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BVerwG: Führt Mitgliedschaft bei den “Bandidos” zur waffenrechtlichen Unzuverlässigkeit?

erschienen am 19. May 2015

A. Sachverhalt

K ist seit mehr als zwei Jahrzehnten Inhaber einer Waffenbesitzkarte sowie einer Erlaubnis nach § 27 SprengG. Nach Erteilung der Erlaubnis wird K Mitglied des „Bandidos MC Regensburg” und dient sich hoch bis zu dessen Präsidenten. Von Mitgliedern des Clubs sind gehäuft Straftaten unter zum Teil erheblicher Gewaltanwendung begangen worden. Die „Bandidos” streben ebenso wie eine Reihe anderer Gruppierungen territorialen und finanziellen Machtzuwachs innerhalb der Rockerszene an setzen entsprechende Ansprüche regelmäßig mit Gewalt durch. Insbesondere zwischen den „Hells Angels MC” und den „Bandidos” ist es zu gewalttätigen Auseinandersetzungen bis hin zu Schießereien gekommen. Generell werden aller Art innerhalb der Rockerszene, der die „Bandidos” zugehören, regelmäßig mit Gewalt ausgetragen. Innerhalb von Rockergruppierungen wie den „Bandidos“ gilt ein strenger Ehrenkodex sowie ein einheitliches, formalisiertes Aufnahmeritual. Zudem herrscht ein starkes Maß innerer Verbundenheit vor, die verschiedenen örtlichen Organisationseinheiten sind miteinander vernetzt. Es ist vorgekommen, dass eine örtliche Organisationseinheit der „Bandidos“ wegen befürchteter Auseinandersetzungen mit den „Hells Angel MC” bundesweit Unterstützung anforderte.

Als die die zuständige Behörde von der Mitgliedschaft des K erfährt, entzieht sie die Waffenbesitzkarte sowie die Erlaubnis nach § 27 SprengG. Form- und fristgerecht erhebt K, der strafrechtlich bislang nicht in Erscheinung getreten ist, Widerspruch, der zurückgewiesen wird. Form- und fristgerecht erhebt K Klage.

Hat die Klage Aussicht auf Erfolg?

B. Die Entscheidung des BVerwG (Urt. v. 28.1.2015, Az. 6 C 1.14)

Die Klage hat Erfolg, soweit sie zulässig und begründet ist. 

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges und Zulässigkeit der Klage

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 I VwGO eröffnet. Der Kläger wendet sich gegen die „Entziehung seiner Waffenbesitzkarte“ sowie der Erlaubnis nach § 27 SprengG. Die Erteilung der Waffenbesitzkarte an den K stellte die Erteilung der Erlaubnis zum Führen und Besitz von Waffen dar (§ 10 I WaffG). Dabei handelte es sich um einen begünstigenden Verwaltungsakt. Ebenso verhält es sich mit der Erteilung der Erlaubnis nach § 27 SprengG. Werden diese Verwaltungsakte „entzogen“, also aufgehoben (siehe § 43 II VwVfG), kann dies nur durch Verwaltungsakt geschehen (actus contrarius). K wendet sich gegen diese aufhebenden Verwaltungsakte, so dass die statthafte Klageart die Anfechtungsklage nach § 42 I Var. 1 VwGO ist. Die Anfechtungsklagen sind auch zulässig, insbesondere ist K als Adressat der Verwaltungsakte klagebefugt im Sinne von § 42 II VwGO. Gegenstand der Klage sind zwei Verwaltungsakte, die Entziehung der Waffenbesitzkarte sowie die Entziehung der Erlaubnis nach § 27 SprengG. Die objektive Klagenhäufung ist nach § 44 VwGO möglich.

II. Begründetheit

Die Klagen sind begründet, soweit die Verwaltungsakte rechtswidrig sind und den K in seinen Rechten verletzen (§ 113 I 1 VwGO). 

1. Entziehung der Waffenbesitzkarte

Das WaffG enthält eigene Rücknahme- und Widerrufstatbestände, die die allgemeinen Vorschriften verdrängen (etwa §§ 48, 49 VwVfG). Rechtsgrundlage des Widerrufs könnte § 45 II WaffG sein. Nach § 45 II 1 WaffG ist Erlaubnis zum Führen und Besitz von Waffen zu widerrufen, wenn nachträglich Tatsachen eintreten, die zur Versagung hätten führen müssen. Die Erteilung der Waffenbesitzkarte hätte versagt werden müssen, wenn die allgemeinen Voraussetzungen für eine waffenrechtliche Erlaubnis nach § 4 WaffG nicht vorgelegen hätten. Hier könnten sich nachträglich Umstände ergeben haben, die zur Unzuverlässigkeit des K führen (§§ 4 I Nr. 2, 5 WaffG). Fraglich ist, ob die Mitgliedschaft des K die Unzuverlässigkeit des K begründet.

In Betracht kommt eine Unzuverlässigkeit nach § 5 I Nr. 2 a) und c) WaffG. Danach sind Personen unzuverlässig, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie Waffen oder Munition missbräuchlich oder leichtfertig verwenden werden oder Waffen oder Munition Personen überlassen werden, die zur Ausübung der tatsächlichen Gewalt über diese Gegenstände nicht berechtigt sind.

