A. Sachverhalt
K ist Rechtsanwalt in Aachen. Auf seine Bitte um erneute Überlassung eines vollständigen Telefonverzeichnisses des Verwaltungsgerichts Aachen teilt ihm dessen Präsident mit, er habe sich mit den Personalvertretungen darauf verständigt, dass über die Telefonnummern, die im Internetauftritt des Gerichts verlautbart seien, hinaus keine weiteren Durchwahlnummern herausgegeben würden. Die Service-Einheiten der Kammern seien am ehesten in der Lage, Auskünfte zu erteilen und die jeweilige Richterin/den jeweiligen Richter z. B. durch Vermerk über einen Anruf und eine etwaige Rückrufbitte zu unterrichten. Es sei selbstverständlich, dass der Rückrufbitte eines Anwalts baldmöglichst Rechnung getragen werden solle. Diese Handhabung habe sich bewährt. Die Handhabung des Verwaltungsgerichts decke sich mit der des Sozialgerichts und des Arbeitsgerichts Aachen. Das Landgericht, das Amtsgericht und die Staatsanwaltschaft hingegen haben die Telefonlisten dem Aachener Anwaltsverein zur Verfügung gestellt, bei dem sie passwortgeschützt verfügbar sind.
Daraufhin beantragt K bei dem Präsidenten des Verwaltungsgerichts Aachen unter Berufung auf das Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen (IFG NRW), ihm die Telefonliste des Verwaltungsgerichts Aachen zur Verfügung zu stellen. Diesen Antrag lehnt der Präsident des Verwaltungsgerichts Aachen ab. Als Gerichtspräsident, der die richterliche Unabhängigkeit zu wahren habe, sehe er sich nicht in der Lage, ohne ausdrückliches Einverständnis der jeweiligen Richter durch Herausgabe der Durchwahlnummer die telefonische Erreichbarkeit so zu beeinflussen, dass diese am gerichtlichen Arbeitsplatz unerwünschten Störungen ausgesetzt seien. Die derzeitigen Kommunikationsmöglichkeiten über die Service-Einheiten seien ausreichend und sachgerecht. Es sei in der Arbeitswelt allgemein üblich, dass man sich jedenfalls an solchen Arbeitsplätzen, an denen mit hohem Konzentrationsaufwand besonders qualifizierte Arbeit geleistet werden müsse, durch Vorschaltung eines Sekretariats gegen unerwünschte Anrufe abschirme. Darin liege keine Kommunikationsverweigerung, sondern eine Organisation des persönlichen Arbeitsumfeldes, die erst eine effiziente Erledigung der Arbeit ermögliche.
K erhebt fristgerecht Klage vor dem zuständigen Verwaltungsgericht und beantragt, den Beklagten unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides zu verpflichten, dem Kläger ein Telefonverzeichnis des Verwaltungsgerichts Aachen vollständig zur Verfügung zu stellen. Er ist der Ansicht, dass die Funktionsfähigkeit des Gerichts nicht gestört werde. Die Richterinnen und Richter könnten die notwendige Konzentration herstellen, indem sie Anrufe nicht entgegennehmen, umleiten, den Hörer danebenlegen oder zu Hause arbeiten.
Hat die Klage Aussicht auf Erfolg?
B. Die Entscheidung des OVG Münster (Urteil vom 6.5.2015, Az. 8 A 1943/13)
Die Klage hat Erfolg, soweit sie zulässig und begründet ist.
I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges
Die streitentscheidenden Normen entstammen dem öffentlichen Recht, nämlich dem IFG NRW. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet (§ 40 I VwGO).
II. Zulässigkeit der Klage
Statthafte Klageart ist die Verpflichtungsklage (§ 42 I VwGO). Der Entscheidung über die Gewährung der begehrten Information geht eine regelnde Entscheidung im Einzelfall durch Verwaltungsakt voraus und erschöpft sich nicht in dem Realakt der bloßen Herausgabe der begehrten Liste.
Der Kläger ist klagebefugt (§ 42 II VwGO), eines Vorverfahrens nach § 68 II VwGO bedarf es nicht (§ 110 I 2 JustG NRW).
III. Begründetheit der Klage
Die Klage ist begründet, soweit der Ablehnungsbescheid rechtswidrig ist und K dadurch in seinen Rechten verletzt wurde (§ 113 V VwGO).
