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Elfes-Urteil

BVerfG Urt. v. 16.01.1957 - 1 BvR 253/56 (BVerfGE 6, 32)

erschienen am 9. August 2016

A. Sachverhalt

Der Beschwerdeführer Wilhelm Elfes, der bis 1933 dem Reichsvorstand der Zentrumspartei angehörte und u. a. Mitglied des Preußischen Staatsrats war, wurde 1927 zum Polizeipräsidenten in Krefeld ernannt. Aus diesem Amt wurde er 1933 aus politischen Gründen entfernt. 1945 wurde er zum Oberbürgermeister der Stadt Mönchen-Gladbach gewählt und war dort später Oberstadtdirektor. 1947 wurde er als Mitglied der CDU in den Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen gewählt. Seit einigen Jahren ist er führend im “Bund der Deutschen” tätig, der die Politik der Bundesregierung bekämpft. Der Beschwerdeführer selbst hat mehrfach seine kritische Meinung zur Politik der Bundesregierung, insbesondere zur Wehrpolitik und zur Frage der Wiedervereinigung, auf Veranstaltungen und Tagungen im In- und Ausland auch öffentlich geäußert.

Als der Beschwerdeführer im Jahre 1953 bei der Passbehörde von Mönchen-Gladbach die Verlängerung seines Reisepasses beantragte, wurde ihm diese am 6. Juni 1953 ohne nähere Begründung unter Hinweis auf § 7 Abs. 1 lit a des Gesetzes über das Paßwesen vom 4. März 1952 (BGBl. I S. 290) verweigert. Sein Einspruch wurde am 4. Juli 1953 vom Oberstadtdirektor der Stadt Mönchen-Gladbach zurückgewiesen. Die dagegen erhobene verwaltungsgerichtliche Klage wies das Landesverwaltungsgericht Düsseldorf zunächst mit Bescheid v. 18. September 1953, alsdann mit Urteil vom 4. Dezember 1953 ab (10 K 136/53). Die Berufung des Beschwerdeführers an das Oberverwaltungsgericht Münster blieb erfolglos (Bescheid vom 18. Dezember 1954 – VII A 38/54 -), ebenso die Revision an das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 22. Februar 1956 – I C 41.55 -). Dieses rechtfertigt die Ablehnung des Antrags des Beschwerdeführers mit seiner Teilnahme am Kongress der Völker für den Frieden vom 12. bis 19. Dezember 1952 in Wien und der Verlesung einer dort verfassten “Gesamtdeutschen Erklärung” durch ihn; die Entscheidungen des Landesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts halten darüber hinaus auch seine Teilnahme an Veranstaltungen in Paris, Budapest und Ostberlin für erheblich.

Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hat der Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerde erhoben.

B. Worum geht es?

Das BVerfG hatte sich im Rahmen dieser Verfassungsbeschwerde mit den folgenden Fragen zu befassen:

1. Wird die Ausreise aus der Bundesrepublik Deutschland vom Schutzbereich der Freizügigkeit nach Art. 11 GG erfasst?

2. Wie weit reicht der Schutzbereich von Art. 2 I GG?

C. Wie hat das BVerfG entschieden?

Der Erste Senat des BVerfG wies im „Elfes-Urteil“ (Urt. v. 16.01.1957 – 1 BvR 253/56 (BVerfGE 6, 32) die Verfassungsbeschwerde zurück.

1. Ausreise als von Art. 11 I GG geschützte Handlung?

Nach Art. 11 I GG genießen alle Deutschen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet. Die Besonderheit des Grundrechts auf Freizügigkeit liegt am qualifizierten Gesetzesvorbehalt in Art. 11 II GG, wonach die Freizügigkeit  nur für die Fälle eingeschränkt werden darf, in denen eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden oder in denen es zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes, zur Bekämpfung von Seuchengefahr, Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen, zum Schutze der Jugend vor Verwahrlosung oder um strafbaren Handlungen vorzubeugen, erforderlich ist.

