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Polizeikosten für sog. Hochrisikospiele in der Fußballbundesliga

Urteil des OVG Bremen vom 11. November 2020 (Az.: 2 LC 294/19) und des BVerwG vom 29. März 2019 (Az.: 9 C 4/18)

erschienen am 19. January 2021

A. Sachverhalt

Die Klägerin, die Deutsche Fußball Liga GmbH (DFL), wendet sich gegen den Gebührenbescheid der Beklagten (Freie Hansestadt Bremen) vom 19.08.2015 in Höhe von zunächst 425.718,11 Euro für den Polizeieinsatz anlässlich des Bundesligaspiels SV Werder Bremen gegen den Hamburger SV am 19.04.2015 (sog. “Hochrisikospiel”).

Der nach Durchführung des Widerspruchsverfahrens erhobenen Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht Bremen zunächst stattgegeben. Dagegen hat die Beklagte die durch das Verwaltungsgericht (VG) zugelassene Berufung erhoben. Im Berufungsverfahren hat die Beklagte die Gebührenforderung auf 415.000,00 Euro reduziert. Das Oberverwaltungsgericht (OVG) hat durch Urteil vom 05.02.2018 die Entscheidung des VGs aufgehoben und die Klage abgewíesen. Dagegen hat die Klägerin Revision eingelegt. In der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverwaltungsgericht hat die Beklagte den Gebührenbescheid in Höhe von weiteren 13.882,05 Euro aufgehoben.

Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat das Berufungsurteil mit Urteil vom 29.03.2019 aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das OVG zurückverwiesen. Zutreffend sei das OVG davon ausgegangen, dass der angefochtene Gebührenbescheid mit § 4 Abs. 4 Bremisches Gebühren- und Beitragsgesetz (BremGebBeitrG) auf einer verfassungsgemäßen Rechtsgrundlage beruhe, deren tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt seien. Richtig sei auch, dass die Klägerin als Mitveranstalterin des Fußballspiels als Gesamtschuldnerin herangezogen werden durfte. Zu klären sei aber noch die Frage, ob auch solche Kosten, die nach Bremer Landesrecht konkreten Störern gegenüber geltend gemacht werden können, im Rahmen der hier in Rede stehenden Veranstaltergebühr der Klägerin in Rechnung gestellt werden dürfen. Dabei gehe es vor allem um die Kosten polizeilicher Ingewahrsamnahme. Eine „Doppelabrechnung“ derselben Leistung müsse vermieden werden. Die Frage habe sich auch nicht dadurch erledigt, dass die Beklagte ausgehend von 91 Ingewahrsamnahmen eine Berechnung nachgereicht und den Gebührenbescheid teilweise aufgehoben habe. Denn die Klägerin habe die dieser Berechnung zugrundeliegenden Annahmen ausdrücklich bestritten.

In der mündlichen Verhandlung vor dem OVG am 11.11.2020 hat die Beklagte die Gebührenforderung um weitere 15.211,00 Euro auf nunmehr 385,906,95 Euro reduziert. Dabei ging es um streitige Melde- und Dienstendzeiten der am Einsatz beteiligten Polizeibeamten.

Das OVG hat die Klage erneut abgewiesen und festgestellt, dass der angefochtene Gebührenbescheid im wesentlichen rechtmäßig sei.

Eine Revision hat das OVG nicht zugelassen.

B. Gründe

Die Entscheidungen des OVG Bremen und des BVerwG beruht im wesentlichen auf vier Punkten.

I. Verfassungsmäßigkeit der Rechtsgrundlage

Ausgangspunkt war die Verfassungsmäßigkeit der Rechtsgrundlage des Gebührenbescheids in § 4 Abs. 4 des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes (BremGebBeitrG), in dem es heißt:

(4) Eine Gebühr wird von Veranstaltern oder Veranstalterinnen erhoben, die eine gewinnorientierte Verantstaltung durchführen, an der voraussichtlich mehr als 5000 Personen zeitgleich teilnehmen werden, wenn wegen erfahrungsgemäß zu erwartender Gewalthandlungen vor, während oder nach der Veranstaltung am Veranstaltungsort, an den Zugangs- oder Abgangswegen oder sonst im räumlichen Umfeld der Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften vorhersehbar erforderlich wird. Die Gebühr ist nach dem Mehraufwand zu berechnen, der aufgrund der zusätzlichen Bereitstellung von Polizeikräften entsteht. Der Veranstalter oder die Veranstalterin ist von der Veranstaltung über die voraussichtliche Gebührenpflicht zu unterrichten. Die Gebühr kann nach den tatsächlichen Mehrkosten oder als Pauschalgebühr berechnet werden.