Eine ausdrückliche gesetzliche Pflicht zur Offenbarung der Telefondaten besteht nicht. § 12 IFG NRW verpflichtet lediglich dazu, Geschäftsverteilungspläne, Organigramme und Aktenpläne nach Maßgabe dieses Gesetzes zugänglich zu machen. Telefonlisten sind davon nicht erfasst.
Als Anspruchsgrundlage kommt stattdessen § 4 I IFG NRW in Betracht. Danach hat jede natürliche Person nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 IFG NRW genannten Stellen Anspruch auf Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen amtlichen Informationen.
1. Antrag des K
Ein ordnungsgemäßer Antrag im Sinne von § 5 IFG NRW liegt vor.
2. Subsidiarität des IFG NRW
Nach § 4 II IFG NRW treten die Vorschriften des IFG zurück, soweit besondere Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen, die Auskunftserteilung oder die Gewährung von Akteneinsicht bestehen. Darunter sind bereichsspezifische Gesetze des Bundes oder des Landes zu verstehen, die einen Informationsanspruch regeln. Wie das Tatbestandsmerkmal „soweit“ zeigt, sind nur solche Vorschriften als vorrangig in Betracht zu ziehen, die denselben Sachverhalt abschließend - sei es identisch, sei es abweichend - regeln.
Nach Auffassung des OVG steht § 100 VwGO, der den Prozessbeteiligten einen Anspruch auf Akteneinsicht gewährt, der Anwendung des § 4 I IFG NRW nicht entgegen:
„Die Regelungen der Verwaltungsgerichtsordnung oder des Gerichtsverfassungsgesetzes über die Rechte Verfahrensbeteiligter enthalten keine derartigen besonderen Rechtsvorschriften, die die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes für den geltenden gemachten Zugangsanspruch ausschließen. Einen Informationszugangsanspruch regelt im gerichtlichen Verfahren das Recht auf Einsicht in die Verfahrensakten nach § 100 VwGO. Dieses kann den hier geltend gemachten Anspruch, unabhängig von einem konkreten Gerichtsverfahren Zugang zum vollständigen Telefonverzeichnis eines Gerichts zu erhalten, von vornherein nicht berühren. Das streitgegenständliche Informationsbegehren ist auf einen gänzlich anderen Gegenstand gerichtet als der prozessrechtliche Akteneinsichtsanspruch.“
Auch dem Argument, die VwGO habe sich bewusst gegen die Möglichkeit einer unmittelbaren telefonischen Kontaktaufnahme entschieden und erhalte deswegen eine bewusst abschließende Regelung, versagt das OVG die Gefolgschaft:
„Die Auffassung des Beklagten, die prozessrechtlichen Vorschriften hätten eine Möglichkeit der unmittelbaren telefonischen Kontaktaufnahme von Verfahrensbeteiligten zu Richtern bewusst nicht vorgesehen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Unmittelbarer Streitgegenstand sind hier nicht die Äußerungsmöglichkeiten von Beteiligten eines Gerichtsverfahrens; vielmehr wird - unabhängig von einem konkreten Gerichtsverfahren - ein Zugangsanspruch auf Informationen geltend gemacht, die erst in einem weiteren Schritt in einer unbestimmten Vielzahl von Gerichtsverfahren einen zusätzlichen Weg eröffnen sollen, die Entscheidung oder das Verfahren durch sach- oder verfahrensbezogene Mitteilungen zu beeinflussen oder eine kurzfristige Antwort auf diesbezügliche Fragen zu erhalten. Unabhängig hiervon ist für eine „absichtsvolle Nichtregelung“ direkter telefonischer Kontakte zwischen Verfahrensbeteiligten und Richtern in den Prozessgesetzen nichts ersichtlich. Diese enthalten keine Regelungen zu der Frage, ob und ggf. in welcher Form derartige telefonische Kontakte stattfinden. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass damit unvermittelte - nicht aber durch die Service-Einheit vermittelte - Anrufe bei Richtern ausgeschlossen werden sollten, gibt es nicht.