Das BVerfG führt aus, dass weder Wortlaut, innere Systematik noch Entstehungsgeschichte dafür sprechen, dass die Ausreisefreiheit von Art. 11 GG erfasst wird:

 „Art. 11 Abs. 1 GG gewährleistet die Freizügigkeit “im ganzen Bundesgebiet”. Schon dieser Wortlaut spricht nicht dafür, daß auch ein Grundrecht auf freie Ausreise aus dem Bundesgebiet gewährt werden sollte. Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift gibt dafür keinen Anhalt. Im Parlamentarischen Rat wurde die Frage erörtert (und schließlich verneint), ob man die Auswanderungsfreiheit in den Grundrechtskatalog aufnehmen solle (5. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen am 29. September 1948, Kurzprot. S. 3); über die Ausreisefreiheit wurde nicht gesprochen.

Das Grundrecht der Freizügigkeit darf nur unter bestimmten in Art. 11 Abs. 2 GG einzeln aufgeführten Voraussetzungen gesetzlich eingeschränkt werden. Bei der Formulierung der Einschränkungstatbestände hat der Grundgesetzgeber offensichtlich an Beschränkungen der innerstaatlichen Freizügigkeit gedacht; die herkömmlichen und sachgerechten Beschränkungen der Ausreisefreiheit sind nicht erwähnt. Die Ausreise aus dem Staatsgebiet kann in vielen Ländern – auch in freiheitlichen Demokratien – seit langem mittels der Paßversagung aus Gründen der Staatssicherheit beschränkt werden. In Deutschland gelten entsprechende Vorschriften ununterbrochen seit dem ersten Weltkrieg; sie sind im wesentlichen unverändert in das Paßgesetz von 1952 übernommen worden. Es ist nicht anzunehmen, daß der Grundgesetzgeber, wenn er in Art. 11 GG ein Grundrecht der Ausreisefreiheit hätte gewähren wollen, den wichtigen und seit langem bestehenden Einschränkungsgrund der Staatssicherheit übersehen haben sollte. Näher liegt die Annahme, daß er die Ausreisefreiheit in Art. 11 Abs. 1 GG nicht garantieren wollte. Davon ist auch der Gesetzgeber des Paßgesetzes offensichtlich ausgegangen; denn er hat weder die Paßversagungsgründe inhaltlich auf Art. 11 Abs. 2 GG abgestimmt noch im Hinblick auf Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG erwogen, im Paßgesetz das Grundrecht der Freizügigkeit als eingeschränktes Grundrecht zu nennen. Auch bei den wiederholten Aussprachen über die Lockerung oder Aufhebung des Paßzwanges, die im Bundestag aus Anlaß entsprechender Empfehlungen des Europarates stattgefunden haben (BT II/1953, 18. und 137. Sitzung, StenBer. S. 659 f., 7112 f., 7115 f.; BT II/1953 Drucks. 198, 499, 2011, 2044, 2516) ist von keiner Seite ein Zusammenhang dieser Frage mit dem Grundrecht der Freizügigkeit hergestellt worden.“

2. Die Reichweite des Schutzbereichs von Art. 2 I GG

In einer Entscheidung aus dem Jahr 1954 hat das BVerfG noch offengelassen, wie der Umfang des Schutzbereichs von Art. 2 I GG zu bestimmen sei:

„Dabei ist gleichgültig, von welcher grundsätzlichen Auffassung über die Bedeutung dieser Verfassungsbestimmung man ausgeht.

Sieht man in Art. 2 Abs. 1 GG nur den Schutz eines Mindestmaßes menschlicher Handlungsfreiheit, ohne das der Mensch seine Wesensanlage als geistig-sittliche Person überhaupt nicht entfalten kann, so ragt das Investitionshilfegesetz in diesen Bereich nicht hinein, denn die eigenverantwortliche freie Unternehmerpersönlichkeit wird durch das Investitionshilfegesetz nicht berührt.

Erblickt man weitergehend in diesem Grundrecht eine umfassende Gewährleistung der Handlungsfreiheit, so besteht diese von vornherein nur, soweit sie nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.“ (BVerfGE 4, 7 (15)

Nunmehr entscheidet das BVerfG die Frage dahin, dass Art. 2 I GG die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne schütze. Zwar spreche der Wortlaut von “freier Entfaltung der Persönlichkeit“, aus der Schrankensystematik und der Entstehungsgeschichte ergebe sich aber, dass Art. 2 I GG nicht nur einen Kernbereich der Persönlichkeit schützen wolle:

„Das Grundgesetz kann mit der “freien Entfaltung der Persönlichkeit” nicht nur die Entfaltung innerhalb jenes Kernbereichs der Persönlichkeit gemeint haben, der das Wesen des Menschen als geistig-sittliche Person ausmacht, denn es wäre nicht verständlich, wie die Entfaltung innerhalb dieses Kernbereichs gegen das Sittengesetz, die Rechte anderer oder sogar gegen die verfassungsmäßige Ordnung einer freiheitlichen Demokratie sollte verstoßen können. Gerade diese, dem Individuum als Mitglied der Gemeinschaft auferlegten Beschränkungen zeigen vielmehr, daß das Grundgesetz in Art. 2 Abs. 1 GG die Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne meint.

