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BVerwG: Anspruch auf Ethikunterricht?

erschienen am 29. July 2014

A. Sachverhalt

Die Klägerin ist alleinsorgeberechtigte Mutter dreier nicht konfessionsgebundener Söhne. Im Februar 2010 befanden sich ein Sohn in der zweiten Klasse und ein weiterer Sohn in der vierten Klasse der XY-Grundschule in F., Baden-Württemberg. Ihr dritter Sohn wird im Sommer 2014 eingeschult.

Die Klägerin verlangte im Februar 2010 vom Kultusministerium die Einrichtung des Fachs Ethik an der XY-Grundschule. An der Schule gebe es kein adäquates Ersatzfach für das Fach Religion. Sie habe ein Recht auf ethisch-moralische Bildung ihrer Kinder. Die Benachteiligung ihrer Söhne aufgrund ihrer weltanschaulichen Gesinnung sei nicht verfassungsgemäß. Ethikunterricht solle gleichberechtigt und parallel zum Religionsunterricht stattfinden.

Das Kultusministerium erwiderte, Ethik sei in höheren Klassen (7. oder 8. Klasse) weiterführender Schulen als eigenes Fach eingeführt, das dort von denjenigen Schülern besucht werden müsse, die nicht am Religionsunterricht teilnähmen. So sei Sorge getragen, dass auch diese Schüler in der für sie bisweilen schwierigen Lebensphase der Pubertät ein Fach hätten, in dem sie über Grundfragen des menschlichen Lebens sprechen und nachdenken könnten. Obwohl in den unteren Klassen Ethik nicht als eigenes Fach vorgesehen sei, seien diesem Fach entsprechende Unterrichtsinhalte dort dennoch Teil des Unterrichts. Die moralisch-ethische Bildung und Erziehung gehöre zum pädagogischen Kernauftrag der Schulen – auch der Grundschulen -, der fächerübergreifend auszugestalten sei.

Die Klägerin erhebt Klage und begehrt die Feststellung, dass die Beklagte zur Einführung des Ethikunterrichts an Grundschulen verpflichtet ist.

B. Die Entscheidung des BVerwG (Urt. v. 16.4.2014, Az. 6 C 11.13)

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges

Zunächst müsste der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sein. Das wäre gem. § 40 I VwGO der Fall, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art handeln würde. Gem. § 100a III SchG BaWü wird durch Rechtsverordnung festgelegt, ab welchem Zeitpunkt Ethikunterricht angeboten wird. Die Klägerin begehrt also in Form einer sog. Normerlassklage den Erlass einer Rechtsverordnung. Insoweit ist nach st.Rspr. des BVerwG der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. In einer Leitentscheidung aus dem Jahre 1988 hat es ausgeführt:

„Auch der Umstand, dass die Kl. (…) einen Anspruch auf staatliche Rechtsetzung geltend macht, führt nicht zur Annahme einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit. Zwar ist das Verfahren zur Entscheidung über die Rechtsgültigkeit eines förmlichen nachkonstitutionellen Bundes- oder Landesgesetzes den Verfassungsgerichten des Bundes oder der Länder vorbehalten (BVerfGE 70, 35 (55) = NJW 1985, 2315 = NVwZ 1985, 732 L). Dementsprechend kann auch der Anspruch eines Bürgers auf Erlass eines förmlichen Gesetzes, soweit ein solcher Anspruch besteht, nur vor den Verfassungsgerichten durchgesetzt werden (BVerwGE 75, 330 (334) = NJW 1987, 2315 = NVwZ 1987, 889 L). Die Kl. verfolgt jedoch keinen Anspruch auf Erlass eines förmlichen Gesetzes durch den Bundes- oder Landesgesetzgeber, sondern einen Anspruch auf Erlass einer Rechtsnorm mit Rang unterhalb des Gesetzes durch die zuständige oberste Landesbehörde. Der Rang der Rechtsnorm, um die gestritten wird, ist für die Frage nach dem einzuschlagenden Rechtsweg von entscheidender Bedeutung: Betrifft der Streit die Gültigkeit oder den Erlass eines förmlichen Gesetzes, so sind die Verfassungsgerichte zur Entscheidung berufen, denn über eine Verletzung der Verfassung durch den zu ihrer Beachtung verpflichteten Gesetzgeber haben allein sie zu entscheiden (BVerfGE 10, 124 (127 f.) = NJW 1959, 2108; BVerfGE 70, 35 (67) – abweichende Meinung Steinberger – = NJW 1985, 2315 = NVwZ 1985, 732 L). Dagegen ist die gerichtliche Kontrolle der Exekutive, auch soweit sie rechtssetzend tätig wird, Aufgabe der Verwaltungsgerichte (BVerfGE 68, 319 (325 f.) = NJW 1985, 2185; BVerfG, NJW 1986, 1483). Aus diesem Grund dürfen die Verwaltungsgerichte, wenn es für die Entscheidung über das Klagebegehren auf die Gültigkeit einer untergesetzlichen Rechtsnorm ankommt, diese in den Gründen ihrer Entscheidung selbst als ungültig verwerfen. Soweit untergesetzliche Rechtsnormen nach § 47 VwGO einer abstrakten Gültigkeitskontrolle unterworfen sind, obliegt diese gleichfalls nicht den Verfassungs-, sondern den Verwaltungsgerichten. Dann hat aber auch der Streit um die Pflicht der Exekutive zum Erlaß einer solchen Rechtsnorm, wie er hier vorliegt, keinen Verfassungsrechtlichen, sondern lediglich verwaltungsgerichtlichen Charakter.“ (BVerwG NJW 1989, 1495 f.)

II. Zulässigkeit der Klage

Die Normerlassklage ist in der VwGO nicht ausdrücklich geregelt. In der Rechtsprechung des BVerwG ist aber anerkannt,

„dass für eine in Ausnahmefällen und aus Gründen der Rechtsschutzgarantie (Art. 19 IV GG) gebotene Klage zur Überprüfung untergesetzlicher Normen oder auf Tätigwerden des untergesetzlichen Normgebers die allgemeine Feststellungsklage (§ 43 I VwGO) die zutreffende Klageart ist. Tragend hierfür ist die Erwägung, dass das Rechtsschutzbegehren damit wirksam zur Geltung kommt, ohne dass es prozessual in das Gewand einer einklagbaren „Leistung” des Normsetzers gekleidet wird; damit wird zugleich dem im Gewaltenteilungsgrundsatz begründeten Respekt vor den Recht setzenden Organen Rechnung getragen, dem zufolge auf deren Entscheidungsfreiheit gerichtlich nur in dem für den Rechtsschutz des Bürgers unumgänglichen Umfang eingewirkt werden soll (vgl. BVerwGE 80, 355 (359 ff.) = NJW 1989, 1495 = NVwZ 1989,648 L; BVerwG, Buchholz 415.1 Allg.KommR Nr. 93, S. 54f. = NVwZ 1990, 162; BVerwGE 111, 276 (278 f.) = NJW 2000, 3584 = NVwZ 2001, 71 L; BVerwG, Buchholz 240 § 49 BBesG Nr. 2, S. 2f. = NVwZ 2002, 1505; eingrenzend BVerwG, NVwZ 2007, 1311 (1313); ferner BVerfGE 115, 81 (92 ff.) = NVwZ 2006, 922).“

Die danach statthafte Feststellungsklage ist auch zulässig, insbesondere besitzt die Klägerin die nötige Klagebefugnis (§ 42 II VwGO analog); diese ergibt sich aus Art. 3 III, 6 II, 7 III GG. Die Klägerin verfügt schließlich wegen der bevorstehenden Einschulung ihres dritten Sohnes unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr über ein Feststellungsinteresse (§ 43 I VwGO).