Ein solcher Ausschluss lässt sich auch aus dem Recht auf rechtliches Gehör nicht herleiten. Das folgt schon daraus, dass ein Telefongespräch nicht nur zu dem Zweck in Betracht kommt, Sachvortrag anzubringen, sondern auch Inhalte haben kann, die die anderen Beteiligten nicht berühren (Nachfrage, ob ein Schriftsatz eingegangen ist o. ä.). Im Übrigen wird das rechtliche Gehör der anderen Beteiligten nach Telefongesprächen regelmäßig dadurch gewahrt, dass diesen ein Vermerk über das Telefonat übersandt wird. Dementsprechend finden telefonische Gespräche zwischen Verfahrensbeteiligten und Richtern - sei es nach Vermittlung durch die Geschäftsstelle, sei es auf Initiative des Richters - seit jeher statt, ohne dass dies grundsätzlichen rechtlichen Bedenken begegnet.“
3. Präsident des Verwaltungsgerichts Aachen als informationspflichtige Stelle
Nach 2 II IFG NRW gilt dieses Gesetz für die Gerichte, soweit sie Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Der Begriff der Verwaltungsaufgabe im Sinne dieser Vorschrift ist weit auszulegen. Er umfasst auch lediglich verwaltungsinterne Tätigkeiten. Entscheidend ist, dass sich die Tätigkeit als Wahrnehmung einer im öffentlichen Recht wurzelnden Verwaltungsaufgabe - im Gegensatz zur Rechtsprechung und Rechtsetzung - darstellt. Die Ausklammerung der Rechtsprechung vom Informationszugangsanspruch dient der Absicherung der richterlichen Unabhängigkeit (Art. 97 GG). Das Führen der Telefonliste stellt - ebenso wie etwa die Bereitstellung der Telefonanlage und -apparate für die richterlichen und nichtrichterlichen Gerichtsangehörigen - eine Aufgabe der Gerichtsverwaltung dar und ist nicht der rechtsprechenden Tätigkeit zuzuordnen.
Danach ist das Verwaltungsgericht jedenfalls insoweit informationspflichtige Stelle im Sinne von § 2 II IFG NRW, als es um die Namen und Telefonnummern der nichtrichterlichen Gerichtsangehörigen geht.
Nicht zweifelsfrei ist es indes im Hinblick auf die Liste, soweit auf ihr auch Namen und Telefonnummer des richterlichen Personals enthalten sind. K möchte sich mit den begehrten Durchwahlnummern vor allem eine weitere unmittelbare Kommunikationsmöglichkeit in den für seine Mandantschaft geführten Rechtsstreitigkeiten verschaffen. Das OVG lässt im Ergebnis offen, ob das Informationsbegehren aufgrund dieses Verwendungszwecks der Rechtsprechung zuzuordnen ist.
Das VG Aachen als Vorinstanz hatte entschieden, dass die richterliche Unabhängigkeit nicht tangiert sei, weil es sich bei der Herausgabe der Telefonliste um eine bloße Organisationsmaßnahme der Gerichtsleitung handeln würde:
„Dem Anspruch auf Informationszugang nach § 4 Abs. 1 IFG NRW steht nicht die richterliche Unabhängigkeit der im Telefonverzeichnis aufgeführten Richterinnen und Richter entgegen.
Die durch Art. 97 Abs. 1 Grundgesetz (GG) geschützte richterliche Unabhängigkeit umfasst die sachliche und die persönliche Unabhängigkeit. Die sachliche Unabhängigkeit verbietet Weisungen an die Richterinnen und Richter bezüglich der Recht sprechenden Tätigkeit und alle Einflussnahmen in einem weiten Sinn, die geeignet sind, die Entscheidung in Unabhängigkeit zu beeinträchtigten. Die persönliche Unabhängigkeit schützt vor Eingriffen in den amtsrechtlichen Status (etwa Entlassung, Versetzung).
Eine Beeinträchtigung der richterlichen Unabhängigkeit kann dann vorliegen, wenn eine Tätigkeit oder Untätigkeit der dienstaufsichtsführenden Stelle sich auf die eigentliche Aufgabe des Richters auswirkt, etwa wenn die sachliche oder/und personelle Ausstattung so mangelhaft ist, dass die richterlichen Aufgaben nicht mehr erledigt werden können.
Die richterliche Unabhängigkeit ist dagegen nicht tangiert, wenn es um Fragen geht, die dem Kernbereich der Unabhängigkeit so weit entrückt sind, dass für sie die Garantie des Art. 97 Abs. 1 GG nicht in Anspruch genommen werden kann, wenn es also z.B. um zulässige organisatorische Maßnahmen des Arbeitsablaufs oder der Dienstaufsicht geht wie etwa die Durchführung von Geschäftsprüfungen, die faktische Pflicht zur Benutzung elektronischer Datenverarbeitung, die Erhebung von Erledigungsstatistiken und dergleichen.
