A. Sachverhalt
K begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit polizeilicher Observationsmaßnahmen. Er ist Unterstützer des „Unabhängigen Jugendzentrums B.“ (im Folgenden: UJZ B.) und Vorsitzender dessen Trägervereins, dem „Verein zur Förderung politischer Jugendkulturen e.V.“
Nach Angabe der Polizeibehörde B lagen ihr Hinweise vor, dass im UJZ B. Treffen von Unterstützern der sog. Arbeiterpartei Kurdistans (PKK) - einer in der Bundesrepublik Deutschland verbotenen und als terroristische Vereinigung eingestuften Organisation - geplant waren. Daraufhin führten Beamte des Staatsschutzes der B am 27. Juli 2014, am 8. März 2015 und am 26. Juli 2015 jeweils für ca. sechs Stunden aus einem gegenüberliegenden Gebäude eine verdeckte Observation des Eingangsbereichs des UJZ B. durch. Von den anwesenden Personen, die die observierenden Beamten eines Verstoßes nach § 20 I 1 Nr. 4 VereinsG verdächtigten, wurden Lichtbilder gefertigt. K ist drauf nicht zu sehen. Ob er an diesen Tagen im UJZ B. anwesend war, kann nicht mehr festgestellt werden. In der Folgezeit leitete die Staatsanwaltschaft gegen den K, zwei weitere Vorstandsmitglieder und einen weiteren aktiven Unterstützer des „Vereins zur Förderung politischer Jugendkulturen“ strafrechtliche Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts des Verstoßes gegen § 20 I 1 Nr. 4 VereinsG ein. Im Rahmen dieser Ermittlungsverfahren ordnete das Amtsgericht in C. mit Beschluss vom 4. Februar 2016 die Durchsuchung des UJZ B. an, die am 15. Februar 2016 stattfand. Mit Verfügung der Staatsanwaltschaft in C. vom 2. Oktober 2017 stellte sie die u.a. gegen den K eingeleiteten Ermittlungsverfahren nach § 170 II StPO ein. Zur Begründung führte die Staatsanwaltschaft im Wesentlichen aus, dass in Ermangelung des Nachweises konkreter, individuell zuzuordnender Tatbeiträge insgesamt kein hinreichender Tatverdacht bestehe.
Mit seiner am 15. Juli 2016 vor dem Verwaltungsgericht erhobenen Klage beantragt der K die Feststellung, dass die Observationen des UJZ B. am 27. Juli 2014, 8. März 2015 und am 26. Juli 2015 rechtswidrig waren.
Ist die Feststellungsklage des K zulässig?
B. Die Entscheidung des OVG Niedersachsen (Beschl. v. 17.12.2018 – 11 LA 65/18)
I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges
Der Verwaltungsrechtsweg ist gem. § 40 I VwGO eröffnet, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art handelt. Öffentlich-rechtlich ist die Streitigkeit, wenn die streitentscheidenden Normen dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind. Fraglich ist, ob die Observation dem präventiven Polizeirecht oder dem repressiven Strafprozessrecht zuzuordnen ist. Zwar wurde gegen K ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren geführt, wogegen der ordentliche Rechtsweg gegeben ist (§ 23 I EGGVG). Die Observationen in den Jahren 2014 und 2015 fanden allerdings vor dem erst im Anschluss eröffneten Ermittlungsverfahren statt. § 23 EGGVG scheidet demnach aus. Es handelt sich um eine präventive polizeirechtliche Observation, weswegen der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.
II. Zulässigkeit der Klage
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren (§ 88 VwGO). K begehrt die Feststellung, dass drei genauer bezeichnete Observationsmaßnahmen rechtswidrig waren. In Betracht kommt daher nur die allgemeine Feststellungsklage (§ 43 I VwGO).
