BVerfG zum Rundfunkbeitrag: Blockade aus Sachsen-Anhalt verfassungswidrig

Aus der Rundfunkfreiheit in Art. 5 I 2 GG wachse auch die staatliche Verpflichtung, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk „bedarfsgerecht“ zu finanzieren

In Karlsruhe wurde nicht nur entschieden, sondern direkt angeordnet: Der Rundfunkbeitrag wird erhöht. Damit erklärte das BVerfG die Blockade aus Sachsen-Anhalt für verfassungswidrig, da sie die Rundfunkfreiheit verletze. Gleichzeitig betonte das Gericht die wachsende Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

Worum geht es?

In einer aufsehenerregenden Entscheidung hat das BVerfG übergangsweise die Erhöhung des Rundfunkbeitrags angeordnet und gleichzeitig das Verhalten der Landesregierung aus Sachsen-Anhalt gerügt. Und noch etwas: Die Karlsruher Verfassungsrichter:innen betonten die besondere Funktion und die wachsende Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

Doch worum ging es in der Entscheidung des BVerfG genau? Ende 2020 hatte das Bundesland Sachsen-Anhalt eine Anhebung des Rundfunkbeitrags um 86 Cent blockiert. Für öffentlich-rechtliche Sender ist der Rundfunkbeitrag die Haupteinnahmequelle. Der Beitrag wird pro Wohnung erhoben und betrug zuletzt 17,50 Euro im Monat.

Die Erhöhung des Beitrags war in Sachsen-Anhalt politisch brisant, die Fraktionen der CDU und der AfD aus dem Magdeburger Landtag waren dagegen. Um allerdings eine gemeinsame Blockade von CDU und AfD zu verhindern, zog Ministerpräsident Reiner Haseloff (CDU) den Gesetzentwurf ganz zurück. Ein drohender Bruch der Koalition von CDU, SPD und Grünen wurde so verhindert, das Ergebnis war allerdings das gleiche: Eine Blockade zu Erhöhung des Rundfunkbeitrags aus Sachsen-Anhalt.

Warum die fehlende Mitwirkung eines einzigen Bundeslandes ausreicht, um die Erhöhung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkbeitrags zu verhindern, liegt an der Art und Weise, wie über eine Erhöhung des Beitrags entschieden wird. Ausschlaggebend sind zwei Faktoren: Zum einen die unabhängige Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) und ein anschließender Staatsvertrag zwischen den Ländern. Die Sender geben gegenüber der KEF eine Schätzung ab, wie hoch der finanzielle Aufwand zur Erfüllung des Programmauftrags aussehen wird. Die KEF überprüft die Angaben und gibt daraufhin eine eigene Empfehlung ab. Sodann schließen die Ministerpräsident:innen einen Staatsvertrag ab, in dem sie die Höhe des öffentlich-rechtlichen Rundfunkbeitrags festlegen. Dieser wird in den Landesregierungen beschlossen – in der Theorie.

Ende 2020 sah die Praxis aber so aus: ARD, ZDF und Deutschlandradio hätten nach ihrer Schätzung ab dem Jahr 2021 gerne einen erhöhten Beitrag von 19,24 Euro festgelegt. Dies war der KEF allerdings zu viel, sodass sie eine Erhöhung auf 18,36 Euro vorschlug. Innerhalb der Landesregierungen war man sich darüber auch einig – mit Ausnahme von Sachsen-Anhalt.

Gegen das „Veto“ aus dem ostdeutschen Bundesland erhoben ARD, ZDF und Deutschlandradio Verfassungsbeschwerde. Die Blockade verletze die Rundfunkfreiheit aus Art. 5 I 2 GG, wozu auch ein Anspruch auf „funktionsgerechte Finanzierung“ gehöre. Das BVerfG hat nun mit deutlichen Worten entschieden.

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Öffentlich-rechtlichem Rundfunk komme wachsende Bedeutung zu

In seinem Beschluss hat das BVerfG entschieden, dass das Land Sachsen-Anhalt durch das Unterlassen seiner Zustimmung zum Staatsvertrag (genauer gesagt: Ersten Medienänderungsstaatsvertrag) die Rundfunkfreiheit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten verletzt habe.

Um die Verletzung der Rundfunkfreiheit deutlich zu machen, nutzten die Verfassungsrichter:innen ihre einleitenden Worte, um die wichtige Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und die der verfassungsrechtlich gewährten Rundfunkfreiheit zu betonten. Letztere diene der freien, individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, bei der dem öffentlich-rechtliche Rundfunk eine wachsende Bedeutung zukomme. Dabei gehe es um authentische, sorgfältig recherchierte Informationen, das Auseinanderhalten von Fakten und Meinungen und darum, die Wirklichkeit nicht zu verzerren. Dies sei gerade aktuell wichtig, argumentierte das Gericht, denn:

Dies gilt gerade in Zeiten vermehrten komplexen Informationsaufkommens einerseits und von einseitigen Darstellungen, Filterblasen, Fake News, Deep Fakes andererseits.