Auch Fragen der allgemeinen Organisation des Dienstbetriebes fallen grundsätzlich nicht in den Schutzbereich der richterlichen Unabhängigkeit. Die Organisation obliegt dem Dienstherrn Kraft seiner Organisationsgewalt. Richterinnen und Richter sind aufgrund ihres abhängigen Beschäftigungsverhältnisses in Betriebsabläufe und Dienstabläufe eingegliedert, für deren Organisation grundsätzlich nicht sie selbst die maßgebliche Verantwortung tragen. Diese liegt vielmehr beim Dienstherrn, der auch die entsprechenden Befugnisse besitzt.
Die Überlassung einer Telefonliste fällt in diesen Bereich des Justizverwaltungshandelns des Gerichtspräsidenten im Rahmen seiner Organisationsgewalt. Selbst wenn man unterstellt, dass die Überlassung dienstlicher Telefonnummern merkbare Auswirkungen auf den richterlichen Arbeitsalltag hätte, bewegten sich diese innerhalb des Rahmens anderer Verwaltungsentscheidungen wie z.B. der Zuweisung von Dienstzimmern, Art, Umfang und Qualität der sächlichen Ausstattung, der Zuweisung von Unterstützungskräften, der Veröffentlichung von Geschäftsverteilungsplänen. Beeinträchtigungen der sachlichen oder persönlichen richterlichen Unabhängigkeit liegen hierin nicht.“ (VG Aachen, Urteil vom 7.7.2013, Az. 8 K 532/11)
4. Telefonverzeichnis als amtliche Information
Nach § 3 IFG NRW sind Informationen im Sinne dieses Gesetzes alle in Schrift-, Bild, Ton- oder Datenverarbeitungsform oder auf sonstigen Informationsträgern vorhandenen Informationen, die im dienstlichen Zusammenhang erlangt wurden. Diese Definition soll nach dem Willen des Gesetzgebers eine „offene und umfassende Auslegung“ des Begriffs der Informationen sicherstellen.
Zu § 2 IFG des Bundes hat das VG Ansbach im Jahre 2014 entschieden, dass Telefonverzeichnisse keine amtlichen Information darstellen würden, weil es dabei am Bezug zu einem konkreten Vorgang fehle:
„Die amtliche Information erfasst zwar alle Formen von festgehaltener und gespeicherter Information, die auf einem Informationsträger akustisch oder anderweitig gespeichert ist. Gemeint sind Aufzeichnungen, die elektronisch, optisch, akustisch oder anderweitig gespeichert sind (BT-Drs. 15/4493, S. 8 f.). Aus § 2 Nr. 1 Satz 2 IFG wird aber deutlich, dass Telefonlisten und Listen der E-Mail-Adressen nicht darunter fallen. Dies ergibt sich aus der Gesetzesbegründung zum IFG. Dort heißt es, dass § 2 Nr. 1 Satz 2 IFG keine Änderung der Aktenführung der Behörden durch Trennung von Unterlagen erforderlich macht. Erst im Falle eines Informationsbegehrens hat die Behörde durch Trennung, Weitergabe geschwärzter Kopien oder auf andere Weise geschützte Informationen auszusondern (BT-Drs. 15/4493, S. 9). Daraus wird ersichtlich, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, dass der Zugang zu Informationen nur im Rahmen eines konkreten Vorgangs zu gewähren ist und dass diese Informationen, die in diesem Zusammenhang aufbewahrt werden, dem Auskunftsanspruch unterliegen. Die Telefonnummern- und E-Mail-Adresslisten der Beschäftigten fallen aber grundsätzlich im Rahmen einer globalen Herausgabe gerade nicht darunter, da sie keinem bestimmten Vorgang zugeordnet werden und damit nicht Teil des Verwaltungsvorgangs sind.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Nennung der Durchwahlnummern in § 5 Abs. 4 IFG. Danach sind insbesondere Bürotelekommunikationsnummern von Bearbeitern nicht vom Informationszugang ausgeschlossen, soweit sie Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit sind. Durch § 5 Abs. 4 IFG wollte der Gesetzgeber gerade kenntlich machen, dass nur die genannten Daten der Mitarbeiter nicht vom Informationszugang ausgeschlossen sind, die an dem konkreten Vorgang als Bearbeiter beteiligt waren.
