastung der Jobcenter mit sich bringt (vgl. BT-Drs. 18/735 S. 9).“

IV. Ergebnis

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

C. Fazit

Nach der Entscheidung zur Herausgabe von gerichtlichen Telefonlisten (siehe dazu unseren Beitrag im Urteilsticker) nun also die letztinstanzliche Entscheidung zu den Listen von Jobcentern. Das BVerwG setzt damit einen (vorläufigen) Schlusspunkt unter eine Reihe von instanzgerichtlichen Entscheidungen. Daher lohnt es sich, sich den Fall anzusehen!