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BVerwG zu den grundrechtlichen Anforderungen an universitäre Schwerpunktbereichsprüfungsordnungen

erschienen am 29. October 2013

Der Kläger studierte bei der beklagten Universität im Studiengang Rechtswissenschaft. Im Wintersemester 2008/2009 nahm er an der Universitätsprüfung im Schwerpunktbereich „Wirtschaftsrecht“ teil. Seine Studienarbeit wurde mit fünf Punkten bewertet, seine Aufsichtsarbeit zunächst mit zwei Punkten und sodann in der Wiederholungsprüfung mit einem Punkt.

Im Rahmen eines informatorischen und beratenden Gesprächs teilen ihm Mitarbeiter der Universität mit, dass eine Fortsetzung der Prüfung nicht möglich sei. Er wurde auf §§ 14 I, 17 III Juristen-Studien- und Prüfungsordnung (JuSPO) hingewiesen, wonach die Prüfung nur besteht, wer sämtliche ihrer drei Teilprüfungen – Studienarbeit, Aufsichtsarbeit, mündliche Prüfung – bestanden hat. Ein Nichtbestehensbescheid ergeht aber nicht. An vielen anderen Universitäten gibt es keine §§ 14 I, 17 III JuSPO vergleichbare Regelungen. Vielmehr genügt es dort, dass der Kandidat einen ausreichenden Gesamtdurchschnitt erzielt. Die Prüfungsordnung des Landes für die staatliche Pflichtfachprüfung sieht vor, dass – in bestimmten Grenzen – nicht bestandene Teilprüfungen durch die in anderen Teilprüfungen – auch fächerübergreifend – kompensiert werden können.

Der Kläger erhebt Klage und beantragt festzustellen, dass er zur Fortsetzung der Universitätsprüfung berechtigt sei.

Das BVerwG (Urt. v. 29.5.2013, Az. 6 C 18.12) gibt der Klage statt.

I. Zulässigkeit der Klage

Die Klage ist als Feststellungsklage (§ 43 VwGO) statthaft und zulässig. Da in Streit steht, ob der Kläger die Universitätsprüfung bei der Beklagten endgültig nicht bestanden hat oder zu deren Fortsetzung berechtigt ist, besteht zwischen diesen Beteiligten ein hinreichend konkretes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 I VwGO. Mit Blick auf die insoweit berührten grundrechtlichen Belange des Klägers aus Art. 12 I GG kann diesem auch ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung des streitigen Rechtsverhältnisses nicht abgesprochen werden. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht hier auch nicht deren Subsidiarität (§ 43 II VwGO) gegenüber der Anfechtungsklage entgegen. Denn ein Prüfungsbescheid, der das Nichtbestehen der Universitätsprüfung feststellt und mit der Anfechtungsklage angefochten werden könnte, ist nicht ergangen.

II. Begründetheit der Klage

Fraglich ist, ob die Klage auch begründet ist. Das wäre dann der Fall, wenn der Kläger die Prüfung – trotz §§ 14 I, 17 III JuSPO – fortsetzen könnte und er nicht endgültig durchgefallen wäre. Insofern ist zu prüfen, ob diese untergesetzlichen Regelungen mit höherrangigem Recht vereinbar sind.

1. Vereinbarkeit mit § 5d I 2 DRiG

§ 5d I 2 DRiG gebietet, die Einheitlichkeit der Prüfungsanforderungen und der Leistungsbewertung zu gewährleisten. Dabei ist allerdings bereits zweifelhaft, ob der Kläger aus § 5d I 2 DRiG eine individualschützende Rechtsposition ableiten kann oder ob es sich dabei nicht vielmehr bloß um eine objektiv-rechtliche Bindung der Normgeber in den Ländern handelt. Zweifelhaft ist auch, ob die Bestehensregelung in §§ 14 I, 17 III JuSPO eine „Prüfungsanforderung“ im Sinne von § 5d DRiG darstellt. Das BVerwG wirft diese Fragen auf, beantwortet sie aber letztlich nicht, da ein Verstoß gegen § 5d I 2 DRiG bereits aus anderen Gründen ausscheide:

