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BVerfG: Verstoß gegen Art. 38 I 2 GG durch polizeiliches Betreten eines Abgeordnetenbüros?

erschienen am 7. July 2020

A. Sachverhalt

A gehört als Mitglied der Fraktion DIE LINKE dem Deutschen Bundestag an. Er wendet sich dagegen, dass die Polizei beim Deutschen Bundestag die Abgeordnetenräume betreten hat, die ihm im Parlamentsgebäude zugewiesen sind. Von Donnerstag, dem 27. September 2018, bis Samstag, dem 29. September 2018, hielt sich der türkische Staatspräsident in Berlin auf. Im Zuge dieses Staatsbesuchs wurden Straßensperrungen im Regierungsviertel vorgenommen. Innerhalb des gesperrten Gebiets befand sich auch das Gebäude, in dessen zweiten Obergeschoss sich die dem A zugewiesenen Abgeordnetenräume befinden. Am Samstag, dem 29. September 2018, hingen an den zur X-Straße gerichteten Fenstern der Abgeordnetenräume des A (Zimmer 2013 und 2015) auf Papier gedruckte Abbildungen von Zeichen der kurdischen Volksverteidigungseinheiten YPG in Syrien, jeweils im Format DIN A4 (nachfolgend: Plakatierungen). Beamte der Polizei beim Deutschen Bundestag stellten diese Plakatierungen anlässlich eines Kontrollgangs um 16:07 Uhr fest. Zu diesem Zeitpunkt waren die Straßensperrungen im Bereich des Gebäudes bereits wieder aufgehoben. A hielt sich bei Entdeckung der Plakatierung durch die Polizeibeamten nicht in seinen Büroräumen auf. Versuche, ihn telefonisch oder auf anderem Wege zu erreichen, unternahm die Polizei beim Deutschen Bundestag nicht. Die Beamten der Polizei beim Deutschen Bundestag betraten die Abgeordnetenräume und nahmen die Plakatierungen ab. In den Büroräumen hinterließen sie einen roten Hinweiszettel, der die Angabe enthielt, bei einem „routinemäßigen Kontrollgang“ seien in den Zimmern 2013/2015 „Plakatierungen“ festgestellt worden, die „gemäß § 4 Abs. 2 der Hausordnung anlässlich des Staatsbesuchs des türkischen Staatspräsidenten“ abgenommen worden seien. Zur Aufklärung des Geschehens wandte sich der parlamentarische Geschäftsführer der Bundestagsfraktion DIE LINKE an den Präsidenten des Deutschen Bundestages. In einem daraufhin erstellten Vermerk erläuterte dieser die streitgegenständliche Maßnahme. Er führte unter anderem aus, in rechtlicher Hinsicht stütze sich die Maßnahme auf §§ 11, 9 DA-PVD. Anlass der Maßnahme sei nicht der bloße Verstoß gegen die Hausordnung gewesen, sondern der Besuch des türkischen Staatspräsidenten. A begehrt mit einem Organstreitverfahren die Feststellung, dass er durch das Betreten und das Durchsuchen seiner Abgeordnetenräume in seinen verfassungsmäßigen Rechten als Abgeordneter verletzt worden sei. Dazu macht er eine Verletzung seiner Rechte aus Art. 38 I 2 GG in Verbindung mit Art. 40 II 2 und Art. 47 GG geltend.

Hat der Antrag Aussicht auf Erfolg?

 

Bearbeitervermerk:

Es gilt die Hausordnung des Deutschen Bundestages vom 7. August 2002. Zudem besteht eine Dienstanweisung für den Polizeivollzugsdienst der Polizei beim Deutschen Bundestag (nachfolgend: DA-PVD). § 23 DA-PVD lautet: „§ 23 – Betreten und Durchsuchen von Räumen (1) Die Polizei kann einen Raum ohne Einwilligung der Benutzerin/des Benutzers zur Abwehr einer Gefahr betreten. (2) Die Polizei kann einen Raum ohne Einwilligung der Benutzerin/des Benutzers durchsuchen, wenn

  1. Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sich in ihm eine Person befindet, die nach § 15 Absatz 3 vorgeführt oder nach § 17 in Gewahrsam genommen werden darf,
  2. Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sich in ihm eine Sache befindet, die nach § 25 Nr. 1 sichergestellt werden darf oder
  3. dies zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person oder für Sachen von bedeutendem Wert erforderlich ist.