III. Begründetheit der Klage

Die Klage ist begründet, wenn die Klägerin einen Anspruch auf Erlass der begehrten Rechtsverordnung zur Einführung des Ethikunterrichts an Grundschulen hätte. In Ermangelung einfach-rechtlicher Anspruchsgrundlagen kann sich ein solcher Anspruch nur aus Verfassungsrecht ergeben.

1. Art. 6 II 1 GG

Nach Art. 6 II 1 GG sind Pflege und Erziehung der Kinder das natürliche Recht der Eltern. Dieses Elternrecht steht aber in einem Spannungsverhältnis zu dem staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrag aus Art. 7 I GG:

„Art. 7 Abs. 1 GG vermittelt dem Staat Befugnisse zur Planung, Organisation, Leitung und inhaltlich-didaktischen Ausgestaltung des öffentlichen Schulwesens, seiner Ausbildungsgänge sowie des dort erteilten Unterrichts (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1997 – 1 BvR 9/97 – BVerfGE 96, 288 <303>; BVerwG, Urteile vom 17. Juni 1998 – BVerwG 6 C 11.97 – BVerwGE 107, 75 <78> = Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 124 S. 39 und vom 11. September 2013 – BVerwG 6 C 25.12 – juris Rn. 11). Der Staat verfügt danach über eine umfassende Schulgestaltungsmacht in organisatorischer wie inhaltlicher Hinsicht (vgl. Jestaedt, in: Bonner Kommentar, Stand Dezember 1995, Art. 6 Abs. 2 und 3, Rn. 336). Diese ist den Ländern als Trägern der Schulhoheit, also hier dem Beklagten, überantwortet (vgl. BVerfG, Urteil vom 26. März 1957 – 2 BvG 1/55 – BVerfGE 6, 309 <354>; stRspr).

Zwar ist das elterliche Erziehungsrecht aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG dem staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrag aus Art. 7 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich gleich geordnet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 1977 – 1 BvL 1/75 u.a. – BVerfGE 47, 46 <72>; stRspr). Hieraus wird ersichtlich, dass das Grundgesetz die Schule nicht zur alleinigen Staatsangelegenheit erklärt hat (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 1972 – 1 BvR 230/70 u.a. – BVerfGE 34, 165 <182>). Das elterliche Erziehungsrecht des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG macht also vor der Schule nicht generell halt (vgl. Jestaedt, a.a.O. Rn. 331). Noch erschöpft es sich insoweit in denjenigen Ansprüchen, die in Art. 7 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 5 GG ausdrücklich geregelt sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 1977 a.a.O. S. 74; stRspr).“

Bei der Auflösung dieses Spannungsverhältnisses ist anerkannt, dass dem Staat eine Gestaltungsfreiheit im Hinblick auf die Zusammensetzung des Fächerkanons zukommt. Diesen Gestaltungsspielraum sieht das BVerwG nicht überschritten:

„Ob die Gestaltungsfreiheit des Staates im Hinblick auf das schulische Bildungs- und Erziehungsprogramm und gegebenenfalls auch im Hinblick auf die Zusammensetzung des Fächerkanons an Grenzen stößt – jenseits derer dann ausnahmsweise grundrechtliche Gestaltungsansprüche einzelner Eltern erwachsen könnten -, wenn der Staat seine Verantwortung, für ein leistungsfähiges Schulwesen zu sorgen, in flagranter Weise verletzt, bedarf keiner Vertiefung. Mit der Entscheidung des Beklagten, in der Grundschule kein Fach Ethik einzurichten, wäre ein etwaiger verfassungsrechtlicher Mindeststandard nicht unterschritten, auch wenn man hierin ein Minimum an schulisch betriebener Wertevermittlung einrechnet. Bereits der Unterricht in anderen Fächern wie etwa Deutsch oder Gemeinschaftskunde bringt eine solche Wertevermittlung stoffbedingt automatisch mit sich (vgl. Urteil vom 17. Juni 1998 a.a.O. S. 79 f. bzw. S. 40). Auch unabhängig vom jeweiligen Unterrichtsstoff ist davon auszugehen, dass die Schüler im Schulalltag, unter den Zwängen des schulischen Gemeinschaftslebens, auf vielfältige Weise mit ethisch fundierten Verhaltens- und Einstellungsgeboten konfrontiert werden und sie auf diese Weise verinnerlichen. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs im angefochtenen Urteil ist im Land Baden-Württemberg die ethisch-moralische Bildung sowohl der konfessionsgebundenen als auch der konfessionslosen Schüler in diesem Sinne gewährleistet.“

