Kürzlich berichteten wir von einer Entscheidung des VG Lüneburg, in der sich das Verwaltungsgericht im Rahmen eines Verfahrens nach § 80 V VwGO mit der Rechtmäßigkeit einer Verfügung zu befassen hatte, mit der ein privater Gebäudekomplex “beschlagnahmt” wurde, um Flüchtlinge unterzubringen. Das VG gab dem Antrag des Eigentümers statt und stellte die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen den Bescheid wieder her (§ 80 V S. 1, Alt. 2 VwGO).
Nunmehr liegt die Beschwerdeentscheidung des OVG Lüneburg vor (Beschl. v. 01.12.2015, Az. 11 ME 230/15), das die Entscheidung des VG bestätigt und die Beschwerde der Stadt Lüneburg zurückweist.
Der Senat meldete zunächst Zweifel an, ob die polizeirechtliche Generalklausel (§ 11 NSOG) überhaupt als taugliche Rechtsgrundlage in Betracht käme. Der Vorbehalt des Gesetzes könnte es notwendig machen, dass der Gesetzgeber eine spezielle Ermächtigungsgrundlage schaffen muss, um Umfang und Grenzen der Befugnis zur Beschlagnahme von Wohnraum näher zu umschreiben (Wesentlichkeitstheorie). Immerhin handele es sich bei der Beschlagnahme um einen intensiven und nicht nur kurzzeitig wirkenden Grundrechtseingriff:
„Zwar ist es Sache des Gesetzgebers, im Hinblick auf den jeweiligen Lebensbereich darüber zu entscheiden, ob, mit welchem Schutzniveau und auf welche Weise Situationen entgegengewirkt werden soll, die nach seiner Einschätzung zu Schäden führen können (BVerfG, Urt. v. 16.03.2004 - 1 BvR 1778/01 -, BVerfGE 110, 141, juris, Rn. 73). Er darf deshalb einen Sachverhalt auch durch Generalklauseln regeln (BVerfG, Urt. v. 24.05.2006 - 2 BvR 669/04 -, BVerfGE 116, 24, juris, Rn. 78). Enge Grenzen sind dem Gesetzgeber jedoch gesetzt, wenn die Generalklausel als Grundlage für einen Eingriff in ein Grundrecht dienen soll (BVerwG, Beschl. v. 24.10.2001 - BVerwG 6 C 3.01 -, BVerwGE 115, 189, juris, Rn. 53). Intensive und nicht nur kurzzeitig wirkende Grundrechtseingriffe muss der Gesetzgeber als solche ausdrücklich regeln (Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, Kap. E, Rn. 723). Deshalb hat der niedersächsische Gesetzgeber beispielsweise verschiedene längerfristige Beschränkungen der Bewegungsfreiheit durch ins Einzelne gehende Vorschriften normiert, wie etwa die Platzverweisung und das Aufenthaltsverbot (§ 17 NSOG). Im Fall der gegenwärtig, d.h. unmittelbar oder in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeit (vgl. § 2 Nr. 1 b NSOG), drohenden Obdachlosigkeit eines Mieters und der daraus abzuleitenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit hat der Senat es in wenigen Einzelfällen für zulässig gehalten, den Mieter für einen zeitlich eng begrenzten Zeitraum auf der Grundlage der Generalklausel des § 11 NSOG wieder in seine Wohnung einzuweisen. Wegen des damit verbundenen Eingriffs in das Eigentumsrecht des Hauseigentümers hat er dabei an die Rechtmäßigkeit der Wiedereinweisung hohe Anforderungen gestellt (Senatsbeschl. v. 14.12.2009 - 11 ME 316/09 -, NdsVBl. 2010, 79, juris, Rn. 5). Nach den Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid und im vorläufigen Rechtsschutzverfahren verzeichnet die Antragsgegnerin in den letzten Monaten einen stetig anwachsenden, nicht nachlassenden Zustrom von Flüchtlingen. Die Antragsgegnerin sei ohne Inanspruchnahme des Eigentums des Antragstellers durch Beschlagnahme nicht in der Lage, sämtliche noch für dieses Jahr bzw. in den Herbst- und Wintermonaten sowie das nächste Jahr erwarteten Flüchtlinge unterzubringen. Diese Begründung deutet darauf hin, dass mit der hier in Rede stehenden Maßnahme nicht eine sich der Typisierung entziehende, im konkreten Einzelfall drohende Gefahr der Obdachlosigkeit beseitigt werden soll, sondern die Beschlagnahme dem Ziel dient, für eine Vielzahl von Fällen eine sich abzeichnende Notlage bei der Beschaffung von menschenwürdigen Unterkünften für Flüchtlinge abzuwenden.
