Wüppesahl-Urteil II

A. Sachverhalt

Der Organstreit betrifft die Rechtsstellung eines fraktionslosen Abgeordneten des Deutschen Bundestages.

Der Antragsteller ist Mitglied des Deutschen Bundestages. Er gehörte zunächst der Fraktion „DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag“ an und wurde von dieser als Mitglied des Innenausschusses des Bundestages sowie - als Stellvertreter - für den Rechtsausschuss benannt; ferner wurde er vom Bundestag zum Mitglied des Gemeinsamen Ausschusses (Art. 53 a GG) bestimmt.

Am 27. Januar 1988 wurde der Antragsteller, nachdem er wegen Streitigkeiten mit seinem Landesverband aus der Partei ausgetreten war, aus der Fraktion ausgeschlossen. Unter dem 1. Februar 1988 teilte die Fraktionsgeschäftsführung dem Präsidenten des Deutschen Bundestages mit, dass die Abgeordnete Olms für den Antragsteller die Funktion eine ordentlichen Ausschussmitgliedes im Innenausschuss übernehmen werde; im Hinblick auf den Rechtsausschuss erfolgte eine entsprechende fernmündliche Unterrichtung. Für den Gemeinsamen Ausschuss hat der Bundestag am 8. Juni 1988 eine von der Fraktion DIE GRÜNEN vorgeschlagene Nachfolgerin gewählt (Sten.Ber. 11/82, S. 5489).

Im Plenum wurde dem Antragsteller ein von seiner früheren Fraktion freigegebener Platz in der letzten Sitzreihe zugeteilt; seinen Antrag, ihm einen mit Schreibmöglichkeit und Telefonanschluss ausgestatteten Sitzplatz innerhalb der ersten zwei Bankreihen des Plenums zuzuweisen (BTDrucks. 11/3198), hat der Bundestag am 10. November 1988 abgelehnt (Sten.Ber. 11/106, S. 7342 f.). Ebenso wurde sein in der zweiten Lesung des Entwurfs des Haushaltsgesetzes 1989 gestellter Änderungsantrag, im Haushaltsplan einen zusätzlichen Titel „Zuschüsse für nicht den Fraktionen angehörende Abgeordnete im Deutschen Bundestag“ in Höhe von 89 928 DM auszubringen (BTDrucks. 11/3412), abgelehnt (Sten. Ber. 11/110, 24. November 1988, S. 7797 D).

Am 19. Juli 1988 hat der Antragsteller beim Bundesverfassungsgericht das Organstreitverfahren gegen den Deutschen Bundestag, den Präsidenten des Deutschen Bundestages und die Fraktion „DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag“ anhängig gemacht; mit Schriftsatz vom 26. November 1988 hat er als weiteren Antragsgegner den Bundesrat benannt. Der Antragsteller beantragt festzustellen:

Die Regelungen in den §§ 6 Abs. 1 und 2 (Ältestenrat), 12 (Stellenanteile der Fraktionen), 35 Abs. 1 und 2 (Rededauer), 56 Abs. 1 und 2 (Enquete-Kommission), 57 Abs. 1 und 2 (Mitgliederzahl der Ausschüsse), 76 Abs. 1 (Vorlagen von Mitgliedern des Bundestages) und 85 Abs. 1 (Änderungsanträge zu Gesetzesentwürfen in dritter Beratung) der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages in der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl. I S. 123), zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 18. Dezember 1986 (BGBl. 1987 I S. 147) verstoßen gegen Art. 38 Abs. 1, Satz 2 des Grundgesetzes, das Prinzip der repräsentativen Demokratie, den verfassungsrechtlich garantierten Minderheitenschutz und gegen den strengen Gleichheitssatz.

Die Titel 684 01/011 (Zuschüsse an die Fraktionen des Deutschen Bundestages) in den Haushaltsgesetzen 1988 und 1989 sowie die Ablehnung des in der Sitzung des Deutschen Bundestages vom 24. November 1988 vom Antragsteller hierzu eingebrachten Änderungsantrags (BTDrucks. 11/3412) durch den Deutschen Bundestag verstoßen gegen das demokratische und rechtsstaatliche Prinzip (Art. 20 GG), den verfassungsrechtlich garantierten Minderheitenschutz sowie gegen den strengen Gleichheitssatz.