„§ 5d I 2 DRiG gebietet nach der Rechtsprechung des Senats keine strikte Uniformität. Die Vorschrift steht begrenzten Abweichungen zwischen verschiedenen Prüfungsordnungen nicht entgegen (Urteil vom 21. März 2012 a.a.O. Rn. 30; Beschluss vom 9. Juni 1995 – BVerwG 6 B 100.94 – Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 350 S. 80). Im Lichte der mit Einführung der Universitätsprüfung verfolgten Absichten gewinnt dies erhöhte Bedeutung. Dem Gesetzgeber stand hier vor Augen, die Variationsbreite im juristischen Ausbildungs- und Prüfungswesen zu erhöhen und den Fakultäten Spielräume zu eröffnen, um unter ihnen den „Qualitätswettbewerb“ zu stärken (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 17. Oktober 2001, BTDrucks 14/7176 S. 1, 9; Beschlussempfehlung und Bericht des Rechtsausschusses, BTDrucks 14/8629 S. 2, 11 f.). § 5d I 2 DRiG bedarf daher gerade in Bezug auf Universitätsprüfungen einer zurückhaltenden Auslegung, zumal der Gesetzgeber eigens für diese eine Reihe prüfungsrechtlicher Vorgaben (§§ 5d II 2 DRiG, § 5d II 4 DRiG, § 5d I 3 DRiG) geschaffen hat, welche die Spielräume der zuständigen Normgeber bereits zielgerichtet begrenzen. Die Vorschrift könnte daher, wäre sie überhaupt anzuwenden, allenfalls solchen universitären Bestehensregelungen entgegenstehen, die sich in gravierender Weise vom bundesüblichen Standard abheben, sodass sich in ihnen ein regelrechter Systembruch manifestiert. Diese Voraussetzung wird durch §§ 14 I, 17 III JuSPO nicht erfüllt. Im juristischen Prüfungswesen – auch auf universitärer Ebene – sind Bestimmungen, die für das Bestehen einer Prüfung nicht nur einen ausreichenden Gesamtdurchschnitt der erzielten Einzelnoten fordern, sondern darüber hinausgehende, auf das Bestehen einzelner Teilprüfungen bezogene Anforderungen aufstellen, vielfach verbreitet. Mögen §§ 14 I, 17 III JuSPO insoweit auch eine besonders weitreichende Gestaltung vornehmen, so manifestiert sich in ihnen zwar eine Abweichung vom bundesüblichen Standard, jedoch kein Systembruch.“

 2. Vereinbarkeit mit Art. 3 I GG

Auch ein Verstoß gegen Art. 3 I GG scheide aus:

„§§ 14 I, 17 III JuSPO verstoßen entgegen der Auffassung des Klägers nicht deshalb gegen Art. 3 I GG, weil sie von den an anderen Universitäten in Baden-Württemberg für rechtswissenschaftliche Studiengänge geltenden Bestehensregelungen abweichen. Der Kläger verkennt, dass die Ausgestaltung der Prüfung durch andere Universitäten keinen im Rahmen von Art. 3 I GG relevanten Vergleichsmaßstab abgibt. Der in Art. 3 I GG wurzelnde Gleichheitsanspruch richtet sich nur gegen den nach der Kompetenzverteilung zuständigen Träger öffentlicher Gewalt. Regeln verschiedene Hoheitsträger vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich, so liegt hierin keine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung der jeweiligen Normadressaten im Sinne von Art. 3 I GG.“

3. Vereinbarkeit mit Art. 12 GG

Problematisch ist aber, ob das Bestehenserfordernis mit Art. 12 I GG vereinbar ist.

a. Eingriff in den Schutzbereich

„Regelungen, die für die Aufnahme eines Berufs den Nachweis erworbener Fähigkeiten durch Bestehen einer Prüfung verlangen, greifen in die Freiheit der Berufswahl ein und bedürfen daher einer den Anforderungen des Art. 12 I GG genügenden Rechtfertigung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 – 1 BvR 1529/84, 138/87 – BVerfGE 84, 59 <72>; BVerwG, Urteil vom 21. März 2012 a.a.O. Rn. 21, stRspr). Dies gilt auch für Bestimmungen, welche im Detail diejenigen Anforderungen festlegen, die erfüllt sein müssen, um eine solche Prüfung mit Erfolg abzulegen. Einzuschließen ist der Fall, dass eine Prüfung – so wie hier die Universitätsprüfung – zwar selbst noch nicht unmittelbar den Zugang zu einem reglementierten Beruf eröffnet, ihr Bestehen aber Voraussetzung für den Eintritt in weitere Ausbildungs- und Prüfungsetappen auf dem Weg dorthin bildet (vgl. etwa für studienbegleitende Leistungskontrollen: Beschluss vom 3. November 1986 – BVerwG 7 B 108.86 – Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 233 S. 297).“

b. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

(1) Gesetzesvorbehalt (Art. 12 I 2 GG)