(3) Die Durchsuchung ist – außer bei gegenwärtiger erheblicher Gefahr – nur mit Genehmigung der Präsidentin/des Präsidenten des Deutschen Bundestages zulässig. Die Präsidentin/Der Präsident ist unverzüglich vom Ergebnis der Durchsuchung zu unterrichten.“

 

B. Die Entscheidung des BVerfG (Beschl. v. 9.6.2020 – 2 BvE 2/19)

Der Antrag hat Erfolg, soweit er zulässig und begründet ist.

I. Zulässigkeit des Antrags

Der Antrag könnte als Antrag im Organstreitverfahren gemäß Art. 93 I 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG statthaft sein. Dazu führt das BVerfG zunächst allgemein zu den Anforderungen an die Statthaftigkeit eines solchen Antrags aus:

„Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG entscheidet das Bundesverfassungsgericht im Wege des Organstreitverfahrens über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Das Organstreitverfahren ist danach statthaft, wenn es sich um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit über den Umfang der Rechte und Pflichten von Beteiligten im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG handelt (vgl. BVerfGE 108, 251 <271>). Das Verfahren dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis (vgl. BVerfGE 68, 1 <69 ff.>; 73, 1 <29 f.>; 80, 188 <212>; 104, 151 <193 f.>; 118, 244 <257>; 126, 55 <67 f.>; 129, 356 <365>; 151, 191 <198 Rn. 20>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17. September 2019 – 2 BvE 2/18 -, Rn. 27).“

Das vorliegende Verfahren betrifft die Reichweite der Rechte, die dem Präsidenten des Deutschen Bundestages aus Art. 40 II 1 GG zustehen. Dieser hält das Organstreitverfahren für nicht statthaft. Vielmehr liege eine verwaltungsrechtliche Streitigkeit vor:

„Es liege bereits kein Verfassungsrechtsverhältnis vor. Vielmehr handele es sich um eine verwaltungsrechtliche Streitigkeit, für die die Fachgerichte zuständig seien. Insbesondere sei kein Fall des Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG gegeben. Die Befugnisse aus Art. 40 Abs. 2 GG, also das Hausrecht und die Polizeigewalt, fänden zwar ihre Ermächtigungsgrundlage in der Verfassung. Durch sie werde aber ein verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis begründet. Ein Verfassungsrechtsverhältnis sei nur dann anzunehmen, wenn Verfassungsorgane in spezifischem Verfassungsrecht betroffen würden. Das sei hier nicht der Fall, denn die Pflicht, die Außenfassade freizuhalten, treffe nicht nur Abgeordnete. Vielmehr bestehe diese Pflicht unabhängig vom Status des jeweiligen Büroinhabers.“

Dem tritt das BVerfG entgegen. Die Streitigkeit sei – zumindest im vorliegenden Zusammenhang – verfassungsrechtlicher Natur:

„Streitgegenständlich ist die Frage, ob und inwieweit der Antragsgegner bei der Ausübung seiner Befugnisse aus Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG die Abgeordnetenrechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG zu berücksichtigen und zu wahren hat. Der verfassungsrechtliche Charakter folgt aus dem Abgeordnetenstatus des Antragstellers. Abgeordnete genießen aufgrund von Art. 38 GG einen besonderen Schutz, während ein solcher Schutz bei anderen Nutzern des Bundestagsgebäudes nicht besteht. Der sonst verwaltungsrechtlich geprägten Ausübung von Polizeigewalt durch den Antragsgegner kommt daher hier verfassungsrechtliche Relevanz zu (vgl. zu Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG bereits BVerfGE 108, 251 <271>).“