Die Zurückweisung des Antrags des Antragstellers, ihm einen mit einer Schreibmöglichkeit und einem Telefonanschluss ausgestatteten Sitzplatz innerhalb der ersten zwei Bankreihen des Deutschen Bundestages zuzuweisen (BTDrucks. 11/3198) durch die Entscheidung des Deutschen Bundestages in der Sitzung vom 10. November 1988 verstößt gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, gegen den verfassungsrechtlich garantierten Minderheitenschutz als eines wesentlichen Prinzips des Parlamentsrechts sowie gegen den für die Mitwirkung an der politischen Willensbildung geltenden strengen Gleichheitssatz.

Die Abberufung des Antragstellers aus

dem Innenausschuss des Deutschen Bundestages,

dem Gemeinsamen Ausschuss,

dem Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages (hier als Stellvertreter) durch die Antragsgegner zu 1) bis 3) verstößt gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, gegen den verfassungsrechtlich garantierten Minderheitenschutz als ein wesentliches Prinzip des Parlamentsrechts, gegen das Prinzip der repräsentativen Demokratie sowie gegen den für die Mitwirkung an der politischen Willensbildung geltenden strengen Gleichheitssatz.

§ 3 der Geschäftsordnung des Gemeinsamen Ausschusses vom 23. Juli 1969 (BGBl. I S. 1102) verstößt gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 53 a Abs. 1 GG sowie gegen das Prinzip der repräsentativen Demokratie.

B. Worum geht es?

Nach Art. 38 I 2 GG sind die Abgeordneten des Deutschen Bundestages Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Darin verbirgt sich das mit der Verfassungsbeschwerde durchzusetzende grundrechtsgleiche Recht auf ein freies Mandat. Das Bundesverfassungsgericht hatte nun Gelegenheit, sich mit Umfang und Grenzen des freien Mandats zu befassen, insbesondere mit den Rechten eines fraktionslosen Abgeordneten.

C. Wie hat das BVerfG entschieden?

Das BVerfG hält im Wüppesahl-Urteil (Urteil v. 13.6.1989 – 2 BvE 1/88 (BVerfGE 80, 188 ff.)) die Anträge des Antragsteller nur für teilweise begründet.

I. Antrag zu 1)

Das BVerfG führt aus, dass ein Abgeordneter nicht ohne gewichtige, an der Funktionstüchtigkeit des Parlaments orientierte Gründe von jeder Mitarbeit in den Ausschüssen ausgeschlossen werden dürfe. Jeder einzelne Abgeordnete habe Anspruch darauf, jedenfalls in einem Ausschuss mitzuwirken. Dies folge auch aus der Erwägung, dass ihm die Möglichkeit belassen bleiben müsse, sich bestimmten Sachgebieten, denen sein Interesse gilt und für die er Sachverstand besitzt, besonders eingehend zu widmen:

„a) Wie es parlamentarischer Tradition in Deutschland entspricht, wird im Bundestag ein wesentlicher Teil der anfallenden Arbeit außerhalb des Plenums, vor allem in den Ausschüssen, geleistet. Die Ausschüsse bereiten Verhandlungen und Beschlüsse des Plenums vor (§ 54 Abs. 1 Satz 1 GOBT), arbeiten also stets auf die endgültige Beschlußfassung durch das Plenum hin und nehmen damit zugleich einen Teil des Entscheidungsprozesses entlastend vorweg. So wird in den Ausschüssen über Gesetzentwürfe einschließlich der Vorlage des Haushaltsgesetzes, über Anträge und Beschlußempfehlungen sowie über Vorlagen nach §§ 93 ff. GOBT beraten. An diesen Beratungen sind häufig mehrere Ausschüsse beteiligt (vgl. §§ 80 Abs. 1, 95 Abs. 1 Satz 2, 96 Abs. 2 Satz 1 GOBT). Auch ein wesentlicher Teil der Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben des Bundestages wird durch die Ausschüsse wahrgenommen (vgl. Art. 43 Abs. 1 GG, § 62 Abs. 1 Satz 3 GOBT). Durch diese Aufgabenstellung sind sie in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen; dieses Prinzip prägt den gesamten Bereich der parlamentarischen Willensbildung. Deshalb muß grundsätzlich jeder Ausschuß ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln. Dadurch ist die Mitwirkung der einzelnen Abgeordneten an den Entscheidungen der Ausschüsse notwendigerweise gewissen Einschränkungen unterworfen. Die prinzipielle Möglichkeit, in einem Ausschuß mitzuwirken, hat allerdings für den einzelnen Abgeordneten angesichts des Umstandes, daß ein Großteil der eigentlichen Sacharbeit des Bundestages von den Ausschüssen bewältigt wird, eine der Mitwirkung im Plenum vergleichbare Bedeutung; vor allem in den Ausschüssen eröffnet sich den Abgeordneten die Chance, ihre eigenen politischen Vorstellungen in die parlamentarische Willensbildung einzubringen (vgl. BVerfGE 44, 308 <317 f.>). Von daher darf ein Abgeordneter nicht ohne gewichtige, an der Funktionstüchtigkeit des Parlaments orientierte Gründe von jeder Mitarbeit in den Ausschüssen ausgeschlossen werden.