Zwar stuft der Gesetzgeber Geschäftsverteilungspläne, die Namen, dienstliche Rufnummer und Aufgabenbereich des einzelnen Mitarbeiters enthalten, als sonstige amtliche Information ein (BT-Drs. 15/4493, S. 16). Jedoch handelt es sich bei Telefonlisten und E-Mail-Adresslisten nicht um Geschäftsverteilungspläne. Aus ihnen wird gerade nicht ersichtlich, welche funktionellen Zuständigkeiten in der Behörde bestehen.“ (VG Ansbach, Urteil v. 27.5.2014, Az. 4 K 13.01194)
Anders sieht es das OVG, wonach es auf den Bezug zu einem “Vorgang” - jedenfalls im Geltungsbereich des IFG NRW nicht ankomme. Das ergebe sich jedenfalls aus § 7 II IFG NRW:
„Wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, ist das Telefonverzeichnis des Gerichts in verschiedenen Versionen im dortigen Hausintranet sowie in der Telefondatenbank der Justiz des Landes Nordrhein-Westfalen vorhanden. Es ist in dienstlichem Zusammenhang erstellt worden, dient der (internen) Erreichbarkeit der Gerichtsangehörigen und ist daher als amtliche Information anzusehen. Soweit in der zitierten Rechtsprechung zum Informationsfreiheitsgesetz des Bundes vereinzelt Zweifel an der Einordnung von Telefonlisten als amtliche Informationen geltend gemacht worden sind, hält der Senat diese jedenfalls im Geltungsbereich des IFG NRW nicht für durchgreifend.
Dass sich das Informationsbegehren nicht zwingend auf einen „Vorgang“ beziehen muss, ergibt sich - ungeachtet der Frage, was darunter zu verstehen ist - schon aus § 7 Abs. 2 Buchst. c IFG NRW. Danach sind auch Vorentwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen, amtliche Informationen im Sinne der §§ 3, 4 Abs. 1 IFG NRW; andernfalls hätte es des dort normierten Ablehnungsgrundes nicht bedurft.
Zwar könnte die Zielsetzung des Gesetzgebers, durch den Zugang zu Informationen die Transparenz des behördlichen Handelns sowie die Nachvollziehbarkeit und Akzeptanz behördlicher Entscheidungen und der zugrunde liegenden politischen Beschlüsse zu erhöhen und den Bürgern eine verbesserte Argumentationsgrundlage an die Hand zu geben, daran zweifeln lassen, ob damit auch bloße interne Zugangsdaten zu Amtsträgern grundsätzlich frei verfügbar gemacht werden sollten, die einen Weg zu Sachinformationen ihrerseits erst eröffnen. Das Gesetz enthält aber letztlich keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass derartige Daten von dem offen und umfassend zu verstehenden Begriff der amtlichen Informationen ausgeklammert bleiben sollten. Auch die Zweckbestimmung in § 1 IFG NRW, die Auslegungshilfe für die nachfolgenden Vorschriften sein soll, ist offen und weit formuliert.“
5. Ablehnungsgründe
Das IFG NRW enthält in §§ 6-10 IFG NRW verschiedene Ablehnungsgründe. An dieser Stelle ist zwischen der Telefonliste im Hinblick auf richterliches und nichtrichterliches Personal zu differenzieren.
a. Telefonverzeichnis im Hinblick auf richterliches Personal
Dem Anspruch im Hinblick auf die Namen und Telefonnummern des richterlichen Personals könnte § 6 Satz 1 lit. a) IFG NRW entgegenstehen.