Verletzung von Art. 5 I 2 GG

Bereits aus vergangener Rechtsprechung des BVerfG folgt, dass aus der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 I 2 GG auch die staatliche Verpflichtung wachse, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk „bedarfsgerecht“ zu finanzieren. Die Festsetzung des Beitrags müsse, so das BVerfG, frei von medienpolitischen Zwecksetzungen erfolgen. Ausfluss findet diese Zielsetzung in dem Verfahren, wie die Höhe bestimmt wird – maßgeblich durch die unabhängige KEF. Unterm Strich bedeutet das, dass die Sender die finanziellen Mittel gewährt bekommen müssen, die sie brauchen, um ihren Auftrag zu erfüllen. Dies sei aber auch schon die Grenze: Der Rundfunkbeitrag dürfe in Bezug zur Auftragserfüllung nicht höher und auch nicht geringer angesetzt sein.

Allerdings könne die Politik von der Empfehlung der KEF abweichen, insbesondere aus zwei Gründen: Zum einen zur Sicherung des Informationszugangs und zum anderen hinsichtlich einer angemessenen Belastung der Beitragszahler. Solche Gründe seien nach der Rechtsprechung des BVerfG noch von der Rundfunkfreiheit gedeckt beziehungsweise verletzen sie nicht. Allerdings stellte das BVerfG klar:

Im gegenwärtigen System der Rundfunkfinanzierung ist eine Abweichung von der Bedarfsfeststellung der KEF nur durch alle Länder einvernehmlich möglich.

In seinem Beschluss führte das Gericht weiter aus, wenn ein Land eine Abweichung für erforderlich halte, es dafür Sorge tragen müsse, „das Einvernehmen aller Länder über die Abweichung“ herbeizuführen. Dies sei bei der Entscheidung in Sachsen-Anhalt nicht gelungen.

Das Bundesland habe vielmehr im Alleingang eine Entscheidung über die Erhöhung des Rundfunkbeitrags blockiert, wobei es außerdem an einer tragfähigen Begründung gefehlt habe. Einige Abgeordnete begründeten ihre ablehnende Haltung im zuständigen Ausschuss des Magdeburger Landtags vorab mit einer unangemessenen finanziellen Belastung der Bürger:innen während der Corona-Pandemie und äußerten darüber hinaus Kritik an der grundlegenden Struktur des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Dies reichte dem BVerfG allerdings nicht. Der Wunsch nach einer Strukturreform rechtfertige keine Abweichung von der Feststellung des Finanzbedarfs. Und in puncto Corona habe Sachsen-Anhalt keine Tatsachenannahmen offengelegt, die aus diesem Grund eine Abweichung rechtfertigen könnten. Bereits in einem Urteil aus dem Jahr 2007 erklärte das BVerfG, dass bei einem Abweichen von der KEF-Empfehlung stets nachprüfbare Gründe angegeben werden müssten. Ansonsten bestehe die Gefahr, dass es sich um einen versteckten Eingriff in die Rundfunkfreiheit handeln könnte.

BVerfG erhöht den Beitrag vorläufig

Neben der Feststellung der verfassungswidrigen Blockade ordneten die Richter:innen gleichzeitig per Vollstreckungsanordnung gem. § 35 BVerfGG die Erhöhung des Rundfunkbeitrags selbst an, “um weitere erhebliche Beeinträchtigungen der Rundfunkfreiheit zu vermeiden”. Die Erhöhung auf 18,36 Euro gilt rückwirkend ab dem 20. Juli, ab dem Tag der internen Schlussabstimmung im BVerfG. Die Vollstreckungsanordnung des BVerfG wird so lange gelten, bis die Länder – wie es vorgesehen ist – per Staatsvertrag einen neuen Beitrag festsetzen.

Zuspruch und Kritik

Der Vorsitzende des Deutschen Journalistenverbands, Frank Überall, bezeichnete die Entscheidung als ein „gutes Zeichen für den Qualitätsjournalismus bei ARD, ZDF und Deutschlandradio“. Ebenso positiv zeigte sich der ARD-Vorsitzende Tom Buhrow und dankte dem Gericht für die Entscheidung zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit.

Es gibt aber auch kritische Stimmen, die das Urteil des BVerfG als „zutiefst undemokratisch“ bezeichnen, weil es die „Mitbestimmung der Länder bei der Festsetzung des Beitrags“ aushebeln würde. Es werde daher ein anderes Finanzierungsmodell gefordert, bei dem Bürger:innen frei entscheiden könnten, ob das Angebot ganz oder teilweise “abonniert” werden wolle.

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