Gegenstand eines Antrags im Organstreitverfahren kann gemäß § 64 BVerfGG eine Maßnahme oder eine Unterlassung des Antragsgegners sein. Der vorliegende Antrag bezieht sich auf das Betreten und das behauptete Durchsuchen der Abgeordnetenräume im Deutschen Bundestag. Darin sieht das BVerfG einen zulässigen Antragsgegenstand:

„Das Betreten und Durchsuchen von Abgeordnetenräumen durch die Polizei beim Deutschen Bundestag erfüllt diese Voraussetzung, denn dieses Handeln ist dem Antragsgegner in verfassungsrechtlich relevanter Weise zuzurechnen. Maßgeblich ist insoweit, dass der Antragsgegner die in Art. 40 Abs. 2 Satz 1 Variante 2 GG verankerte Polizeigewalt durch § 1 Abs. 1 Satz 1 bis 3 DA-PVD auf die Polizei beim Deutschen Bundestag übertragen hat. Überträgt ein Verfassungsorgan die Ausübung einer verfassungsrechtlichen Befugnis auf einen Dritten, stellt sich dessen Handeln als das Handeln des Verfassungsorgans selbst dar.“

Zudem müsste der A antragsbefugt sein. Ein Antrag eines einzelnen Abgeordneten im Organstreitverfahren ist gemäß § 64 I BVerfGG zulässig, wenn er die Verletzung oder Gefährdung eines Rechts geltend macht, das mit seinem Status verfassungsrechtlich verbunden ist. Es darf nicht von vornherein ausgeschlossen erscheinen, dass der Antragsgegner Rechte des Antragstellers, die aus einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, durch die beanstandete rechtserhebliche Maßnahme verletzt oder unmittelbar gefährdet hat. Der Präsident des Deutschen Bundestages sieht keine Antragsbefugnis des A:

„Darüber hinaus verfüge der Antragsteller nicht über die erforderliche Antragsbefugnis, denn eine Verletzung von Art. 38 GG sei nicht ersichtlich. Die Vorschrift enthalte kein dahingehendes „Leistungsrecht“, dass dem Antragsteller Büroräume zur Verfügung zu stellen seien. Selbst wenn man von einem entsprechenden Anspruch ausgehe, sei dieser Anspruch „von vornherein“ mit der Last verbunden, die Räume nur in der Weise zu nutzen, wie es das Hausrecht und die Gefahrenabwehr gestatten würden. Realisierten sich die „immanenten Nutzungsschranken“, werde Art. 38 GG dadurch nicht verletzt.“

Das BVerfG differenziert. A sei antragsbefugt, soweit er sich wegen des Betretens der ihm zugewiesenen Abgeordnetenräume in Art. 38 I 2 GG verletzt sieht. Soweit er deren Durchsuchen (auch unter Verstoß gegen Art. 40 II 2 GG) sowie eine Verletzung von Art. 47 GG rügt, bestehe eine Antragsbefugnis indes nicht:

„Hiernach ist eine Rechtsverletzung durch ein Durchsuchen der Abgeordnetenräume ausgeschlossen, da die Polizei beim Deutschen Bundestag eine „Durchsuchung“ offensichtlich nicht durchgeführt hat. Hierunter versteht man das ziel- und zweckgerichtete Suchen nach Personen oder Sachen (vgl. zur Durchsuchung von Wohnungen BVerfGE 51, 97 <106 f.>; 75, 318 <327>; 76, 83 <89>). Es geht darum, etwas Verborgenes aufzuspüren (vgl. BVerfGE 51, 97 <106 f.>; 75, 318 <327>). Im vorliegenden Fall war den Polizeibeamten bekannt, auf welchen Gegenstand sich ihre Maßnahme bezieht und an welcher Stelle sich dieser Gegenstand befindet. Es fehlt daher am Element des Suchens. Das Betreten der Abgeordnetenräume war lediglich das Mittel, um ein bereits ausgemachtes Ziel, die Entfernung der Plakatierungen von den Fenstern, zu erreichen. Damit scheidet zugleich die vom Antragsteller gerügte Verletzung von Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG von vornherein aus.