Das BVerwG hat in seinem Urteil vom 19.03.2019 (Az.: 9 C 4/18 – zitiert nach juris) hierzu festgestellt, dass

„der angefochtene Gebührenbescheid auf einer verfassungsmäßigen Rechtsgrundlage beruht, deren tatbestandliche Voraussetzungen erfüllt sind (Rn 15). Die hierfür erforderliche Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers besteht (Rn 16,17) … als Annexkompetenz zum Gefahrenabwehrrecht, das in die Zuständigkeit der Länder fällt, nach Art. 70 Abs. 1 GG…

b) Es liegt kein unzulässiges Einzelfallgesetz vor. Der Wortlaut des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG ist abstrakt formuliert und knüpft allgemein an den Einsatz zusätzlicher Polizeikräfte bei bestimmten gewinnorientierten Großveranstaltungen an. Dass die Regelung derzeit offenbar nur die Veranstalter von sog. Hochrisiko-Spielen der Fußball Bundesliga betrifft und dies auch im Gesetzgebungsverfahren im Vordergrund stand, ändert nichts an ihrem generellen Charakter. Die gesetzliche Regelung eines Einzelfalles ist selbst dann nicht ausgeschlossen, wenn der Sachverhalt so beschaffen ist, dass es nur einen Fall dieser Art gibt und die Regelung dieses singulären Sachverhalts von sachlichen Gründen getragen wird; Art. 19 Abs. 1 GG will verhindern, dass der Gesetzgeber willkürlich aus einer Reihe gleichgelagerter Sachverhalte einen Fall herausgreift und zum Gegenstand einer Sonderregel macht (BVerfG, Urteil vom 10. März 1992 – 1 BvR 454/91 u.a. – BVerfGE 85, 360<374>m.w.N.) Hiervon kann bei der vorliegenden Gebührenregelung keine Rede sein.

c) Die Gebührenregelung des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG verstößt nicht gegen die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzerfassung nach Art. 104a ff. GG.

Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzerfassung (Art. 104a ff. GG) und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichten (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung (st. Rspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2017 – 2 BvL 2/14 u.a. – BverfGE 144, 369 Rn. 62 m.w.N.) Es gibt zwar keinen verfassungsrechtlich abschließend geprägten Gebührenbegriff, bundesrechtliche Voraussetzung für die Erhebung einer Gebühr ist allerdings das zwischen der kostenverursachenden Leistung der Verwaltung und dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung besteht, die es gestattet, ihm die Amtshandlung individuell zuzurechnen. In der individuellen Zurechenbarkeit liegt die Rechtfertigung dafür, dass die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners über Sonderlasten finanziert wird (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. Mai 2008 – 1 BvR 645/08 – NJW 2008, 2770 Rn. 19 m.w.N.; BVerwG, Urteile vom 25. August 1999 – 8 C 12.98 – BverwGE 109, 272 <276>, vom 27. September 2017 – 6 C 32.16 – BverwGE 160, 54 Rn, 19 und vom 16. November 2017 – 9 C 15.16 – BverwGE 160, 334 Rn. 11)

Unter Beachtung dieser Kriterien verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke, etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung in bestimmten Tätigkeitsbereichen, er mit einer Gebührenregelung anstreben will (sRspr, vgl. BverfG,Urteil vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. – BverfGE 108, 1 <19> ; BVerG, Urteil vom 4. August 2010 – 9 C 6.09 – BVerwGE 137, 325 Rn. 17; allgemein Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S.87 f., 150 ff)

Hiervon ausgehend handelt es sich bei der Gebühr nach § 4 Abs. 4 Satz 1 BremGebBeitrG trotz der tatbestandlichen Anknüpfung an eine „gewinnorientierte Veranstaltung“ um eine zulässige nichtsteuerliche Abgabe, die insbesondere für eine abtrennbare staatliche Leistung erhoben wird und die dem Gebührenschuldner – dem Veranstalter – zuzurechnen ist (Rn 18-23).

Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes, Art. 70 – 82 GG

Prüfungsrelevante Lerneinheit

Das OVG hat in seinem Urteil hierzu ausgeführt, der Zweck der Vorschrift sei die Herstellung von Lastengerechtigkeit. Die Kosten würden nicht der Allgemeinheit aufgebürdet, sondern dem wirtschaftlich Begünstigten in Rechnung gestellt( S. 8, II 2 c).