Formell fordert Art . 12 I 2 GG, dass jeder Eingriff in die Berufsfreiheit auf eine gesetzliche Grundlage zurückzuführen ist. Bei der JuSPO handelt es sich nicht um ein formelles Gesetz. Zwar muss der parlamentarische Gesetzgeber in dem durch Art. 12 I GG geschützten Grundrechtsbereich die wesentlichen Entscheidungen über die Ausbildung und Prüfung selbst zu treffen. Die Einzelheiten des Prüfungsverfahrens auch die Festlegung der Bestehensvoraussetzungen gehören in aller Regel nicht zu diesen dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehaltenen Leitentscheidungen. Hier genügt es, dass der parlamentarische Gesetzgeber durch die Vorgabe von Ziel und Inhalt der Ausbildung – wie hier insbesondere in §§ 5 I 2. HS, 5a II 4 DRiG geschehen – die Regelungen auf untergesetzlicher Ebene nach Tendenz und Programm begrenzt und berechenbar macht. Dabei konnte das BVerwG im Ergebnis auch offenlassen, ob es sich bei der JuSPO um eine Satzung oder um eine Verordnung handelt:

„Auch Satzungsvorschriften weisen den von Art. 12 I 2 GG geforderten Rechtssatzcharakter auf (BVerfG, Beschluss vom 9. Mai 1972 – 1 BvR 518/62, 308/64 – BVerfGE 33, 125 <155>; BVerwG, Beschluss vom 22. November 1994 – BVerwG 6 B 80.94 – Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 341). Ebenso gilt dies für Verordnungsvorschriften. Die vom Verwaltungsgerichtshof offen gelassene Frage, ob der Erlass der Prüfungsordnung dem Bereich der akademischen Selbstverwaltung zuzurechnen ist oder es sich um einen Fall der Rechtssetzung im staatlichen Aufgabenbereich auf der Grundlage einer entsprechenden Delegation staatlicher Befugnisse handelt – was dann dafür sprechen könnte, der JuSPO ungeachtet ihrer Bezeichnung Verordnungscharakter zuzusprechen – bedarf daher auch an dieser Stelle keiner Vertiefung.“

(2) Verhältnismäßigkeit

Grundrechtseingriffe müssen, um verfassungsrechtlich gerechtfertigt zu sein, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Dieser verlangt, dass der Grundrechtseingriff einem legitimen Zweck dient und als Mittel zu diesem Zweck geeignet, erforderlich und angemessen ist. Zwar eröffnet Art. 12 I GG dem Normgeber für die Beurteilung der Eignung der von ihm für die Durchsetzung der gesetzgeberischen Regelungsziele gewählten Mittel einen beträchtlichen Einschätzungsspielraum. Auch ist die Definition beruflicher und akademischer Qualifikationsstandards vorwiegend Sache politisch wertender Gestaltung und durch die Verfassung im Kern nicht vorgegeben. Insofern beschränkt sich die grundrechtliche Bindung des Normgebers auf das Gebot der Wahrung eines sachlichen Zusammenhangs zwischen den beruflichen oder akademischen Qualitätsanforderungen und den Anforderungen des betreffenden Berufs. Zu den Anforderungen an Prüfungen, die in mehreren Teilprüfungen durchgeführt wird, führt das BVerwG aus:

„Ist die Durchführung einer Prüfung in mehreren Teilprüfungen vorgesehen, wird hierdurch die Beurteilungsgrundlage verbreitert und so die Treffsicherheit des Befähigungsurteils erhöht, das mit der Prüfungsentscheidung über den Prüfling ausgesprochen wird. Bestehensregelungen, die an den Misserfolg in einer Teilprüfung bereits das Nichtbestehen der Gesamtprüfung knüpfen, laufen Gefahr, die Treffsicherheit dieses Befähigungsurteils zu verringern. Denn danach reduziert sich unter Umständen – nämlich bei Nichtbestehen der Teilprüfung – seine empirische Basis auf eine bloße Teilmenge der im Prüfungsverfahren erbrachten Leistungen, während die übrigen erbrachten Leistungen im Rahmen der Prüfungsentscheidung gänzlich außer Betracht bleiben. Wie der Senat bereits früher entschieden hat, genügen solche Regeln den verfassungsrechtlichen Anforderungen nur, wenn die Teilprüfung, deren Nichtbestehen zum Nichtbestehen der Gesamtprüfung führen soll, schon für sich genommen eine zuverlässige Beurteilungsgrundlage bietet (Beschlüsse vom 6. März 1995 – BVerwG 6 B 3.95 – Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 347 S. 62 f. und vom 10. Oktober 1994 – BVerwG 6 B 73.94 – Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 338 S. 46 f.; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 14. März 1989 – 1 BvR 1033/82, 174/84 – BVerfGE 80, 1 <35>). Tut sie dies nicht, nimmt der Zufallsfaktor im Rahmen der Prüfungsentscheidung überhand und ist eine solche Regel daher schon nicht geeignet, den ihr zugedachten Zweck in rationaler Weise zu erfüllen, diejenigen Prüflinge zu ermitteln, die nicht die Tauglichkeit aufweisen, welche mit der Prüfung nachgewiesen werden sollen. …