Auch eine Verletzung von Art. 47 GG ist ausgeschlossen. Die Vorschrift normiert ein Zeugnisverweigerungsrecht für Abgeordnete (Satz 1) und ein damit korrespondierendes Beschlagnahmeverbot (Satz 2). Der Antragsteller wendet sich hier aber gerade nicht gegen das polizeiliche Handeln, das sich unmittelbar auf die Plakatierungen bezieht. Er wendet sich nach der Formulierung seines Antrags ausdrücklich lediglich gegen das Betreten und Durchsuchen seiner Räumlichkeiten. Aus der Begründung ergibt sich nichts Anderes. Diese Maßnahme berührt den Anwendungsbereich von Art. 47 GG nicht.“ Schließlich liege das für den Organstreit erforderliche Rechtsschutzbedürfnis des A vor: „Es entfällt nicht deswegen, weil das Betreten der Abgeordnetenräume bereits abgeschlossen ist. Da entsprechende Eingriffe jederzeit erneut vorgenommen werden können, steht dem Antragsteller die Möglichkeit offen, das abgeschlossene Geschehen einer verfassungsgerichtlichen Überprüfung zu unterziehen.“

 

II. Begründetheit des Antrags

Der Antrag ist begründet, soweit A in seinem Recht auf Art. 38 I 2 GG verletzt wurde.

1. Eingriff in den Schutzbereich von Art. 38 I 2 GG

Das BVerfG führt zunächst zur Reichweite des Rechts aus Art. 38 I 2 GG aus, dass dies auch das Recht umfasse, die ihnen zugewiesenen Räumlichkeiten ohne Beeinträchtigungen durch Dritte nutzen zu können:

„Die effektive Wahrnehmung des Mandats setzt in materieller Hinsicht voraus, dass den Abgeordneten eine gewisse Infrastruktur zur Verfügung steht. Sie müssen sich darauf verlassen können, diese Infrastruktur nutzen zu können, ohne eine unberechtigte Wahrnehmung ihrer Arbeit durch Dritte befürchten zu müssen. Die Abgeordnetentätigkeit ist von kommunikativen Elementen und vom Umgang mit schriftlichen Unterlagen geprägt, die eine Meinungsbildung im parlamentarischen Prozess erst ermöglichen. Geistige Haltungen und politische Projekte entstehen regelmäßig in verkörperter Form; sie benötigen einen räumlichen Schutz, damit ihre Entfaltung nicht von vornherein Hemmnissen unterliegt.“

Das freie Mandat könne daher beeinträchtigt werden, wenn die Büroräumlichkeiten des Abgeordneten ohne dessen Zustimmung von Dritten betreten werden:

„Müsste ein Abgeordneter jederzeit mit Maßnahmen dieser Art rechnen, bestünde von vornherein die latente Gefahr, dass Arbeitsentwürfe und Kommunikationsmaterial im Zuge solcher Maßnahmen wahrgenommen oder sichergestellt werden. Das kann unter anderem zur Folge haben, dass Dokumente oder die darin enthaltenen Gedanken nach außen dringen, obwohl sie nicht zur Verbreitung in der Öffentlichkeit bestimmt sind. Die Freiheit des Mandats erfordert es jedoch, dass der Abgeordnete über Art, Zeitpunkt und Umfang der Veröffentlichung seiner Arbeitsinhalte selbst entscheidet.“

2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Ein Eingriff in den in Art. 38 I 2 GG geschützten Abgeordnetenstatus ist zulässig, wenn und soweit andere Rechtsgüter von Verfassungsrang ihn rechtfertigen:

„Das freie Mandat wird in seinem Umfang zwar nicht von vornherein durch das Hausrecht oder die Polizeigewalt des Antragsgegners begrenzt. Über Art. 40 Abs. 2 gibt das Grundgesetz ihm aber grundsätzlich die Möglichkeit, das freie Mandat im Wege der Abwägung mit widerstreitenden Rechtsgütern in Ausgleich zu bringen. Die Repräsentations- und die Funktionsfähigkeit des Parlaments sind als solche Rechtsgüter von Verfassungsrang anerkannt (vgl. BVerfGE 80, 188 <219>; 84, 304 <321>; 96, 264 <279>; 99, 19 <32>; 118, 277 <324>).“