b) Die Regelung des § 12 Satz 1 GOBT, wonach die Zusammensetzung der Ausschüsse im Verhältnis der Stärke der einzelnen Fraktionen vorzunehmen ist, soll sicherstellen, daß der Ausschuß die Zusammensetzung des Plenums verkleinernd abbildet. Eine solche Regelung erscheint auch im Hinblick auf die Aufgabe der Ausschüsse naheliegend. Entscheidungen und Beschlüsse des Plenums vorzubereiten, setzt die Erarbeitung mehrheitsfähiger Entscheidungsgrundlagen voraus; damit wäre es schwerlich vereinbar, wenn sich die politische Gewichtung innerhalb des Parlaments in den Ausschüssen nicht widerspiegelte. Demnach ist § 12 Satz 1 GOBT verfassungsrechtlich unbedenklich; ob dies auch für den Fall gilt, daß Mitglieder des Bundestages sich zu einer Gruppe gemäß § 10 Abs. 4 GOBT zusammengeschlossen haben, ist hier nicht zu entscheiden.

Grundsätzlich ist es mit dem Grundgesetz ebenfalls vereinbar, die Benennung der Ausschußmitglieder entsprechend § 57 Abs. 2 GOBT den Fraktionen zu überlassen. Die Geschäftsordnung des Bundestages folgt mit dieser Regelung zum einen den Traditionen des deutschen Parlamentsrechts und trägt zum anderen der Bedeutung der Fraktionen als maßgeblicher Faktoren der parlamentarischen Willensbildung Rechnung (zur Benennung der Mitglieder von Untersuchungsausschüssen durch die Fraktionen vgl. BVerfGE 77, 1 <39 ff.>). Dies hat allerdings zur Folge, daß fraktionslosen Abgeordneten die Mitarbeit in einem Ausschuß fast stets verwehrt bleiben wird. Zwar schließt § 57 GOBT die Benennung eines fraktionslosen Abgeordneten für einen Ausschuß durch eine Fraktion nicht aus. Tatsächlich jedoch werden Fraktionen regelmäßig darauf bestehen, in Ausschüssen durch ihnen angehörende Abgeordnete vertreten zu sein. Dem fraktionslosen Abgeordneten wäre damit der Zugang zu einem wesentlichen Teil der parlamentarischen Arbeit verschlossen; es wäre ihm unmöglich, seine eigenen politischen Vorstellungen gerade dort in den Willensbildungsprozeß des Bundestages einzubringen, wo sie bei der gegebenen Arbeitsorganisation des Parlaments am ehesten zur Geltung kommen können.

Diese Folge des Benennungsrechts der Fraktionen kann verfassungsrechtlich jedenfalls dann nicht hingenommen werden, wenn - wie derzeit - der Zahl der Abgeordneten eine entsprechend große Zahl von Ausschußsitzen gegenübersteht: Der 11. Deutsche Bundestag hat, der Aufteilung der Geschäftsbereiche in der Bundesregierung folgend, 21 ständige Ausschüsse eingerichtet, in denen den 519 Mitgliedern des Bundestages 582 Sitze zur Verfügung stehen. Unter diesen Umständen wird durch die Regelung des § 57 Abs. 2 GOBT dem fraktionslosen Abgeordneten die Ausübung seiner mitgliedschaftlichen Befugnisse in einer Weise beschnitten, die sein Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt. Weder im Blick auf die Notwendigkeit sachgemäßer Erfüllung der dem Bundestag obliegenden Aufgaben noch auf Rechtsstellung und Funktion der Fraktionen kann eine so weitgehende Einschränkung des Rechts eines Abgeordneten auf gleichen Zugang zur Mitwirkung an der parlamentarischen Willensbildung in den Ausschüssen gegenwärtig gerechtfertigt sein. Jeder einzelne Abgeordnete hat mithin Anspruch darauf, jedenfalls in einem Ausschuß mitzuwirken; dies folgt auch aus der Erwägung, daß ihm die Möglichkeit belassen bleiben muß, sich bestimmten Sachgebieten, denen sein Interesse gilt und für die er Sachverstand besitzt, besonders eingehend zu widmen (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>).