Zu verneinen ist die Frage, ob eine Teilprüfung eine zuverlässige Beurteilungsgrundlage bietet und insofern den Anforderungen des Art. 12 I GG standhält, im Allgemeinen daher nur dann, wenn die Einschätzung, gerade durch sie werde eine als unerlässlich einzustufende Fähigkeit abgeprüft, sachlich nicht vertretbar erscheint, d.h. wenn offenkundig ist, dass keiner der vorgenannten Begründungsansätze und auch kein nachvollziehbarer sonstiger Begründungsansatz sich im konkreten Fall als tragfähig erweist.“

Hier gilt es allerdings zu beachten, dass sich die Universität an die Vorgaben des DRiG halten muss und daher engeren Bindungen als ein prüfungsrechtlicher Normgeber im Normalfall unterliegt:

„Die Eignungsziele, an denen das Schwerpunktbereichsstudium und die Universitätsprüfung auszurichten sind, stehen in bestimmten Eckdaten nicht zu seiner Disposition. § 5 I 2. HS DRiG legt fest, dass die Universitätsprüfung zusammen mit der staatlichen Pflichtfachprüfung die erste juristische Prüfung bildet. Die Bestimmung richtet hiermit beide gemeinsam in erster Linie auf den Zweck aus, die Befähigung für den anschließenden juristischen Vorbereitungsdienst festzustellen (vgl. § 1 II 2 JAPrO BW). Hierdurch wird der Gestaltungsspielraum des universitären Normgebers im Ergebnis eingeengt. Er darf keine Bestehensregelung für die Universitätsprüfung erlassen, in der Eignungsanforderungen zum Ausdruck kommen, die nicht hinreichend auf diesen bundesrechtlich vorgegebenen Prüfungszweck der Universitätsprüfung abgestimmt sind. …

Gemäß § 5a II 4 DRiG dienen die Schwerpunktbereiche der Ergänzung des Studiums, der Vertiefung der mit ihnen zusammenhängenden – den Gegenstand der staatlichen Pflichtfachprüfung bildenden – Pflichtfächer sowie der Vermittlung interdisziplinärer und internationaler Bezüge des Rechts. Die Ergänzungsfunktion des Schwerpunktbereichs setzen die universitären Studien- und Prüfungsordnungen durch die Anreicherung des Ausbildungs- und Prüfungsstoffs der Pflichtfächer um zusätzliche Ausbildungs- und Prüfungsinhalte um. Die in § 5a II 4 DRiG weiter angelegte Vertiefungsfunktion des Schwerpunktbereichs zielt ausweislich des Gesetzeswortlauts sowie auch der Gesetzesmaterialien demgegenüber insbesondere auf die Erweiterung und Verfeinerung des allgemeinen wissenschaftlich-methodischen Rüstzeugs der Studierenden.“

Im Rahmen der Ergänzungsfunktion muss sich der universitäre Normgeber bei der Ausgestaltung der Bestehensanforderungen an den Eignungsanforderungen orientieren, die für die staatliche Pflichtfachprüfung existieren, weil diese beiden Abschnitte der ersten juristischen Prüfung insofern strukturell vergleichbar sind. Dem staatlichen Normgeber kommt bei der Festlegung der Eignungsstandards der Primat gegenüber dem universitären Normgeber zu. Das ergibt sich auch aus § 5d VI DRiG, wonach die Ausgestaltung der Prüfung durch das Landesrecht geregelt wird. Im Rahmen der Vertiefungsfunktion hingegen kommt der Universität ein größerer Gestaltungsspielraum zu, weil dort qualitativ eigenständige bzw. weitergehende Qualifikationsziele verfolgt werden.