Dabei lässt das BVerfG offen, ob Art. 40 II 1 GG selbst eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für ein polizeiliches Handeln des Antragsgegners darstellt oder ob es insoweit eines formellen Gesetzes bedurft hätte. Selbst dann, wenn Art. 40 II 1 GG als eine taugliche Ermächtigungsgrundlage angesehen würde, müsste das polizeiliche Handeln den Anforderungen der DA-PVD genügen. Zunächst führt das BVerfG aus, dass es sich bei der DA-PVD um eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift handele. Verstöße gegen die DA-PVD führen zur Rechtswidrigkeit der Maßnahme:

„Obwohl die DA-PVD kein formelles Gesetz ist (vgl. Drews/Wacke/ Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, § 5, S. 71; Ramm, NVwZ 2010, S. 1462 <1465>; Friehe, DÖV 2016, S. 521 <522>; H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 40 Rn. 171 mit Fn. 6 <Februar 2020>), zielen die darin enthaltenen Regelungen darauf ab, die Polizei beim Deutschen Bundestag zu binden. Damit kommt der DA-PVD der Charakter einer ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift zu (vgl. im Zusammenhang mit der Hausordnung H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 40 Rn. 161 f. <Februar 2020>). Ein Handeln außerhalb der Grenzen, die die DA-PVD setzt, ist vor diesem Hintergrund rechtswidrig. Zwar können sich Abgeordnete hinsichtlich ihrer Rechtsstellung nicht auf Grundrechte berufen (vgl. BVerfGE 94, 351 <365>; 99, 19 <29>; 118, 277 <327>). Ein Handeln außerhalb der Grenzen der DA-PVD führt daher, soweit die spezifische Rechtsstellung eines Abgeordneten betroffen ist, nicht – wie in anderen Fällen (vgl. BVerfGE 69, 161 <168 f.>; 73, 280 <299 f.>; 116, 135 <153 f.>) – zu einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Für Abgeordnete gilt jedoch der aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleitete parlamentsbezogene Grundsatz, wonach alle Mitglieder des Parlaments formal gleichgestellt sind (vgl. BVerfGE 40, 296 <317 f.>; 80, 188 <220 f.>; 84, 304 <325>). Dieser Grundsatz wird verletzt, wenn der Antragsgegner nicht nach Maßgabe einheitlicher Voraussetzungen in die Rechtsstellung der Abgeordneten des Deutschen Bundestages eingreift. Insbesondere dann, wenn der Antragsgegner selbst allgemeingültige Eingriffsvoraussetzungen aufstellt, muss er sich hinsichtlich seines Handelns gegenüber sämtlichen Abgeordneten an diesen Voraussetzungen messen lassen.“

Hier könnte ein Verstoß gegen § 23 DA-PVD vorliegen, der die Zulässigkeit des Betretens von Abgeordnetenräumen regelt. Das BVerfG stellt zunächst die Voraussetzungen von § 23 I DA-PVD dar und lässt im Ergebnis offen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschrift erfüllt sind:

„§ 23 Abs. 1 DA-PVD gestattet der Polizei beim Deutschen Bundestag das Betreten eines Raums zur Abwehr einer Gefahr. Eine Gefahr liegt bei einer Sachlage vor, bei der im konkreten Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit und Ordnung eintreten wird (vgl. BVerfGE 115, 320 <364>; s. auch BVerfGE 120, 274 <328 f.>; 125, 260 <330>). Zur öffentlichen Sicherheit zählen die Unversehrtheit der Rechtsordnung, die subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie der Bestand und die Funktionsfähigkeit des Staates und sonstiger Hoheitsträger, ihrer Einrichtungen und Veranstaltungen (vgl. Schenke, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 14 BPolG Rn. 10). Die Wahrscheinlichkeitsprognose, die für die Feststellung einer Gefahr erforderlich ist, muss sich auf Tatsachen gründen. Vage Anhaltspunkte oder bloße Vermutungen ohne greifbaren, auf den Einzelfall bezogenen Anlass reichen nicht aus (vgl. BVerfGE 69, 315 <353 f.>; 113, 348 <377 f.>; 115, 320 <364>; 125, 260 <330>; zur Anwendung des Maßstabs s. auch BVerfGE 44, 353 <380 ff.>; 110, 33 <61>). Von § 23 Abs. 1 DA-PVD geschützt ist mithin auch die Unversehrtheit des Parlamentsgebäudes und der Parlamentsmitarbeiter, auf die sich die Polizeibeamten hier berufen haben. Ob weitere Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit betroffen sind, bedarf keiner Entscheidung. Nicht völlig fernliegend erscheinen vor dem Hintergrund des zeitlichen und örtlichen Zusammenhangs mit dem Besuch des türkischen Staatspräsidenten die Erwägungen, die der Antragsgegner zum Vorliegen einer Gefahr vorgebracht hat. Ebenso erscheint es nicht ausgeschlossen, dass der Antragsteller zu Recht als Adressat der Maßnahme ausgewählt wurde.“

Jedenfalls fehle es aber an der Verhältnismäßigkeit der streitgegenständlichen Maßnahme. Dazu führt das BVerfG allgemein aus:

„Die Rechtsfolge der polizeilichen Eingriffsbefugnis aus § 23 Abs. 1 DA-PVD besteht darin, dass dem Antragsgegner, und damit der Polizei beim Deutschen Bundestag, ein Ermessen eingeräumt wird, über die Durchführung einer Maßnahme und über deren konkrete Ausgestaltung zu entscheiden. Bei der Ausübung des Ermessens muss die handelnde Polizeibehörde den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Der Abgeordnete ist gegenüber Maßnahmen des Bundestagspräsidenten durch seine besondere Rechtsstellung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geschützt. Der Bundestagspräsident muss deswegen verhältnismäßig handeln, wenn er Polizeigewalt gegenüber einem Abgeordneten ausübt. Verhältnismäßig ist eine Maßnahme, die einem legitimen Zweck dient, die geeignet ist, diesen Zweck zu erreichen, die erforderlich ist im Sinne des Grundsatzes des mildesten Mittels und die den Grundsatz der Angemessenheit wahrt.“

Zwar sei die Maßnahme geeignet gewesen, ihre Erforderlichkeit sei indes bereits fraglich:

„aa) Außer Zweifel steht, dass die streitgegenständliche Maßnahme zur Erreichung eines legitimen Zwecks geeignet war. Sie diente dazu, die Unversehrtheit des Parlamentsgebäudes sowie der Parlamentsmitarbeiter durch die Entfernung einer angenommenen Gefahrenquelle sicherzustellen. bb) Ob die Maßnahme darüber hinaus auch erforderlich war, ist fraglich. Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass der Polizei beim Deutschen Bundestag ein milderes, die betroffene Rechtsposition weniger intensiv beschränkendes Mittel zur Verfügung stand, mit dem das Ziel der Maßnahme ebenso effektiv hätte erreicht werden können (vgl. BVerfGE 118, 168 <194 f.>; 120, 274 <321>; 126, 112 <144 f.>; 135, 90 <118 Rn. 74>). Als alternative Handlungsmöglichkeit denkbar wäre gewesen, telefonischen Kontakt zum Antragsteller oder zum Parlamentarischen Geschäftsführer der Bundestagsfraktion DIE LINKE aufzunehmen, um auf diesem Wege zur Entfernung der Plakatierungen aufzufordern. Ob diese Handlungsmöglichkeit gleich effektiv gewesen wäre, hängt davon ab, in welchem Maße ein höherer Zeitbedarf entstanden wäre und wie sich der Zeitablauf auf die Entwicklung der Gefahrenlage ausgewirkt hätte.“

In jedem Fall fehle es an der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme im engeren Sinne. Danach muss der Eingriff in einem angemessenen Verhältnis zu dem Gewicht und der Bedeutung der beeinträchtigten Rechtsposition stehen. Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe muss die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleiben. Aus Sicht des BVerfG wiege der Eingriff in die Rechte des A schwer:

„Auf Seiten des Antragstellers sind dessen Statusrechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG betroffen. Die Statusrechte der Abgeordneten des Deutschen Bundestages stellen ein hochrangiges Rechtsgut dar. In beiden Sätzen des Art. 38 Abs. 1 GG ist das Prinzip der repräsentativen Demokratie verankert. Es gewährleistet für jeden Abgeordneten insbesondere die Freiheit in der Ausübung seines Mandats (vgl. BVerfGE 102, 224 <237 ff.>). Das freie Mandat sichert gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG die freie Willensbildung der Abgeordneten und damit eine von staatlicher Beeinflussung freie Kommunikationsbeziehung zwischen den Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern (vgl. BVerfGE 134, 141 <172>). Das freie Mandat dient auch dazu, die Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages insgesamt zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 104, 310 <332> in Bezug auf die Immunität der Abgeordneten nach Art. 46 Abs. 2 GG). Dabei stellt die räumliche Integrität eines Abgeordnetenbüros ein wichtiges Element der freien Mandatsausübung dar. Frei von Hemmnissen ist die Mandatsausübung nur dann, wenn der Abgeordnete innerhalb seiner Büroräume von vornherein nicht beziehungsweise nur unter Wahrung hoher Voraussetzungen mit Zugriffen Dritter rechnen muss.“

Demgegenüber wahrten die zur Rechtfertigung des Eingriffs in Betracht zu ziehenden Gründe im Verhältnis dazu nach ihrem Gewicht und ihrer Dringlichkeit die Grenze der Zumutbarkeit nicht:

„Zunächst wiegt die Absicht der Polizei beim Deutschen Bundestag, die Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages durch die Abwehr äußerer Gefahren zu sichern, nicht schwerer als die Sicherung der Funktionsfähigkeit durch die Gewährleistung der Integrität der Abgeordnetenbüros. Auch wenn Hemmnisse bei der Ausübung des Abgeordnetenmandats nicht augenfällig sind, kommt ihnen eine Bedeutung zu, die nicht von vornherein weniger ins Gewicht fällt als die mutmaßlichen Gewalttaten, deren Verhinderung die Polizei beim Deutschen Bundestag hier beabsichtigt hat. Darüber hinaus waren die Anhaltspunkte für eine Gefahrenlage nur schwach ausgeprägt. Zum Zeitpunkt der Durchführung der Maßnahme war nicht ersichtlich, dass Passanten die Plakatierungen bereits wahrgenommen hatten. Die Polizei beim Deutschen Bundestag hatte keinen ersichtlichen Anhaltspunkt anzunehmen, dass jemand bereits im Begriff war, Handlungen zum Nachteil des Parlamentsgebäudes oder der Parlamentsmitarbeiter vorzunehmen. Unabhängig davon war das Provokationspotential gering, denn die Plakatierungen waren nur eingeschränkt wahrnehmbar. Sie waren im DIN A4-Format gehalten, das sich bezogen auf die Außenfassade eines Bürokomplexes als äußerst kleinformatig darstellt. Angebracht waren die Plakatierungen in einem oberen Stockwerk. Daher bestand eine gewisse räumliche Distanz zu den Passanten im Straßenbereich. Vor diesem Hintergrund ist das streitgegenständliche sofortige Einschreiten der Polizei beim Deutschen Bundestag offensichtlich unangemessen. Bei einer Intensivierung der Gefahrenlage wäre eine Neubewertung des gebotenen polizeilichen Handelns jederzeit möglich gewesen, da – wie der Fall zeigt – regelmäßige Kontrollgänge im Bereich des betroffenen Gebäudes stattfanden.“

III. Ergebnis

Der Antrag ist – soweit er sich gegen das Betreten der Abgeordnetenräume und eine Verletzung des Rechts aus Art. 38 I 2 GG wendet – zulässig und begründet.

C. Fazit

Ein aktueller und prüfungsrelevanter Fall zum Organstreitverfahren – Grund genug, sich damit auseinanderzusetzen.

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