Allerdings war die feierliche Formulierung des Art. 2 Abs. 1 GG der Anlaß, ihn besonders im Lichte des Art. 1 GG zu sehen und daraus abzuleiten, daß er mit dazu bestimmt sei, das Menschenbild des Grundgesetzes zu prägen. Damit ist jedoch nichts anderes gesagt, als daß Art. 1 GG in der Tat zu den tragenden Konstitutionsprinzipien gehört, die – wie alle Bestimmungen des Grundgesetzes – auch Art. 2 Abs. 1 GG beherrschen. Rechtlich gesehen ist er ein selbständiges Grundrecht, das die allgemeine menschliche Handlungsfreiheit gewährleistet. Es waren nicht rechtliche Erwägungen, sondern sprachliche Gründe, die den Gesetzgeber bewogen haben, die ursprüngliche Fassung “Jeder kann tun und lassen was er will” durch die jetzige Fassung zu ersetzen (vgl. v. Mangoldt, Parlamentarischer Rat, 42. Sitzung des Hauptausschusses, S. 533). Offenbar hat zu der Theorie, daß Art. 2 Abs. 1 GG nur einen Kernbereich der Persönlichkeit habe schützen wollen, der Umstand beigetragen, daß im zweiten Halbsatz als Schranke, die dem Bürger für die Entfaltung seiner Persönlichkeit gezogen ist, auch die verfassungsmäßige Ordnung genannt wird. In dem Bestreben, diesen Begriff, der auch an anderer Stelle des Grundgesetzes vorkommt, überall in derselben Weise auszulegen, gelangte man schließlich dazu, in der verfassungsmäßigen Ordnung einen gegenüber der verfassungsmäßigen Rechtsordnung engeren Begriff zu erblicken; dadurch sah man sich zu dem Rückschluß gezwungen, es sollte dann auch nur ein Kernbereich der Persönlichkeit, nicht aber die Handlungsfreiheit des Menschen verfassungsrechtlich geschützt werden.

Neben der allgemeinen Handlungsfreiheit, die Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet, hat das Grundgesetz die Freiheit menschlicher Betätigung für bestimmte Lebensbereiche, die nach den geschichtlichen Erfahrungen dem Zugriff der öffentlichen Gewalt besonders ausgesetzt sind, durch besondere Grundrechtsbestimmungen geschützt; bei ihnen hat die Verfassung durch abgestufte Gesetzesvorbehalte abgegrenzt, in welchem Umfang in den jeweiligen Grundrechtsbereich eingegriffen werden kann. Soweit nicht solche besonderen Lebensbereiche grundrechtlich geschützt sind, kann sich der Einzelne bei Eingriffen der öffentlichen Gewalt in seine Freiheit auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen. Hier bedurfte es eines Gesetzesvorbehalts nicht, weil sich aus der Beschränkung der freien Entfaltung der Persönlichkeit durch die verfassungsmäßige Ordnung der Umfang staatlicher Eingriffsmöglichkeiten ohne weiteres ergibt.“

Daraus ergibt sich zugleich, dass die Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung alle Rechtsnormen erfasst, die formell und materiell mit der Verfassung in Einklang stehen. Der Begriff sei weiter zu verstehen als in anderen Bestimmungen des Grundgesetzes (etwa Art. 9 II, 20 III, 28 I 1 GG). Auch dies werde durch die Entstehungsgeschichte bestätigt und führe dazu, dass jedermann im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend machen könne, ein seine Handlungsfreiheit beschränkendes Gesetz gehöre nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung, weil es (formell oder materiell) gegen einzelne Bestimmungen des Grundgesetzes oder allgemeine Verfassungsgrundsätze verstoße:

„Wird, wie unter 2 a) gezeigt, in Art. 2 Abs. 1 GG mit der freien Entfaltung der Persönlichkeit die allgemeine Handlungsfreiheit gewährleistet, die – soweit sie nicht Rechte anderer verletzt oder gegen das Sittengesetz verstößt – nur an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden ist, so kann unter diesem Begriff nur die allgemeine Rechtsordnung verstanden werden, die die materiellen und formellen Normen der Verfassung zu beachten hat, also eine verfassungsmäßige Rechtsordnung sein muß. In diesem Sinne bezeichnet auch das Oberverwaltungsgericht Münster im Ausgangsverfahren die verfassungsmäßige Ordnung als die “der Verfassung gemäße”, die “gemäß der Verfassung aufgebaute und im Rahmen der Verfassung sich haltende Rechtsordnung”.

Dieses Ergebnis kann nicht mit dem Hinweis darauf entkräftet werden, daß “verfassungsmäßige Ordnung” in anderen Bestimmungen des Grundgesetzes unzweifelhaft etwas anderes bedeute, der Begriff aber überall denselben Inhalt haben müsse. Die Auslegung hängt vielmehr von der Funktion ab, die der Begriff innerhalb der jeweiligen Norm zu erfüllen hat. Die Analyse der gesetzlichen Tatbestände, in denen der Begriff vorkommt, ergibt, daß er stets einen Kreis von Normen umschreibt, an die der jeweilige Normadressat gebunden sein soll. Daraus erhellt ohne weiteres, daß der Umfang des jeweils die verfassungsmäßige Ordnung darstellenden Normenkomplexes, dem diese Bindungswirkung zukommt, nicht für jeden der – unter sich ganz ungleichartigen – Normadressaten der gleiche sein kann. Während also z. B. sicherlich der Gesetzgeber an die Verfassung schlechthin gebunden ist (Art. 20 Abs. 3 GG), kann es in anderem Zusammenhang – z. B. in Art. 9 GG, § 90 a StGB geboten sein, den Begriff “verfassungsmäßige Ordnung” auf gewisse elementare Grundsätze der Verfassung zu beschränken (vgl. BGHSt. 7, 222 [227] 9, 285 [286]); der Bürger aber wird in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit legitim eingeschränkt nicht nur durch die Verfassung oder gar nur durch “elementare Verfassungsgrundsätze”, sondern durch jede formell und materiell verfassungsmäßige Rechtsnorm.

Das wird auch durch die Entstehungsgeschichte des Art. 2 Abs. 1 GG bestätigt. Bei seiner Formulierung ging der Grundsatzausschuß des Parlamentarischen Rates von Art. 2 des Herrenchiemsee-Entwurfs aus, der in Absatz 2 eindeutig aussprach: “Jedermann hat die Freiheit, innerhalb der Schranken der Rechtsordnung und der guten Sitten alles zu tun, was anderen nicht schadet.” Im Laufe der Erörterungen wurde, um Zweifel zu vermeiden, in Anlehnung an die hessische Verfassung der Begriff der “verfassungsmäßigen Ordnung” eingeführt (JbÖffR, NF Bd. 1 S. 55). Das ergab schließlich eine Fassung, in der beide Begriffe nebeneinander erscheinen. …

Aus dem Gesagten ergibt sich, daß eine Rechtsnorm, nur wenn sie allen diesen Anforderungen entspricht, aber auch immer dann zum Bestandteil der “verfassungsmäßigen Ordnung” wird und somit den Bereich der allgemeinen Handlungsfähigkeit des Bürgers wirksam beschränkt. Verfahrensrechtlich bedeutet das: Jedermann kann im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend machen, ein seine Handlungsfreiheit beschränkendes Gesetz gehöre nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung, weil es (formell oder inhaltlich) gegen einzelne Verfassungsbestimmungen oder allgemeine Verfassungsgrundsätze verstoße; deshalb werde sein Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt.“

D. Fazit

Das Elfes-Urteil enthält erstmals grundlegende Aussagen zu Schutzbereich und Schranken von Art. 2 I GG und hat etwa den Boden bereitet für die sogenannte Adressatentheorie im Verwaltungsprozessrecht (§ 42 II VwGO). Zudem ist es auch heute noch maßgeblich für Fälle, in denen aus außenpolitischen Gründen die Ausreisefreiheit eingeschränkt werden soll.

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