Worum ging es beim Volkszählungsurteil 1983 und wie hat es sich auf die nachfolgenden Volkszählungen ausgewirkt?
Im Jahr 2021 wird es in der Bundesrepublik Deutschland eine umfassende Volkszählung geben. Der Zensus 2021 soll eine Bevölkerungs-, eine Gebäude- und eine Wohnungszählung umfassen – heißt es in der vom Bundestag dafür kürzlich beschlossenen Rechtsgrundlage. Durch die EU-Verordnung (EG) Nr. 763/2009 sind alle Mitgliedstaaten der Union verpflichtet, alle zehn Jahre eine solche Zählung durchzuführen. Die letzte Zählung ereignete sich im Jahre 2011.
Worum geht es?
Konzipiert ist die Volkszählung als registergestützte Erhebung. Vorrangig werden bereits vorhandene Verwaltungsdaten genutzt und ausgewertet. Zusätzlich sind ergänzende Befragungen der Bevölkerung geplant. Sinn und Zweck einer Volkszählung ist primär ihre politische Bedeutung, die sie mit sich bringt. Durch die erhobenen Daten kann auf aktuelle Herausforderungen reagiert werden:
Erst die Kenntnis der relevanten Daten und die Möglichkeit, die durch sie vermittelten Informationen mit Hilfe der Chancen, die eine automatische Datenverarbeitung bietet, für die Statistik zu nutzen, schafft die für eine am Sozialstaatsprinzip orientierte staatliche Politik unentbehrliche Handlungsgrundlage.(vgl. BVerfGE 27, 1 (9)).
Interessant ist eine Entscheidung des BVerfG, die weit zurückliegt. Das BVerfG überprüfte „damals“ die Verfassungsmäßigkeit des Volkszählungsgesetzes 1983 (VZG 1983). Die Entscheidung hat insbesondere Einfluss auf unser Bundesdatenschutzgesetz, das 1990 überarbeitet wurde. Darüber hinaus wurden das Gesetz über die Statistik für Bundeszwecke sowie die entsprechenden Landesgesetze nach den Bestimmungen des „Volkszählungsurteils“ gestaltet. Aber zurück nach 1983:
Was passierte 1983?
Die durch das Gesetz angeordnete Datenerhebung beunruhigte einen Großteil der Bevölkerung, da eine generelle Unkenntnis über Umfang und Verwendungszwecke der Befragung bestand. Mehrere Verfassungsbeschwerden führten also dazu, dass das BVerfG die verfassungsrechtlichen Grundlagen umfassend überprüfte.
Dabei stellte sich heraus, dass die Beschwerden (teilweise) begründet waren. Vorab: Art. 73 Nr. 11 GG weist dem Bund die ausschließliche Zuständigkeit zu, Gesetze über Statistiken für Bundeszwecke zu erlassen. Solche Statistiken sind also nicht von vornherein verfassungswidrig, aber begrenzt. Auch wenn die Erhebung von Daten anonym erfolgt, darf der Bürger nicht zum Objekt des Staates werden, von dem eine Art Bestandsaufnahme gemacht wird. Die Menschenwürde verbietet deshalb von vornherein die reine Katalogisierung des Bürgers. Das BVerfG stellte in seinem Urteil zunächst fest, dass die Grundrechte aus Art. 4, 5 und 13 GG nicht durch das VZG 1983 verletzt waren. Interessanter und auch wesentlicher für die heutige Rechtsprechung war die Handhabung des Gerichts mit dem allgemeinem Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 I iVm Art. 1 GG.
Das Grundrecht aus Art. 2 I iVm Art. 1 GG schützt den autonomen Bereich der privaten Lebensgestaltung, also den Bereich, in dem jeder die Möglichkeit zur persönlichen Lebensführung sowie Entwicklung und Wahrung seiner persönlichen Individualität erhalten soll. Daran anknüpfend hat das BVerfG das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 iVm Art. 1 GG hergeleitet.
Jede Person hat das Recht, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung ihrer persönlichen Daten zu bestimmen.
Das Grundrecht begründet die Befugnis, grundsätzlich selbst zu bestimmen, wann und wie persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden. Es ist ein weit reichendes individuelles Entscheidungsrecht, welches von der Preisgabe von personenbezogenen Daten bis zu ihrer Verwendung reicht. Hintergrundgedanke: Wenn eine Person frei über ihre Handlungen wählen kann, muss sie auch das Recht haben, über die Verarbeitung „ihrer“ Daten selbst bestimmen zu können.