Da Mitwirkung in den Ausschüssen (spezialisierte) Mitwirkung an der Vorbereitung von Entscheidungen des Bundestages ist, bildet den Schwerpunkt der Ausschußarbeit die Beratung der überwiesenen Vorlagen (§ 75 GOBT) und die auf dieser Beratung fußende Erarbeitung von Beschlußempfehlungen an das Plenum. Demgemäß liegt das Schwergewicht der Mitwirkung des einzelnen Abgeordneten an der Ausschußarbeit auf der Einbringung von Argumenten, auf der Befruchtung der Sachdiskussion. Die Beratung einer Vorlage im Ausschuß eröffnet, wenngleich regelmäßig im Rahmen einer von der Mehrheit vorgegebenen politischen Zielsetzung, Möglichkeiten der Einflußnahme durch Rede und Gegenrede. Sie sind für eine wirkungsvolle Mitarbeit des einzelnen Abgeordneten von ausschlaggebender Bedeutung. Folge und notwendiger Bestandteil des Rederechts ist das Antragsrecht. Im Antrag erscheint der Redebeitrag gewissermaßen gebündelt und auf das Wesentliche konzentriert.“

Auch wenn danach jeder einzelne Abgeordnete Anspruch darauf habe, in einem Ausschuss mit Rede- und Antragsrecht mitzuwirken, sei es verfassungsrechtlich nicht geboten, dem fraktionslosen Abgeordneten im Ausschuss ein – notwendigerweise überproportional wirkendes – Stimmrecht zu geben:

„Der fraktionslose Abgeordnete spricht nur für sich, nicht auch für die Mitglieder einer Fraktion; das unterscheidet ihn von den fraktionsangehörigen Ausschußmitgliedern, mögen diese nun einer Mehrheits- oder einer Minderheitsfraktion angehören. Seinem Einfluß auf die Beschlußempfehlung an das Plenum kommt deshalb nicht das gleiche Gewicht zu wie bei den auch für andere Abgeordnete sprechenden Ausschußmitgliedern. Eine trotz dieser Ungleichgewichtigkeit gleichwohl von Verfassungs wegen bestehende Verpflichtung des Bundestages, dem fraktionslosen Abgeordneten ein Stimmrecht im Ausschuß einzuräumen, bedürfte daher einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung, die sich nur aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewinnen ließe. Diese Vorschrift gibt jedoch dafür nichts her: Das dem Abgeordneten aus seinem verfassungsrechtlichen Status zukommende Stimmrecht wird in der Sache nicht verkürzt, wenn er im Ausschuß nicht mitstimmen kann; sein Stimmrecht als Abgeordneter kann er vielmehr wie jedes Mitglied des Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geltend machen, wenn er in zweiter Lesung Änderungsanträge stellt und für die von ihm für richtig gehaltene Fassung der Vorlage stimmt, ferner auch bei den Abstimmungen in dritter Lesung.

Dem fraktionslosen Abgeordneten das Stimmrecht im Ausschuß zu geben, ist noch weniger mit Rücksicht auf die Funktion der Ausschüsse geboten, die Mehrheitsfähigkeit einer Vorlage im Plenum sicherzustellen. Auch in bezug auf diese Funktion gebührt der Stimme des fraktionslosen Abgeordneten eine wesentlich geringere Bedeutung als der des fraktionsangehörigen. Im Gegensatz dazu bekäme seine Stimme sogar zusätzliches, möglicherweise ausschlaggebendes Gewicht, wenn sie bestehende Mehrheitsverhältnisse im Ausschuß in Frage stellen könnte. Dem ließe sich nur durch eine Änderung der Zusammensetzung des Ausschusses begegnen, die den mit dem Stimmrecht verbundenen Einfluß des fraktionslosen Abgeordneten neutralisiert. Auf solch schwierige Korrekturen allein kann der Bundestag nicht von Verfassungs wegen verwiesen sein.