II. Die Klägerin ist Veranstalterin (Mitveranstalterin) des Fußballspiels

Die Klägerin hat in allen Verfahren die Auffassung vertreten, nicht sie sei Veranstalter des Spiels, sondern der Heimverein (SV Werder Bremen), weil nur ihm die Durchführung der Veranstaltung obliege. Dem sind sowohl das OVG als auch das BVerwG nicht gefolgt. Nach Ansicht des OVG Bremen und ihm folgend des BVerwG sind sowohl die Klägerin als auch der SV Werder Bremen (Mit-)Veranstalter des Fußballbundesligaspiels vom 19. April 2015. Das BVerwG führt hierzu aus:

„Die Klägerin führe nach § 2 Nr. 1 ihrer Satzung das operative Geschäft des DFL e.V… Der Klägerin obliege die verantwortliche Leitung des Spielbetriebs der Lizenzligen, die Durchführung der Wettbewerbe des DFL… Sie schaffe durch die Festlegung der Mannschaftspaare Spielzeiten und Spielorte einen organisatorischen Rahmen für den Wettbewerb Fußball-Bundesliga… Sie sei -nach der Satzung- für die Vermarktung der Verwertungsrechte zuständig (BVerwG, Rn 84).

Diese Erwägungen des OVG Bremen seien bundesrechtlich nicht zu beanstanden.“

Das BVerwG führt in seinem Urteil weiter aus (siehe Rn 85, 86), dass die Einbettung des Fußballspiels in den Wettbewerb Bundesliga durch die offizielle Spielansetzung der Klägerin erfolge. Die Klägerin habe wegen der Verwertung der Vermarktungsrechte auch ein wirtschaftliches Interesse an der Durchführung des Bundesligaspiels (Veranstaltung). Daher könne ihr auch der gebührenrechtlich relevante Vorteil zugerechnet und sie (als Gesamtschuldnerin) in Anspruch genommen werden.

III. Gebührenrechtliche Punkte

1. Kosten der Gefahrenabwehr

Die Klägerin konnte sich mit ihren Einwendungen nicht durchsetzen, der Gebührentatbestand sei unverhältnismäßig und unbillig, weil er es erlaube, ihr die Kosten für die Gefahrenabwehrmaßnahmen der Polizei aufzuerlegen, für die sie persönlich nicht verantwortlich sei.

Gefahr

Prüfungsrelevante Lerneinheit

Nach Ansicht der Gerichte verkenne diese Auffassung, dass die Gebührenpflicht aus § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG gerade nicht an der polizeirechtlichen Verantwortlichkeit des Veranstalters anknüpfe, sondern sich ausschließlich an dem gebührenrechtlichen Vorteilsprinzip orientiere (OVG S. 8 c; BVwerG Rn 24 f, 32-36). Zweck der Vorschrift sei nicht, den polizeirechtlichen Schutz vor Störungen zu erreichen, sondern die Herstellung von Lastengerechtigkeit für die zusätzlichen Polizeikosten (OVG S. 8c).

2. Bemessungsgrundsätze und Höhe der Gebühr, § 4 Abs. 2 u. 3 BremGebBeitrG

Nach § 4 Abs. 2 BremGebBeitrG sind die Gebühren so zu bemessen, dass zwischen der Höhe der Gebühr (nach dem Verwaltungsaufwand) und dem wirtschaftlichen Wert der Amtshandlung ein angemessenes Verhältnis besteht (Äquivalenzprinzip). Dies hat das OVG in seinem Urteil bejaht und ausgeführt, dass sich die Gebühren im Rahmen des Gebührenzwecks halten müsse:

„Dient die Gebühr – wie die Veranstaltergebühr nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG allein Kostendeckungszwecken… ist zusätzlich das Kostendeckungsprinzip zu berücksichtigen, das besagt, dass eine Gebühr dann nicht mehr den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, wenn sie ihrer Höhe nach in einem groben Missverhältnis zu dem Gebührenzweck der Kostendeckung steht. Diese Anforderungen wurden gewahrt.“

Das OVG hält die Abrechnung des gebührenpflichtigen Mehraufwandes gemäß § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG i.V. mit Nr. 120.60 der Anlage 1 zur Kostenverordnung für die innere Verwaltung(InKostV) nach den tatsächlichen Personalkosten der Polizei für rechtmäßig.

3. Mehraufwand

Der Mehraufwand nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG ist nur dann ersatzfähig, wenn der Einsatz zusätzlicher Polizeikräfte „vorhersehbar erforderlich“ war. Dies setzt eine Gefahrenprognose voraus, bei der der Polizei einen nur eingeschränkt justiziablen Prognosespielraum zusteht. Das Gericht prüft nur, ob diese Prognose auf einer tatsächlichen Grundlage beruht und plausibel ist (so OVG S. 21 6a  aa; BVerwG Rn 107). Dies hat das OVG bejaht und auch die Erhöhung der ursprünglich vorgesehenen 800 Beamten auf 969 Beamte aufgrund der Gefahrenlage bei dem Spiel für plausibel erachtet (OVG S. 23). Das BVerwG hat dies nicht beanstandet.