Es stellt sich im Hinblick auf den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts die Frage, ob bei einer solchen Ausgangslage, in der sich nicht nur die Antragsgegnerin, sondern zahlreiche andere Kommunen befinden, der Landesgesetzgeber gefordert ist, die Befugnis zur Beschlagnahme bzw. Sicherstellung von Räumlichkeiten für die Flüchtlingsunterbringung hinsichtlich der Eingriffsvoraussetzungen näher zu umschreiben, um damit der Verpflichtung, wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen, zu genügen. Zu ergänzen ist, dass sich die Freie und Hansestadt Hamburg (vgl. § 14a des Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung v. 14.03.1966 in der Fassung der Änderung v. 02.10.2015, HmbGVBl. S. 245) und die Hansestadt Bremen (vgl. § 26a des Bremischen Polizeigesetzes v. 06.12.2001 in der Fassung der Änderung vom 20.10.2015, BremGBl. S. 464) veranlasst gesehen haben, in ihren Landesgesetzen eigenständige Standardermächtigungen für die Sicherstellung privater Grundstücke und Gebäude zur Bewältigung des Problems der Flüchtlingsunterbringung zu schaffen, wobei die Tatbestandsvoraussetzungen sowie die erforderlichen Begleitmaßnahmen und Rechtsfolgen im Einzelnen normativ bestimmt sind.“
Im Ergebnis lässt das OVG diese Frage aber offen. Denn jedenfalls seien die Voraussetzungen des § 11 NSOG nicht erfüllt.
Im Ausgangspunkt bejaht auch - ebenso wie das VG - das OVG Lüneburg eine Gefahr i.S.v. §§ 11, 2 Nr. 1 lit. a NSOG:
„Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass eine drohende unfreiwillige Obdachlosigkeit eine Störung der öffentlichen Sicherheit und damit eine Gefahr i.S.d. §§ 11 und 2 Nr. 1 lit. a NSOG darstellt. Es spricht zudem Einiges dafür, dass vorliegend das Tatbestandsmerkmal der „Konkretheit“ der Gefahr i.S.d. § 2 Nr. 1 lit. a NSOG erfüllt ist. Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann (Rachor, in: Lisken/Denninger, a. a. O., Kap. E, Rn. 97). Der Anlass zum Handeln der Ordnungsbehörde muss sich mithin aus einem konkreten, nach Ort und Zeit bestimmten oder bestimmbaren Sachverhalt ergeben. Die Antragsgegnerin hat in ausreichendem Umfang dargelegt, dass sie in absehbarer Zeit eine bisher nicht bestimmte bzw. näher bestimmbare Zahl von Flüchtlingen aufnehmen muss, für deren Unterbringung sie zuständig ist. Zur Annahme einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ist im Rahmen des einfachen Gefahrenbegriffs - im Gegensatz zu den gesteigerten Anforderungen an das Merkmal der Gegenwärtigkeit - nicht die Feststellung erforderlich, welche und wie viel Personen zu welcher Zeit von der Antragsgegnerin als von Obdachlosigkeit bedrohte Flüchtlinge unterzubringen sind.“
Allerdings seien die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme des Antragstellers als Nichtstörer nach § 8 NSOG in mehrfacher Hinsicht nicht erfüllt.
Zunächst liege in zeitlicher Hinsicht schon keine gegenwärtige Gefahr i.S.v. §§ 8 I Nr. 1, 2 Nr. 1 lit. c NSOG vor:
„aa) Eine gegenwärtige Gefahr ist nach der Legaldefinition des § 2 Nr. 1 lit. b NSOG eine Gefahr, bei der die Einwirkung des schädigenden Ereignisses bereits begonnen hat oder bei der diese Einwirkung unmittelbar oder in allernächster Zeit mit einer an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeitbevorsteht. Gegenüber dem einfachen Gefahrenbegriff werden die Anforderungen an die Eintrittswahrscheinlichkeit erhöht.