Problematisch an §§ 14 I, 17 III JuSPO ist, dass sie jede einzelne Teilprüfung hinsichtlich ihrer Aussagekraft verabsolutieren und eine Kompensation mit anderen (besseren) Prüfungsleistungen – anders als dies der Normgeber für die staatliche Pflichtfachprüfung geregelt hat – nicht in Betracht kommt. Den in den einzelnen Teilprüfungen (Studienarbeit, Aufsichtsarbeit, mündliche Prüfung) abgeprüften fachlichen Kenntnissen und Fertigkeiten kommt damit bereits für sich genommen entscheidendes Gewicht für die Beurteilung der Befähigung der Prüflinge zu.

Damit hat die Universität indes ihren Spielraum überschritten:

„Im Lichte des oben Gesagten überschreitet der universitäre Normgeber mit diesem verabsolutierenden Ansatz seinen Gestaltungsspielraum nicht, soweit eine Teilprüfung in besonderer Weise auf die Ermittlung der wissenschaftlich-methodischen Fertigkeiten der Prüflinge ausgerichtet ist und sich mithin eindeutig der Vertiefungsfunktion des Schwerpunktbereichs zuordnen lässt. Dies ist hier im Hinblick auf die Studienarbeit der Fall, mit der nach § 13 I 2 JuSPO der Prüfling zeigen soll, „dass er in der Lage ist, innerhalb der vorgesehenen Frist ein Thema (…) selbstständig nach wissenschaftlichen Methoden zu bearbeiten“. Hingegen tritt im Hinblick auf die Aufsichtsarbeit sowie im Hinblick auf die mündliche Prüfung schon aus dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen der §§ 11 f. JuSPO hervor, dass in ihnen vorwiegend – in einer den entsprechenden Teilprüfungen der staatlichen Pflichtfachprüfung strukturell vergleichbaren Weise – der Grad an fachlicher Stoffbeherrschung abgeprüft wird („Gegenstand … ist der Stoff der …“). Sie sind daher stärker der Ergänzungsfunktion als der Vertiefungsfunktion des Schwerpunktbereichs zuzuordnen. Folglich greift hier das Erfordernis einer Kongruenz der Eignungsstandards zwischen Pflichtfach- und Universitätsprüfung – mit der Folge für den universitären Normgeber, dass er partielle Leistungsschwächen, die zum Nichtbestehen dieser Teilprüfungen führen, nicht dafür heranziehen darf, dem Prüfling insgesamt die Eignung für den Eintritt in den juristischen Vorbereitungsdienst abzusprechen. Insofern bilden weder die Aufsichtsarbeit noch die mündliche Prüfung für sich genommen bereits eine zuverlässige Grundlage für das Urteil, dass derjenige, der sie nicht besteht, deshalb nicht die mit der Universitätsprüfung nachzuweisende Eignung aufweist.“

4. Rechtsfolge

§§ 14 I, 17 III JuSPO sind damit insgesamt unwirksam, weil sie mit Art. 12 I GG nicht vereinbar sind. Der Anspruch des Klägers auf Fortsetzung der Prüfung ist nicht erloschen.

Die Beklagte ist verpflichtet, auf der Grundlage einer rechtmäßigen, an die Stelle der §§ 14 I, 17 III JuSPO tretenden Bestehensregelung zu ermitteln, ob der Kläger mit den von ihm erzielten Einzelnoten die Universitätsregelung mit Erfolg abgelegt hat. In Bezug auf den Kläger wie in Bezug auf andere Prüflinge ist die Beklagte im Interesse der Aufrechterhaltung des Prüfungsbetriebs übergangsweise berechtigt, hierfür auf die Regelung in § 32 I 3 JAPrO BW zurückzugreifen, d.h. darauf abzustellen, ob in der Summe der Teilprüfungsergebnisse – unter Berücksichtigung der Gewichtungsregelung in § 14 II JuSPO – ein mindestens „ausreichendes“ Ergebnis erzielt worden ist.

III. Endergebnis

Die Klage ist zulässig und begründet.

Eine umfangreiche und gewichtige Entscheidung. Sie wird sicherlich zu einigen Diskussionen rund um die Schwerpunktbereichsprüfungsordnungen an den Fakultäten im Lande führen und womöglich Änderungsbedarf aufdecken. Und was liegt dann näher, als diese Diskussion auch im Rahmen von mündlichen Prüfungen zu führen?

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