4. Bestimmtheitsgrundsatz

Die Klägerin hat im Verfahren auch gerügt, dass die Gebühren für den Mehraufwand für zusätzliche Polizeikräfte, die nach den tatsächlichen Mehrkosten berechnet werden, zu unbestimmt seien, da die Zahl der eingesetzten Polizisten der Beklagten obliege.

Diese Rüge haben das OVG und das BVerwG zurückgewiesen mit der Begründung, dass die Tatbestandsmerkmale des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG mit Hilfe herkömmlicher Auslegungsmethoden bestimmbar seien (BVerwG Rn 43 ff).


IV. Verhältnis der „Kosten der Störer“ nach § 4 Abs. 1 zu den Gebühren nach § 4 Abs. BremGebBeitrG

Sehr umstritten in den Verfahren war, ob die Beklagte auch die Kosten (Transportkosen für die Ingewahrsamnahme), die die Störer verursacht haben und die diesen in Rechnung gestellt werden können (§ 4 Abs. 1 BremGebBeitrG) auch von der Klägerin verlangt werden können.

Störerauswahl

Prüfungsrelevante Lerneinheit

Die Beklagte hatte davon abgesehen, diese Kosten nach § 4 Abs. 1 den jeweiligen Störern aufzuerlegen, weil sie aus Gründen des Personaleinsatzes nicht in der Lage gewesen war, diese Kosten so zu dokumentieren, dass sie den jeweiligen Störern einzeln zugeordnet werden konnten. Sie hat allerdings diese Kosten (13.882,05 Euro) vollumfänglich in der mündlichen Verhandlung vor dem BVerwG von der Gebührenforderung abgesetzt. Das OVG und das BVerwG waren der Auffassung, dass auch diese Kosten grundsätzlich der Klägerin mit aufgebürdet werden können, analog § 13 Abs. 4 BremGebBeitrG, da diese gesamtschuldnerisch für die Gesamtkosten haften (OVG S. 11-13).

Das OVG hat dies damit begründet, dass beide Forderungen gleichstufig seien und nicht subsidiär. Der Gesetzgeber habe die Haftung des Veranstalters einer unfriedlichen Großveranstaltung für den Mehraufwand der Polizei nicht als bloße Ausfallhaftung konzipiert. Die Veranstalterin ziehe regelmäßig einen eigenen Vorteil aus dem Einschreiten der Polizei gegen einzelne Störer, die nicht nur die öffentliche Sicherheit, sondern auch den reibungslosen Ablauf der Veranstaltung stören (so BVerwG Rn. 38,39).

„Unabhängig davon habe der Landesgesetzgeber durch § 13 Abs. 4 BremGebBeitrG zum Ausdruck gebracht, dass er Gebührenforderungen,  die auf Befriedigung desselben Leistungsinteresses gerichtet sind, der gesamtschuldnerischen Haftung unterwerfen will … (OVG  S. 17)“

Bei Verwaltungsgebühren für polizeiliche Amtshandlungen könne es regelmäßig zu einem Nebeneinander mehrerer Gebührenpflichtiger kommen (OVG  S. 17). Der Landesgesetzgeber habe absichtlich eine umfassende Haftung der Veranstalter für sämtliche durch eine Hochrisikoveranstaltung ausgelöste Polizeimehrkosten begründet. Da die Gebühr allein Kostendeckungszwecken diene, dürfe derselbe Personalaufwand nicht kumulativ gegenüber mehreren Schuldnern abgerechnet werden; eine eventuell doppelte Gebührenerhebung werde durch § 14 Abs. 4 BremGebBeitrG vermieden. Dies entspricht auch der Forderung des BVerwG, das ausdrücklich betont hat, dass eine „Doppelabrechnung“ derselben Leistung vermieden werden müsse (BVerwG Rn. 112).

C. Anmerkung

Mit dieser Entscheidung dürfte abschließend geklärt sein – vorbehaltlich eines Urteils des BVerfG (die DFL erwägt evtl. noch Verfassungsbeschwerde zu erheben), dass bei Hochrisikospielen der Fußballbundesliga vom Veranstalter polizeiliche Mehrkosten gefordert werden können.

Es bleibt abzuwarten, ob jetzt auch andere Bundesländer dem Land Bremen folgen und ihre Gebührenordnungen entsprechend ändern. Ob solche Änderungen auch bezüglich des Punktes der „Kosten für polizeiliche Maßnahmen gegen Störer“ erfolgen werden, erscheint allerdings fraglich.

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