Gegenstand des Organstreitverfahrens ist die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens zur Änderung des Gebäudeenergiegesetzes, der Heizkostenverordnung sowie der Kehr- und Überprüfungsordnung (im Folgenden: Gebäudeenergiegesetzänderungsgesetz – GEGÄndG). Der Antragsteller, ein Mitglied des 20. Deutschen Bundestages, sah sich durch das Gesetzgebungsverfahren in seinen Rechten als Abgeordneter verletzt.
Die Entscheidung befasst sich mit der verfassungsrechtlichen Stellung der Abgeordneten des Deutschen Bundestages im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren. Im Mittelpunkt steht die Frage, in welchem Umfang Abgeordnete aus Art. 38 I 2 GG einen Anspruch darauf haben, an der parlamentarischen Willensbildung und Entscheidungsfindung tatsächlich und gleichberechtigt mitzuwirken. Zugleich wird das Verhältnis dieses Mitwirkungsrechts zur Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages aus Art. 40 I 2 GG näher bestimmt.
A. Verkürzter Sachverhalt
Die Bundesregierung legte im April 2023 einen Entwurf zur Änderung des Gebäudeenergiegesetzes vor, der bereits früh politisch stark umstritten war. Im Juni konkretisierten die Koalitionsfraktionen ihre Änderungspläne durch sogenannte „Leitplanken“, bevor Ende Juni und Anfang Juli umfangreiche Änderungsanträge vorgelegt wurden. Die Beratungen im Ausschuss und die Sachverständigenanhörungen fanden daraufhin unter erheblichem Zeitdruck statt.
Nach einer einstweiligen Anordnung des Bundesverfassungsgerichts wurde die abschließende Beratung auf September 2023 verschoben. Eine erneute Ausschussberatung erfolgte jedoch nicht; der Bundestag verabschiedete das Gesetz am 8. September 2023.
Der Antragsteller, ein Mitglied des Deutschen Bundestages, erhob bereits am 27. Juni 2023 Organklage und machte eine Verletzung seiner Abgeordnetenrechte geltend. Nach seiner Auffassung entsprach das Gesetzgebungsverfahren nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine angemessene parlamentarische Beratung. Er kritisierte insbesondere, dass zur ersten Lesung noch ein überholter Gesetzentwurf vorgelegen habe, die wesentlichen Änderungen erst sehr spät konkretisiert worden seien und die Beratungsgrundlage zunächst lediglich aus den sogenannten „Leitplanken“ bestanden habe. Darüber hinaus beanstandete er die späte Vorlage der Änderungsanträge, die kurzen Beratungszeiten, die Durchführung der Sachverständigenanhörungen unter erheblichem Zeitdruck sowie die fehlende erneute Ausschussberatung vor der zweiten und dritten Lesung im September.
Im Kern ging es damit um die Frage, ob das Gesetzgebungsverfahren den Abgeordneten ausreichend Gelegenheit gegeben hatte, sich über die wesentlichen Inhalte der geplanten gesetzlichen Regelungen zu informieren, diese zu beraten und gegebenenfalls Änderungsanträge zu stellen. Der Antragsteller sah darin eine Verletzung seiner parlamentarischen Mitwirkungs- und Abgeordnetenrechte.
B. Zulässigkeit
Dem Organstreitverfahren sind zwölf Abgeordnete auf der Seite des Antragstellers beigetreten und haben sich dem Vorbringen des Antragstellers angeschlossen. Der Antrag im Organstreitverfahren ist jedoch bereits unzulässig. Der Antragsteller hat seine Antragsbefugnis (§ 64 I BVerfGG) nicht substanziiert dargelegt.
Er macht in verschiedenen Ausprägungen eine Verletzung seines Rechts auf Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung aus Art. 38 I 2 GG geltend, legt aber keinen Sachverhalt dar, aus dem sich die Möglichkeit der Verletzung dieses Rechts ergibt.
Das Bundesverfassungsgericht stellt dabei zunächst klar, dass Art. 38 I 2 GG den Abgeordneten diejenigen Befugnisse gewährleistet, die für eine gleichberechtigte Wahrnehmung des Mandats erforderlich sind. Das parlamentarische Mitwirkungsrecht beschränkt sich nicht auf das abschließende Abstimmen über Gesetzesvorlagen. Vielmehr umfasst es bereits die vorhergehende Beratung, Information, Meinungsbildung und Einflussnahme auf den späteren Beschluss.