Notwendig ist also eine Prognose. Insoweit führt das BVerwG aus:

„Der Einwand des Klägers, er sei in strafrechtlicher wie in waffenrechtlicher Hinsicht unbescholten und folglich zuverlässig, hindert die Anwendung von § 5 Abs. 1 Nr. 2 WaffG nicht. Die Vorschrift verlangt eine Prognose. Entscheidend ist, ob Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass zukünftig eine der in der Vorschrift aufgeführten Verhaltensweisen verwirklicht wird. Rechtskonformes Verhalten einer Person in der Vergangenheit ist wie jeder andere Umstand, der beurteilungsrelevant sein kann, in diese Prognose miteinzubeziehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008 – 6 B 4.08 – juris Rn. 5). Es ist aber möglich, dass sonstige Umstände zu dem Schluss führen, die Person werde eine Verhaltensweise im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 2 WaffG verwirklichen. …

An die von § 5 Abs. 1 Nr. 2 WaffG geforderte Prognose dürfen keine überhöhten Anforderungen gestellt werden. Die Prognose hat sich an dem Zweck des Gesetzes zu orientieren, die Risiken, die mit jedem Waffenbesitz ohnehin verbunden sind, nur bei solchen Personen hinzunehmen, die nach ihrem Verhalten Vertrauen darin verdienen, dass sie mit Waffen und Munition jederzeit und in jeder Hinsicht ordnungsgemäß umgehen (BVerwG, stRspr; vgl. etwa Urteil vom 30. September 2009 – 6 C 29.08 – ‌Buchholz 402.5 WaffG Nr. 100 Rn. 17 m.w.N.). Ausgehend hiervon hat der Verwaltungsgerichtshof im angefochtenen Urteil zu Recht angenommen, es sei kein Nachweis erforderlich, dass der Betroffene mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit einen in § 5 Abs. 1 Nr. 2 WaffG normierten Unzuverlässigkeitstatbestand verwirklichen wird. Ausreichend ist vielmehr, wie der Senat bereits ausgesprochen hat, dass eine hinreichende Wahrscheinlichkeit hierfür besteht (Beschluss vom 31. Januar 2008 – 6 B 4.08 – juris Rn. 5). Die Prognose der Unzuverlässigkeit ist bei Berücksichtigung des strikt präventiven, auf die Umsetzung grundrechtlicher Schutzpflichten gerichteten Regelungskonzepts des Waffengesetzes nur dann nicht gerechtfertigt, wenn die Tatsachen, auf die sie gestützt ist, nach aller Lebenserfahrung kein plausibles Risiko dafür begründen, dass die in Rede stehende Person künftig Verhaltensweisen im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 2 WaffG begehen wird.“

Wesentlicher Anknüpfungspunkt der Prognose ist die Mitgliedschaft des K im „Bandidos MC Regensburg. Daher könnte man argumentieren, dass § 5 I Nr. 2 WaffG nicht anwendbar sei, sondern vielmehr § 5 II Nr. 2 und 3 WaffG eine insoweit abschließende Regelung enthalte. § 5 II Nr. 2 WaffG enthält nämlich „organisationsbezogene Regelvermutungen“, indem er auf die Mitgliedschaft in einer verbotenen Vereinigung abstellt (Nr. 2). Andere als dort genannte Gruppenzugehörigkeiten könnten nach dieser Argumentation keine Unzuverlässigkeit nach § 5 I WaffG begründen. Das BVerwG wendet sich jedoch ausdrücklich gegen eine solche „Sperrwirkung“ von § 5 II WaffG:

 „Die Regelvermutungen in § 5 Abs. 2 WaffG spiegeln die typisierende Einschätzung des Gesetzgebers wider, das Risiko des Waffenbesitzes sei für gewöhnlich nicht hinnehmbar, sofern eine Person einen der von der Vorschrift normierten Tatbestände erfülle; dies soll losgelöst davon gelten, ob zusätzlich die in § 5 Abs. 1 WaffG aufgeführten Voraussetzungen vorliegen. § 5 Abs. 2 WaffG erweitert so den absoluten Unzuverlässigkeitsbegriff des § 5 Abs. 1 WaffG und engt diesen nicht etwa ein, so wie auch die verschiedenen in § 5 Abs. 2 WaffG geregelten Fallgruppen selbstständig nebeneinanderstehen und wechselseitig keine Ausschlusswirkungen begründen (BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 ‌- 6 C 29.08 – Buchholz 402.5 WaffG Nr. 100 Rn. 13 ff.). Eine andere Sichtweise würde Schutzlücken aufreißen, die sachlich nicht erklärlich wären und dem Regelungszweck des Gesetzes widersprächen, Risiken des Waffenbesitzes auf ein Mindestmaß zu beschränken.