Danach ist der Antrag auf Informationsgewährung abzulehnen, wenn das Bekanntwerden der Information die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere die Tätigkeit der Polizei, des Verfassungsschutzes, der Staatsanwaltschaften oder der Behörden des Straf- und Maßregelvollzugs einschließlich ihrer Aufsichtsbehörden beeinträchtigen würde. Schutzgut der öffentlichen Sicherheit sind – ebenso wie im Polizei- und Ordnungsrecht – neben den Rechtsgütern des Einzelnen und der Unversehrtheit der Rechtsordnung auch die grundlegenden Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates, mithin die Funktionsfähigkeit der staatlichen Einrichtungen. Soweit § 6 Satz 1 lit. a) IFG NRW die Tätigkeit der Polizei, des Verfassungsschutzes, der Staatsanwaltschaften oder der Behörden des Straf- und Maßregelvollzugs einschließlich ihrer Aufsichtsbehörden besonders erwähnt, ist diese Aufzählung nur beispielhaft. Sie hat nicht zur Folge, dass der Begriff der öffentlichen Sicherheit im vorliegenden Zusammenhang enger zu verstehen wäre als im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht. An eine „Beeinträchtigung“ der öffentlichen Sicherheit stellt § 6 Satz 1 lit. a) IFG NRW keine hohen Anforderungen. Im Unterschied zu § 6 Satz 1 lit. b) IFG NRW setzt der hier einschlägige Buchst. a keine erhebliche Beeinträchtigung voraus, sondern lässt eine einfache Beeinträchtigung genügen. Eine solche liegt vor, wenn nachteilige Auswirkungen auf das Schutzgut konkret zu erwarten sind. Danach bejaht das OVG eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit:
„Im Streitfall würde es die Funktionsfähigkeit des Verwaltungsgerichts im Sinne des § 6 Satz 1 Buchst. a IFG NRW beeinträchtigen, wenn die Telefondurchwahlnummern der Richterinnen und Richter Dritten zugänglich gemacht würden. Dazu ist nicht erforderlich, dass das Gericht seiner Funktion überhaupt nicht mehr gerecht werden könnte, also die gerichtliche Arbeit im Ganzen „lahmgelegt“ würde. Nachteilige Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit staatlicher Stellen sind vielmehr schon dann gegeben, wenn deren organisatorische Vorkehrungen zur effektiven Aufgabenerledigung gestört werden und die Arbeit der betroffenen Amtsträger dadurch beeinträchtigt bzw. erschwert wird.
Bei der Beurteilung der Frage, ob die Funktionsfähigkeit des Verwaltungsgerichts durch die Herausgabe der Durchwahlnummern der Richter beeinträchtigt würde, kann nicht lediglich auf den Kläger und den von ihm beabsichtigten Gebrauch der Telefonliste abgestellt werden. Die informationspflichtige Stelle kann nur für alle Anträge einheitlich beurteilen, ob ein Ablehnungsgrund im Sinne des § 6 Satz 1 Buchst. a IFG NRW vorliegt. Sie darf deshalb bei dem ersten gestellten Antrag die möglichen Auswirkungen einer Freigabe der Information umfassend in Betracht ziehen.
Die Erhaltung der aufgabengemäßen Funktionsfähigkeit umfasst auch die Verhinderung und Abwehr äußerer Störungen des Arbeitsablaufs. Das Funktionieren der Gerichte und Behörden hängt - nicht anders als bei Selbstständigen oder in der sonstigen Privatwirtschaft - entscheidend auch von der effektiven Organisation der Arbeitsabläufe ab. Es ist Aufgabe der staatlichen Stellen, im Rahmen der rechtlichen Vorgaben durch organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass die ihnen zugewiesenen Aufgaben mit den zur Verfügung stehenden personellen und sächlichen Mitteln sachgerecht und effektiv erledigt werden können.
Dazu gehört auch die Möglichkeit, Telefonanrufe sachgerecht so zu steuern, dass ein effektives Arbeiten sichergestellt wird. Es ist eine allgemeine Erkenntnis der Arbeitspsychologie, dass anspruchsvolle, schöpferische Leistungen nicht oder nur schwer möglich sind, wenn der Arbeitsfluss durch Telefonanrufe unterbrochen wird und der Angerufene jeweils eine gewisse Zeit braucht, um sich wieder in die unterbrochene Arbeit hineinzufinden und seine volle Konzentration zu erreichen. Ungefilterte, direkte Telefonanrufe werden deshalb als erheblicher Störfaktor für konzentriertes Arbeiten angesehen. Nicht die Kommunikation als solche ist eine „Störung“, sondern die Unterbrechung des Arbeitsablaufs zu jedem beliebigen Zeitpunkt und aus jedem beliebigen Anlass. Vielfach werden deshalb sowohl in der Privatwirtschaft als auch im öffentlichen Dienst die Durchwahlnummern nicht „nach außen“ bekannt gegeben, sondern lediglich eine oder mehrere Sammelnummern für das jeweilige Sekretariat oder die jeweilige Geschäftsstelle. Es ist deshalb auch in Anwaltskanzleien oder Arztpraxen überwiegend üblich, dass Anrufe zunächst über das Sekretariat geleitet werden. Bei Gerichten kommt es darüber hinaus auch immer wieder zu wiederholten Anrufen von Personen mit querulatorischer Neigung.”