Die Unmittelbarkeit der Gefahr in Gestalt der Obdachlosigkeit von der Antragsgegnerin zugewiesenen Flüchtlingen lag bei Erlass des angefochtenen Beschlagnahmebescheides der Antragsgegnerin nicht vor. Sie besteht auch zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats nicht. Dies zeigt sich bereits daran, dass selbst nach dem Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin in ihrem Stadtgebiet zurzeit noch freie Kapazitäten für die Unterbringung von Flüchtlingen bestehen. Zudem muss und will sie das streitgegenständliche Objekt mit eigenen Finanzmitteln - in einer Größenordnung von ihr in Höhe von 50.000 EUR angegeben, von dem Antragsteller hingegen auf 200.000 EUR geschätzt - in einem zeitlichen Rahmen von mehreren Wochen erst wieder bezugsfertig machen.
Eine derartige Gefahrenlage steht unter Berücksichtigung des genannten gesteigerten Wahrscheinlichkeitsmaßstabes auch nicht in allernächster Zeit bevor. Dies ergibt sich zum einen wiederum daraus, dass das Gebäude auf dem beschlagnahmten Grundstück erst noch kosten- und zeitintensiv hergerichtet werden muss. Zum anderen nimmt die Antragsgegnerin nach ihrem eigenen Vorbringen das Grundstück des Antragstellers lediglich im Rahmen ihres Konzeptes zur dezentralen Unterbringung von in Zukunft bis Ende nächsten Jahres ihr vom Land zugewiesenen Flüchtlingen in Anspruch. Ob und wann das Gebäude des Antragstellers für die Unterbringung von Flüchtlingen genutzt werden soll, ist auch im Zeitpunkt der Beschwerdeentscheidung offen. Der Senat verkennt nicht, dass unter den gegebenen Umständen eine Gefahren- und Risikovorsorge sinnvoll und notwendig ist. Maßnahmen zur Gefahrenvorsorge sind jedoch von der Generalklausel des § 11 NSOG nicht gedeckt, sondern bedürfen einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung im allgemeinen oder besonderen Gefahrenabwehrrecht.“
Zudem sei nicht hinreichend dargelegt, dass anderweitige Möglichkeiten zur Abwendung der Gefahrenlage i.S.d. § 8 Abs. 1 Nr. 3 NSOG nicht bestehen. Zunächst stellt der Senat die Anforderungen dar, die sich daraus ergeben:
„Nach dieser Vorschrift setzt die Inanspruchnahme nichtverantwortlicher Personen voraus, dass die Verwaltungsbehörde die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren kann.
An die Zulässigkeit von Beschlagnahmen von Grundstücken Privater zur Unterbringung von von Obdachlosigkeit unmittelbar bedrohten Personen sind wegen des damit verbundenen Eingriffs in das Eigentumsrecht der Grundstückseigentümer gemäß Art. 14 Abs. 1 GG hohe Anforderungen zu stellen. Deshalb muss - worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat - die zuständige Ordnungsbehörde in sachlicher Hinsicht bei der Inanspruchnahme privaten Eigentums zur Einweisung von Obdachlosen im Einzelnen darlegen, dass ihr zum einen keine gemeindeeigenen Unterkünfte zur Verfügung stehen und ihr zum anderen auch die Beschaffung geeigneter anderer Unterkünfte bei Dritten nicht zeitnah möglich ist. In zeitlicher Hinsicht ist eine Beschlagnahme nicht auf Dauer, sondern lediglich für einen kurzen Zeitraum möglich, währenddessen sich die Ordnungsbehörde nachhaltig und nachweisbar um eine Unterbringungsalternative zu bemühen hat. In beiderlei Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass die zuständige Behörde lediglich für eine Unterbringung des von Obdachlosigkeit Betroffenen zu sorgen hat, die den Mindestanforderungen an eine menschenwürdige Unterkunft genügt (vgl. Senatsbeschl. v. 25.08.2015 - 11 LA 136/15 - und v. 14.12.2009 - 11 ME 316/09 -, juris, Rn. 5 f. m.w.N.).“
Diese Voraussetzungen liegen nach Ansicht des OVG nicht vor. Die Antragsgegnerin habe nämlich die Möglichkeit, Obdachunterkünfte aus eigenen Mitteln zur Verfügung zu stellen oder von Dritten auf freiwilliger Basis geeignete Obdachunterkünfte anzukaufen oder anzumieten.
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