Das Bundesverfassungsgericht stellt die Mitwirkungsrechte der Abgeordneten aus Art. 38 I 2 GG in den Mittelpunkt. Danach haben Abgeordnete das Recht auf eine gleichberechtigte Teilnahme an der parlamentarischen Willensbildung:
„Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantiert den Abgeordneten des Deutschen Bundestages die zur Ausübung ihres Mandats erforderlichen Befugnisse zur gleichberechtigten Mitwirkung an der Willensbildung und Entscheidungsfindung des Bundestages.“
Dieses Recht umfasst nicht nur die abschließende Abstimmung, sondern auch die Beratung eines Gesetzentwurfs. Die Abgeordneten müssen sich eine eigene Meinung bilden und auf die Entscheidung Einfluss nehmen können:
„Sie müssen sich über den Beratungsgegenstand eine Meinung bilden […] und auf den Beschlussinhalt Einfluss nehmen können.“
Gleichzeitig besitzt der Bundestag nach Art. 40 I 2 GG eine weitreichende Geschäftsordnungsautonomie. Er darf sein Verfahren grundsätzlich selbst bestimmen. Diese Freiheit findet jedoch ihre Grenze in den Mitwirkungsrechten der Abgeordneten und in der Funktionsfähigkeit des Parlaments.
Von besonderer Bedeutung ist die parlamentarische Öffentlichkeit. Gesetzgebung muss durch eine tatsächliche Auseinandersetzung der Abgeordneten ermöglicht werden. Das Gericht betont:
„Die Legitimationsfunktion der parlamentarischen Beratung eines Gesetzes wird jedoch dann verfehlt, wenn die Verfahrensgestaltung ein öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument gar nicht ermöglicht.“
Eine bestimmte Mindestberatungsdauer schreibt das Grundgesetz dagegen nicht vor:
„Konkrete Vorgaben zur angemessenen Dauer der Gesetzesberatung enthält […] das Grundgesetz nicht.“
Der Antragsteller konnte nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts keine mögliche Verletzung seiner Abgeordnetenrechte aus Art. 38 I 2 GG ausreichend darlegen. Im Hauptsacheverfahren sind hierfür höhere Anforderungen an die Substanziierung zu stellen als bei einem Eilantrag.
„Diesen Anforderungen genügt das Antragsvorbringen nicht.“
Insbesondere konnte der Antragsteller keine gleichheitswidrige Benachteiligung gegenüber anderen Abgeordneten durch ein Vorenthalten von Informationen nachweisen. Seine entsprechenden Ausführungen beruhten lediglich auf Vermutungen:
„Das Vorbringen geht über persönliche Mutmaßungen nicht hinaus.“
Zudem besteht aus Art. 38 I 2 GG kein Anspruch auf Teilnahme an informellen Gesprächen oder internen Kommunikationsprozessen der Regierungsmehrheit. Die Opposition kann nicht verlangen, in die internen Abstimmungen der Mehrheit oder deren Kommunikationswege mit der Bundesregierung einbezogen zu werden.
„Ebenso wenig können Abgeordnete der Minderheit vom Bundestag beanspruchen, in den internen Willensbildungsprozess der Mehrheit oder in deren Kommunikationskanäle zur Regierung einbezogen zu werden.“
Auch hinsichtlich des Gesetzgebungsverfahrens zum Gebäudeenergiegesetz sah das Gericht keine Verletzung der parlamentarischen Mitwirkungsrechte. Es lagen während des gesamten Verfahrens geeignete Beratungsgrundlagen vor. Der ursprüngliche Regierungsentwurf war keine bloße „Platzhalter“-Vorlage, sondern enthielt konkrete Änderungsvorschläge und Begründungen:
„Damit lag für alle Abgeordneten eine gemeinsame Beratungsgrundlage vor, die es ermöglichte, sich über die Ziele des Reformvorschlags ebenso eine Meinung zu bilden wie über ihre Umsetzung.“
Auch die späteren „Leitplanken“, die Formulierungshilfe und die Änderungsanträge bildeten weitere Beratungsgrundlagen. Die Beratungen waren zwar zeitlich stark verdichtet, aber nach Auffassung des Gerichts weder außergewöhnlich kurz noch inhaltsleer:
„Zwar waren diese Beratungen zeitlich stark verdichtet, aber weder außergewöhnlich kurz noch inhaltsleer noch ohne Ergebnis.“
C. Fazit
Kernaussagen der Entscheidung: Der Antragsteller konnte weder eine unzulässige Informationsbenachteiligung noch eine unzureichende Beratungsgrundlage oder einen sonstigen Verstoß gegen seine Abgeordnetenrechte nachweisen. Die parlamentarische Willensbildung war trotz der zeitlichen Verdichtung des Gesetzgebungsverfahrens möglich.
Der Bundestag darf Gesetzgebungsverfahren grundsätzlich auch beschleunigen. Die Grenze ist jedoch erreicht, wenn die Abgeordneten faktisch keine ausreichende Möglichkeit mehr haben, sich zu informieren, zu beraten, Argumente auszutauschen und auf die Entscheidung Einfluss zu nehmen. Die parlamentarische Entscheidung muss weiterhin als Ergebnis der Willensbildung des gesamten Parlaments zugerechnet werden können.
(BVerfG, - 2 BvE 4/23 -, Urteil vom 23. Juli 2026)
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