Daher kommt es insbesondere nicht darauf an, dass es sich beim “Bandidos MC Regensburg” nicht um einen unanfechtbar verbotenen Verein im Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a WaffG handelt.“

Geht es – wie hier – um eine Mitgliedschaft in einer Gruppierung ist sorgfältig herauszuarbeiten, dass die Prognose auf die Person zu beziehen ist, deren Unzuverlässigkeit im Raume steht. Das ist K. Die Unzuverlässigkeit anderer Gruppenmitglieder, selbst dem K nahestehender Personen rechtfertigt als solche nicht den Schluss auf ihre Unzuverlässigkeit. Allerdings führt das BVerwG insoweit aus, dass auch das soziale Umfeld – in Grenzen – Rückschlüsse auf die Zuverlässigkeit des K zulassen kann:

„Individuelle Verhaltenspotenziale werden allerdings durch das soziale Umfeld mitbestimmt. Daher bestehen keine Bedenken dagegen, die Gruppenzugehörigkeit einer Person – ein personenbezogenes Merkmal – als Tatsache heranzuziehen, welche die Annahme der Unzuverlässigkeit stützt. Gefordert ist jedoch, dass zwischen der Annahme der Unzuverlässigkeit und der Gruppenzugehörigkeit eine kausale Verbindung besteht. Gerade die Gruppenzugehörigkeit der Person muss die Prognose tragen, dass diese künftig Verhaltensweisen im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 2 WaffG verwirklichen wird. Nicht ausreichend ist, dass solche Verhaltensweisen innerhalb der Gruppe regelmäßig vorgekommen sind oder noch immer vorkommen. Vielmehr müssen bestimmte Strukturmerkmale der Gruppe die Annahme rechtfertigen, dass gerade auch die Person, die in Rede steht, sie künftig verwirklichen wird.“

Solche Strukturmerkmale nimmt das BVerwG im Hinblick auf die „Bandidos“ an:

„Die Praxis der gewaltsamen Austragung der – ihrerseits szenetypischen – Rivalitäten und Konflikte mit anderen Rockergruppierungen muss danach als wesensprägendes Strukturmerkmal der “Bandidos” angesehen werden, das sich bei jeder ihrer örtlichen Organisationseinheiten und bei jedem ihrer Mitglieder zu jedem Zeitpunkt aktualisieren kann. Aufgrund der bundesweiten Vernetzung der örtlichen Organisationseinheiten und des hohen Loyalitätsdrucks, der aus dem starken Verbundenheitsempfinden der “Bandidos” untereinander folgt, erscheint es darüber hinaus möglich, dass ein “Bandidos”-Mitglied einheitsübergreifende Unterstützung bei Auseinandersetzungen leistet.

Daher besteht auch für den Kläger die Möglichkeit, dass er – selbst wenn er dies persönlich nicht anstreben sollte oder sogar für sich vermeiden wollte -‌ künftig in gewaltsame Auseinandersetzungen hineingezogen wird. Tritt dieser Fall ein, liegt es wiederum nicht fern, dass er hierbei – ob beabsichtigt oder unter dem Druck der Situation – Waffen missbräuchlich verwenden oder Nichtberechtigten überlassen wird.

Dass der Kläger bislang strafrechtlich und waffenrechtlich nicht negativ in Erscheinung getreten ist und früher waffenrechtlich zuverlässig gewesen sein mag, rechtfertigt keine abweichende Einschätzung. Mit dem Eintritt in die “Bandidos” hat er eine Tatsache geschaffen, die in Anbetracht der dargelegten Strukturmerkmale dieser Gruppierung zu einer Prognoseänderung führen muss. Die Möglichkeit des Hineinziehens in gewaltsame szeneinterne Auseinandersetzungen ist aus den genannten Gründen auch bei solchen Mitgliedern der “Bandidos” gegeben, die sich bislang rechtskonform verhalten haben. Die Vorstellung, einzelne Mitglieder könnten sich gegen die wesensimmanente Tendenz der Gruppierung zur Gewalttätigkeit stemmen oder ihr zumindest persönlich ausweichen, muss im Lichte des hohen Geschlossenheitsgrades der “Bandidos” und des hieraus resultierenden Konformitätsdrucks als fernliegend eingeschätzt werden. Ebenso wenig kann davon ausgegangen werden, einzelne örtliche Organisationseinheiten könnten für sich eine Sonderexistenz jenseits der gruppentypischen Praxis führen. Den Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichtshofs kann entnommen werden, dass die örtlichen Einheiten keine unumschränkte Aktionsfreiheit genießen. So wurde etwa das sog. Friedensabkommen mit den “Hells Angels MC” im Jahre 2010 durch eine Führungsgruppe mit Wirkung für alle Untergruppierungen abgeschlossen.“

2. Entziehung der Erlaubnis nach § 27 SprengG

Der Widerruf der Erlaubnis nach § 27 I SprengG ist aus den entsprechenden Gründen von §§ 34 II 1, 27 III 1 Nr. 1, 8 I Nr. 1, 8a I Nr. 2 a) und c) SprengG gedeckt.

III. Ergebnis

Die Klagen sind zulässig, aber unbegründet.

C. Fazit

Die Prüfung der „Zuverlässigkeit“ gehört zu den Klassikern in Examensklausuren. Der vorliegende Fall bietet Anlass, sich intensiv damit auseinanderzusetzen.

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