Dem Argument des Klägers, der Richter könne die notwendige Konzentration herstellen, indem er Anrufe nicht entgegen nehme, umleite, den Hörer danebenlege oder gar zu Hause arbeite, schließt sich das OVG nicht an:
„Es versteht sich von selbst, dass es Richtern möglich sein muss, ihre Arbeit im Gericht zu erledigen, und dass bereits mit dem (häufigen) Klingeln des Telefons eine Störung verbunden ist. Über die dargestellte gerichtliche Arbeitsorganisation, die die Voraussetzungen für konzentriertes Arbeiten unter gleichzeitiger Berücksichtigung der notwendigen Erreichbarkeit bestmöglich sichert, soll gerade erreicht werden, dass die Richter in der Regel nicht ständig eigene Vorkehrungen zum Schutz ihrer Arbeitseffizienz treffen müssen und ihre inhaltliche Tätigkeit (Aktenbearbeitung, Vor- und Nachbereitung von Sitzungen etc.) ganz in den Vordergrund stellen können. Die sinnvolle und Effizienz fördernde Filterfunktion der Service-Einheiten würde vereitelt, wenn der Richter, um konzentriert arbeiten zu können, stets zu differenzierungslosen Abschirmungsmaßnahmen gezwungen wäre.“
b. Telefonverzeichnis im Hinblick auf nichtrichterliches Personal
§ 6 IFG NRW steht dem Anspruch nicht entgegen. Es ist gerade Aufgabe der Service-Einheiten, bei Bedarf Telefonanrufe von rechtssuchenden Personen und Rechtsanwälten entgegenzunehmen:
„Öffentliche Belange stehen der Mitteilung der Telefonnummern der nichtrichterlichen Gerichtsangehörigen an den Kläger nicht entgegen. Das beklagte Land hat nicht dargelegt, dass die Bekanntgabe dieser Rufnummern die öffentliche Sicherheit oder Ordnung im Sinne von § 6 Satz 1 Buchst. a IFG beeinträchtigen würde. Es hat auch keine konkreten Anhaltspunkte dafür aufgezeigt, dass die Information zu einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung missbräuchlich verwendet werden soll (§ 6 Satz 2 IFG NRW).
Die Mitarbeiter der Service-Einheiten können und sollen von Rechtsanwälten und Verfahrensbeteiligten unmittelbar angerufen werden, soweit ein entsprechender Bedarf besteht. Auf der Internetseite des Verwaltungsgerichts ist für die Service-Einheit jeder Kammer (mindestens) eine entsprechende Telefonnummer angegeben, gleiches gilt für die Zentrale (vgl. nunmehr auch § 3 Abs. 2 EGovG). Diese Mitarbeitergruppe ist für die unmittelbare Entgegennahme und erste Beantwortung von Anrufen in Rechtssachen nach der Organisationsentscheidung der Gerichtsleitung gerade zuständig; sie soll die telefonische Erreichbarkeit des Gerichts hinreichend differenziert sicherstellen. Derartige Anrufe können daher keine Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Gerichts darstellen.“
Möglicherweise steht dem Antrag aber § 9 IFG NRW entgegen.
Nach § 9 I IFG NRW ist der Antrag auf Informationszugang abzulehnen, soweit durch das Bekanntwerden der Information personenbezogene Daten offenbar werden, wenn nicht einer der unter Buchst. a bis e aufgeführten Ausnahmegründe vorliegt oder der Tatbestand des § 9 III IFG NRW eingreift. Die Vorschrift dient dem Schutz des Einzelnen auf informationelle Selbstbestimmung, die vom allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 I i. V. m. Art. 1 I GG) umfasst wird.
Personenbezogene Daten sind nach der Definition in § 3 I DSG NRW, die auch für das IFG gilt, Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person. Darunter fallen alle Informationen, die sich auf eine einzelne, natürliche Person beziehen oder geeignet sind, einen Bezug zu ihr herzustellen. Das von K begehrte Telefonverzeichnis des Verwaltungsgerichts muss, um seinem Zweck zu entsprechen, zumindest die Namen und Telefondurchwahlnummern aller Angehörigen des Verwaltungsgerichts enthalten. Dabei handelt es sich um personenbezogene Angaben, die vom Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts erfasst werden. Daran ändert im Grundsatz auch nichts, dass Mitarbeiter von Behörden und Gerichten in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben und somit in ihrer Eigenschaft als Amtswalter tätig werden. Auch insoweit bleiben sie Träger von Grundrechten.