Das Recht auf die „frisch entwickelte“ informationelle Selbstbestimmung ist aber nicht schrankenlos gewährleistet. Das BVerfG stellte fest, dass der Einzelne keine uneinschränkbare Herrschaft über „seine“ Daten haben kann – der Einzelne ist vielmehr eine sich innerhalb der sozialen Gemeinschaft entfaltende, auf Kommunikation angewiesene Persönlichkeit.
Information, auch soweit sie personenbezogen ist, stellt ein Abbild sozialer Realität dar, das nicht ausschließlich dem Betroffenen allein zugeordnet werden kann.
Natürlich muss eine evtl. Beschränkung der informationellen Selbstbestimmung über eine gesetzliche Grundlage verfügen, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Einschränkung klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die so dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht. Diese Einschränkung muss Voraussetzung dafür sein, dass die Erhebung der Daten allein als Grundlage zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben erfolge.
Das BVerfG stellte fest, dass die Regelungen bzgl. der Erhebung der Daten durch das VZG 1983 zahlreiche Vorschriften erheblich und ohne Rechtfertigung in die informationelle Selbstbestimmung des Einzelnen eingriffen.
Gefahr der Zweckentfremdung der erhobenen Daten
Insbesondere beanstandete das BVerfG die Verfassungsmäßigkeit der Norm bzgl. der Weiterverwendung der Daten: Die zu statistischen Zwecken erfassten und noch nicht anonymisierten Daten durften kraft gesetzlicher Regelung weitergeleitet werden, soweit und sofern dies zur statistischen Aufbereitung durch andere Behörden erfolgte und dabei natürlich der Persönlichkeitsschutz beachtet wurde.
Aber: Die Verfassungsmäßigkeit der Weiterleitung von Daten wäre nicht mehr gegeben, wenn es sich dabei um eine Zweckentfremdung handeln würde. Wenn personenbezogene, nicht anonymisierte Daten, die zwar zu statistischen Zwecken erhoben wurden, nach gesetzlicher Grundlage aber dafür bestimmt sind, für Zwecke des Verwaltungsvollzuges weitergegeben zu werden, wäre dies ein unzulässiger Eingriff in das Grundrecht.
Eine solche Zweckentfremdung sah das BVerfG in § 9 I-III VZG 1983. Die Norm gestattete unter anderem Gemeinden, bestimmte Angaben aus den Erhebungsunterlagen mit den Melderegistern abzugleichen und ggf. zu berichtigen. Zu welchem konkreten Zweck die Daten weitergegeben werden, insbesondere ob nur zu statistischen oder auch zu Verwaltungsvollzugszwecken, war nicht hinreichend erkennbar. Es war insgesamt nicht vorhersehbar, zu welchem konkreten Zweck welche Behörde die erhobenen Daten verwenden kann.
Deshalb wurde § 9 I-III VZG 1983 vom BVerfG für nichtig erklärt, da er mit dem Grundgesetz unvereinbar war und die Beschwerdeführer in ihren Grundrechten aus Art. 2 I iVm Art. 1 I GG verletzte. Das BVerfG erklärte das gesamte Bundesgesetz für verfassungswidrig.
Volkszählung 2011 erkennbar anders
Jahre später, im Jahr 2011, ist der Einfluss des Volkszählungsurteils erkennbar. In diesem Jahr fand die erste gemeinsame Volkszählung in den Mitgliedstaaten der Union statt. Durch das sog. Rückspielverbot ist die Weitergabe der erhobenen Daten an andere Behörden ausgeschlossen. Zusätzlich sollen Hilfsmerkmale wie Namen und Anschriften so früh wie möglich gelöscht werden. Generell erfolgte 2011 keine traditionelle Volkszählung, bei der alle Einwohner befragt werden – vielmehr wurde der Großteil der Daten aus Verwaltungsregistern erhoben. Genauso ist es auch für 2021 geplant.
Auch interessant: Der Gesetzgeber arbeitete 2011 und auch zur Zeit mit „Zensusvorbereitungsgesetzen“, die im Bundesgesetzblatt erlassen worden sind. So wird die erforderliche Vorarbeit für den jeweils anstehenden Zensus gesetzlich geregelt. Dazu gehören zum Beispiel der Aufbau eines Anschriften- und Gebäuderegisters sowie die Übermittlung von Anschriften der Wohnungseigentümer.