Die Zulässigkeit der Feststellungsklage setzt voraus, dass zwischen K und B ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis besteht oder früher bestanden hat:
„Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch eine auf Grund eines berechtigten Interesses legitimierte Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines - gegenwärtigen oder in der Vergangenheit liegenden - Rechtsverhältnisses begehrt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.12.2016 - 6 A 9/14 -, BVerwGE 157, 8, juris, Rn. 11). Unter einem Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO sind die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm ergebenden rechtlichen Beziehungen einer natürlichen oder juristischen Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.4.2005 - 3 C 3/04 -, NVwZ-RR 2005, 711, juris, Rn. 21; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 43, Rn. 11; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43, Rn. 7, jeweils m.w.N.). Erforderlich ist dabei, dass das Feststellungsbegehren auf einen hinreichend bestimmten, bereits überschaubaren, d.h. nicht nur gedachten und als möglich vorgestellten Sachverhalt bezogen ist (Möstl, in: Posser/Wolff, BeckOK, VwGO, 47. Aufl. 2018, § 43, Rn. 5). Von einem konkreten Sachverhalt lässt sich dabei erst dann sprechen, wenn das dem Klagevortrag zugrunde gelegte Geschehen zeitlich und örtlich festgelegt ist und die Beteiligten individualisiert sind (Sodan, in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 43, Rn. 44). Ist demgegenüber nicht sicher, sondern lediglich möglich, dass die klagende Person von der Maßnahme, deren (Rechtswidrigkeits)Feststellung sie begehrt, betroffen war, fehlt es an der notwendigen Konkretisierung des Rechtsverhältnisses (BVerwG, Urt. v. 28.5.2014 - 6 A 1/13 -, BVerwGE 149, 359, juris, Rn. 21). Das Erfordernis der hinreichenden Konkretisierung des Rechtsverhältnisses folgt dabei daraus, dass die Feststellungsklage nicht der Klärung abstrakter Rechtsfragen auf der Grundlage eines nur erdachten oder als möglich vorgestellten Sachverhalts dient (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.4.2014 - 6 A 1/13 -, a.a.O., juris, Rn. 21).“
Ausgehend von diesen Maßstäben fehle es vorliegend an der notwendigen Konkretisierung des Rechtsverhältnisses:
„Denn keiner der Beteiligten hat vorgetragen, dass der Kläger auf den von der Beklagten bei den Observationen gefertigten Fotos - die dem Kläger im Rahmen der ihm gewährten Akteneinsicht zugänglich gemacht wurden - zu sehen ist. Soweit sich der Kläger in diesem Zusammenhang darauf beruft, dass er sich als Vorstand des Trägervereins regelmäßig im UJZ B. aufhalte, so dass es durchaus möglich sei, dass er observiert worden sei, ist dieser lediglich als möglich dargestellte Sachverhalt nach dem Vorstehenden gerade nicht ausreichend, um das Rechtsverhältnis hinreichend zu konkretisieren und die Beteiligten ausreichend zu individualisieren.“
Die bloße Möglichkeit einer Verletzung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung genüge nicht, um ein konkretes Rechtsverhältnis zu begründen:
„Sofern sich der Kläger im Rahmen seines Zulassungsantrages darauf beruft, dass das Oberverwaltungsgericht Hamburg in einem Urteil vom 22. Juni 2010 (- 4 Bf 276/07 -, NordÖR 2010, 498, juris, Rn. 43) entschieden habe, dass die Möglichkeit einer Verletzung des durch Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 GG geschützten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ausreiche, um eine Klagebefugnis i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO zu begründen, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. Dies folgt bereits daraus, dass die Voraussetzungen für eine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO nicht mit den - hier maßgeblichen - Anforderungen an das Vorliegen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO übereinstimmen. Davon abgesehen ging es in dem vom Oberverwaltungsgericht Hamburg entschiedenen Fall um eine offene, täglich 24 Stunden und insgesamt mehrere Jahre andauernde Videoüberwachung u.a. des Eingangsbereichs der Wohnung der dortigen Klägerin, so dass das Oberverwaltungsgericht Hamburg nachvollziehbar davon ausgegangen ist, dass die dortige Klägerin die überwachten Örtlichkeiten notwendigerweise täglich oder nahezu täglich betreten musste. Demgegenüber handelt es sich vorliegend um drei Kurzzeit-Observationen, die in einem Gesamtzeitraum von einem Jahr lediglich an drei Tagen und dabei jeweils für ca. sechs Stunden durchgeführt wurden. Zudem ist der Kläger des hier vorliegenden Verfahrens, wie ausgeführt, auf den von den streitgegenständlichen Kurzzeit-Observationen angefertigten Lichtbildern unstreitig nicht erfasst.“
Es fehlt damit an einem Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 I VwGO.
III. Ergebnis
Die Klage ist unzulässig.
C. Fazit
Wir merken uns: Die Zulässigkeit einer Feststellungsklage setzt voraus, dass das Feststellungsbegehren auf einen hinreichend bestimmten und überschaubaren (also nicht nur gedachten und als möglich vorgestellten) Sachverhalt bezogen ist. Von einem konkreten Sachverhalt lässt sich dabei erst dann sprechen, wenn das dem Klagevortrag zugrunde gelegte Geschehen zeitlich und örtlich festgelegt ist und die Beteiligten individualisiert sind.