Ausnahmen nach § 9 III IFG NRW oder § 9 I lit. b) – e) IFG NRW liegen nach Ansicht des OVG nicht vor. Eine Herausgabe der Daten kommt daher nur die Möglichkeit einer Einwilligung der betroffenen Personen (§ 9 I lit. a) IFG NRW). Insoweit sieht das Gesetz vor, dass die informationspflichtige Stelle die betroffenen Personen nach ihrer Einwilligung zu befragen hat (§ 10 IFG NRW). Da das bislang nicht erfolgt ist, ist der ablehnende Bescheid insoweit rechtswidrig:
„Die ablehnende Entscheidung des Beklagten ist hinsichtlich der Telefonnummern der nichtrichterlichen Gerichtsangehörigen derzeit rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 3 IFG NRW für eine Antragsablehnung wegen entgegenstehenden Datenschutzes nicht vorliegen. Der Beklagte hat die Betroffenen entgegen § 10 Abs. 1 Satz 2 IFG NRW noch nicht nach ihrer Einwilligung befragt.
Hängt ein Antrag auf Informationszugang allein von der Einwilligung betroffener Personen in die Bekanntgabe personenbezogener Daten ab, ist gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG NRW zu prüfen, ob dem Antrag nach Abtrennung oder Schwärzung der personenbezogenen Daten stattgegeben werden kann. Ist dies ‑ wie offensichtlich hier - nicht möglich, ist die Behörde nach § 10 Abs. 1 Satz 2 IFG NRW gehalten, die Einwilligung der betroffenen Personen einzuholen. Erst wenn und soweit die Einwilligung nicht erteilt wird oder nach § 5 Abs. 3 IFG NRW als verweigert gilt, ist die Feststellung möglich, dass der Anspruch auf Informationszugang nicht besteht (§ 10 Abs. 1 Satz 3 IFG NRW).“
IV. Ergebnis
Die Klage ist begründet, soweit der Antrag im Hinblick auf den Zugang zum Telefonverzeichnis mit Angaben zu Namen und Nummern des nichtrichterlichen Personals abgelehnt wurde, ohne es zur Frage der Einwilligung angehört zu haben. Die Sache ist nicht spruchreif, so dass das Gericht den Bescheid insoweit aufhebt und die Verpflichtung ausspricht, den Antrag des K unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (§ 113 V 2 VwGO). Im Übrigen ist die Klage unbegründet.
C. Fazit
Das BVerwG (Beschluss vom 8.10.2015, Az. 7 B 24.15) hat die Beschwerde des K gegen die Nichtzulassung der Revision (§ 133 I VwGO) verworfen; die Entscheidung des OVG Münster ist damit rechtskräftig (§ 133 V 3 VwGO).
In letzter Zeit gab es eine ganze Reihe von Entscheidungen im Zusammenhang mit der Herausgabe von Telefonverzeichnissen (etwa OVG Münster, Urteil vom 16.6.2015, Az. 8 A 2429/14, betreffend das Telefonverzeichnis eines Jobcenters). Da das dargestellte Urteil des OVG die Telefonlisten eines Gerichtes betrifft, dürfte diese Entscheidung bei den Prüfungsämtern besondere Aufmerksamkeit erregen.
Ohnehin mehren sich prüfungsrelevante Entscheidungen zu den Informationsfreiheits- bzw. zugangsgesetzen des Bundes und der Länder. Verwiesen sei an dieser Stelle nur beispielhaft auf die Entscheidung des BVerwG (Urteil vom 25.6.2015, Az. 7 C 2.14) zur Herausgabe eines durch den wissenschaftlichen Dienst des Bundestages erstellten „UFO-Gutachtens“ oder die Entscheidung des VG Berlin (Urteil vom 18.6.2015, Az. 2 K 176.14) zur Herausgabe der Information über die Anzahl der an Lobbyisten herausgegebenen Hausausweise des Deutschen Bundestages.
Daher sollte diese Entscheidung zum Anlass genommen werden, sich im Rahmen der Prüfungsvorbereitung einmal intensiver mit Umfang und Grenzen des Informationsgewährungsanspruchs auseinanderzusetzen.