2. Art. 7 III GG

Nach Art. 7 III 1 GG ist der Religionsunterricht in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. Satz 2 der Vorschrift bestimmt, dass er unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechts in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt wird. Das BVerwG lässt dabei offen, ob Art. 7 III GG subjektive Rechte von Eltern begründet, jedenfalls handelt es sich bei dem Ethikunterricht nicht um Religionsunterricht i.S.v Art. 7 III GG:

„Die Klägerin hat mit ihrer Forderung nach Einrichtung des in § 100a BaWüSchulG geregelten Ethikunterrichts auch in den Jahrgangsstufen der Grundschule keinen Religionsunterricht im Auge. Ausweislich von § 100a Abs. 2 BaWüSchulG orientiert sich der Ethikunterricht „an den Wertvorstellungen und den allgemeinen ethischen Grundsätzen, wie sie in Verfassung und im Erziehungs- und Bildungsauftrag des § 1 niedergelegt sind“ (Satz 2). Der Ethikunterricht soll diese Vorstellungen und Grundsätze vermitteln sowie „Zugang zu philosophischen und religionskundlichen Fragestellungen eröffnen“ (Satz 3). Er „dient der Erziehung der Schüler zu verantwortungs- und wertbewusstem Verhalten“ (Satz 1). Diesen Vorgaben kann entnommen werden, dass der Ethikunterricht nach der Vorstellung des Gesetzgebers – so wie es auch dem Verlangen der Klägerin entspricht – auf eine bekenntnisfreie Werteunterweisung und -vermittlung gerichtet ist. Demgegenüber handelt es sich beim Religionsunterricht, wie ihn Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG normiert, um eine Veranstaltung zur Glaubensunterweisung. In ihm sind die Glaubenssätze der jeweiligen Religionsgemeinschaft als bestehende Wahrheit zu vermitteln. Der Religionsunterricht ist in konfessioneller Positivität und Gebundenheit zu erteilen. Er zielt nicht auf eine überkonfessionelle vergleichende Betrachtung religiöser Lehren, ist nicht bloße Morallehre, Sittenunterricht, historisierende und relativierende Religionskunde, Religions- oder Bibelgeschichte (BVerfG, Beschluss vom 25. Februar 1987 – 1 BvR 47/84 – BVerfGE 74, 244 <252>; vgl. auch BVerwG, Urteile vom 6. Juli 1973 – BVerwG 7 C 36.71 – BVerwGE 42, 346 <350> = Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 34 S. 14, vom 23. Februar 2000 – BVerwG 6 C 5.99 – BVerwGE 110, 326 <333> = Buchholz 11 Art. 7 Abs. 3 GG Nr. 6 S. 5 und vom 23. Februar 2005 – BVerwG 6 C 2.04 – BVerwGE 123, 49 <53> = Buchholz 11 Art. 7 Abs. 3 GG Nr. 7 S. 16 f.).“

Nach Ansicht des BVerwG verpflichtet Art. 7 III GG den Staat auch nicht zur moralisch-ethischen Erziehung der Kinder im Rahmen eines gesonderten Schulfaches; das entnimmt er einer historischen Auslegung von Art. 7 III GG:

„Ein dahingehendes Verständnis liefe der Regelungsabsicht des Verfassungsgebers zuwider, die er bei dieser Vorschrift verfolgt hat. Wie insbesondere aus der Entstehungsgeschichte von Art. 149 WRV – der Vorgängernorm zu Art. 7 Abs. 2 und 3 GG – hervorgeht, steht die verfassungsrechtliche Garantie des Religionsunterrichts im Zusammenhang mit der Neuordnung des Verhältnisses zwischen Staat und Kirche in Deutschland nach dem Ende der Monarchien. Mit Art. 149 WRV wurde im Rahmen einer umfassenden Kompromissbildung zwischen den in der Weimarer Nationalversammlung vertretenen Parteien dem von größeren Teilen der Bevölkerung unterstützten Anliegen der Religionsgemeinschaften entsprochen, im Rahmen der Schule eigenen Einfluss auf die religiöse Kindeserziehung zu behaupten (vgl. Hildebrandt, Das Grundrecht auf Religionsfreiheit, 2000, S. 202, 204 m.w.N.; ausführlicher Überblick bei Landé, Die Schule in der Reichsverfassung, 1929, S. 27 ff., 181). Aus den Beratungen des Parlamentarischen Rates 1948/1949 ergeben sich keine Hinweise auf eine veränderte Stoßrichtung der nunmehr ins Grundgesetz übernommenen Garantie des Religionsunterrichts. Dort wurde der Vorschlag zur Aufnahme einer entsprechenden Bestimmung zunächst im thematischen Zusammenhang mit der vorgesehenen Normierung des Elternrechts behandelt. Hiergegen wandte sich in der 24. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen der Abgeordnete Dr. H. unwidersprochen mit der Aussage, der Religionsunterricht sei „keine Ausstrahlung des Elternrechts, sondern institutionell Recht der Konfessionen“; es handle sich „nicht um Familien- und Elternrecht, sondern um traditionelles Recht der Kirchen, kirchliches Bildungsrecht, Religionsausübungsrecht“ (Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und Protokolle, Bd. 5/II, 1993, S. 646; vgl. auch den Bericht in JöR N.F. 1, 1951, S. 101 ff. <103>). Im späteren Verlauf der Beratungen des Parlamentarischen Rates wurde die Bestimmung über den Religionsunterricht in den heutigen Art. 7 GG überführt, ohne dass zutage tritt, dass dies mit einem Wandel des inhaltlichen Verständnisses der vorgesehenen Normierung verbunden gewesen wäre.“

3. Art 3 III GG

Auch aus Art. 3 III GG folge kein Anspruch auf Ethikunterricht in der Grundschule:

“Ob der Verzicht auf die Einrichtung des Fachs Ethik in der Grundschule im tatbestandlichen Sinne eine Ungleichbehandlung konfessionsloser Schüler gegenüber konfessionell gebundenen Schüler darstellt – was angesichts der aufgezeigten Unterschiede zwischen Ethik- und Religionsunterricht infrage gestellt werden könnte -, bedarf keiner Vertiefung. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 GG scheidet jedenfalls deshalb aus, weil die Einrichtung von Religionsunterricht als Schulfach durch das Grundgesetz selbst in Art. 7 Abs. 3 Satz 1 vorgegeben ist, die Einrichtung eines gesonderten Fachs Ethik hingegen nicht. Bereits der Verfassungsgeber hat mithin diejenige Differenzierung vorgenommen, welche die Klägerin für gleichheitswidrig hält. Belässt es der (einfache) Gesetzgeber bzw. der Verordnungsgeber hierbei, d.h. nimmt er bei Gestaltung der Stundentafeln keine Gleichstellung zwischen beiden Fächern vor, kann ihm dies nicht als Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 GG angelastet werden. Die Funktion der Gleichheitssätze des Art. 3 GG besteht nicht darin, Differenzierungen entgegenzuwirken, die bereits durch die Verfassung getroffen sind.”

C. Fazit

Eine Entscheidung, die mit der Normerlassklage eine interessante und lehrreiche prozessuale Konstellation bietet. Zudem gibt sie Anlass, sich mit einigen eher weniger bekannten verfassungsrechtlichen Regelungen auseinanderzusetzen.

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