Die Einräumung des Stimmrechts ist auch nicht geboten, soweit es allein um verfahrensrechtliche, die Organisation der Ausschußtätigkeit betreffende Fragen geht. Solche im eigentlichen Sinne „geschäftsordnungsmäßig“ zu regelnde Probleme der Arbeitseffektivität im Ausschuß betreffen einen Bereich, in dem der Bundestag gemäß Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG einen besonders weiten Spielraum zur Gestaltung seiner inneren Ordnung hat. Diese Autonomie muß freilich im Blick auf Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG stets das Rede- und Antragsrecht des fraktionslosen Abgeordneten beachten; aus diesem Grunde darf beispielsweise entsprechend § 71 Abs. 2 GOBT ein Antrag auf Schluß der Debatte erst zur Abstimmung gestellt werden, wenn ein solcher Abgeordneter Gelegenheit hatte, zur Sache zu sprechen, da er in der Wahrnehmung seiner Position im Unterschied zu einem fraktionsangehörigen Abgeordneten durch andere Ausschußmitglieder nicht vertreten werden kann. Dagegen braucht ein fraktionsloser Abgeordneter nicht an den die Ausschußarbeit vorbereitenden, sogenannten Berichterstattungsgesprächen beteiligt zu werden.“

Im Übrigen sei der Antrag zu 1) unbegründet. Insbesondere verletzte die in §§ 6 I 1, 12 Satz 1 GOBT getroffene Regelung der Zusammensetzung des Ältestenrates den Antragsteller nicht in seinen Rechten. Der Antragsteller sei auch nicht dadurch in seinen Rechten verletzt, dass die Geschäftsordnung keine Bestimmung über eine Mindestredezeit des einzelnen Abgeordneten enthalte.

II. Antrag zu 2)

Der Antrag zu 2) sei, soweit zulässig, unbegründet. Der Antragsteller beansprucht einerseits Zuschüsse für seine politische Arbeit als fraktionsloser Abgeordneter, die sich der Höhe nach am Geldwert der Leistungen orientieren, die nach Meinung des Antragstellers Parlamentsfraktionen für ihre Abgeordneten erbringen. Andererseits erstrebt er eine Finanzausstattung, die derjenigen der Fraktionen vergleichbar ist. Einem fraktionslosen Bundestagsabgeordneten würden solche Ansprüche jedoch nicht zustehen. Soweit fraktionsangehörigen Abgeordneten aus der Arbeit der Fraktionen eine Reihe von Vorteilen zufließt, habe dies der Deutsche Bundestag gegenüber dem fraktionslosen Abgeordneten jedoch auszugleichen:

„a) Der Antragsteller kann sich nicht darauf berufen, daß Fraktionen für ihre parlamentarische Arbeit Zuschüsse erhalten, denn sein Status als einzelner Abgeordneter unterscheidet sich grundsätzlich von dem der Fraktionen. Fraktionen dürfen mit staatlichen Zuschüssen finanziert werden, weil sie als ständige Gliederungen des Bundestages der „organisierten Staatlichkeit“ eingefügt sind (BVerfGE 20, 56 <104>; 62, 194 <202>). Die Fraktionszuschüsse dienen ausschließlich der Finanzierung von Tätigkeiten des Bundestages, die den Fraktionen nach Verfassung und Geschäftsordnung obliegen. Die Fraktionen steuern und erleichtern in gewissem Grade die parlamentarische Arbeit (vgl. BVerfGE 20, 56 <104>), indem sie insbesondere eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisieren, gemeinsame Initiativen vorbereiten und aufeinander abstimmen sowie eine umfassende Information der Fraktionsmitglieder unterstützen. Auf diese Weise fassen sie unterschiedliche politische Positionen zu handlungs- und verständigungsfähigen Einheiten zusammen. Die Fraktionszuschüsse sind für die Finanzierung dieser der Koordination dienenden Parlamentsarbeit bestimmt und insoweit zweckgebunden. Im Falle des fraktionslosen Abgeordneten fehlt es an einem solchen Koordinationsbedarf und dementsprechend auch an einem Anspruch auf finanzielle Gleichstellung. Sollte ein Teil der Fraktionskostenzuschüsse für die gleichen Zwecke verwendet werden, für die der Abgeordnete eine Amtsausstattung (§ 12 AbgG) erhält, so müßte diese Verwendung durch den Bundestagspräsidenten unterbunden und durch den Bundesrechnungshof beanstandet werden (vgl. B. II. 2. b) aa).

b) Aus der Arbeit der Fraktionen erwächst ihren Mitgliedern allerdings eine Reihe von Vorteilen, die sie nicht nur für die Mitwirkung in der Fraktion, sondern auch für ihre eigene politische Arbeit nutzen können. So bringt es die Einbindung in eine Fraktion mit sich, daß dem Abgeordneten zahlreiche, auch schon politisch aufgearbeitete Informationen zufließen, die er sich ohne diese Hilfestellung der Fraktion nur mühsam zu verschaffen vermöchte. Die insoweit dem fraktionslosen Abgeordneten entstehenden Nachteile hat der Deutsche Bundestag im Blick auf die gleiche Rechtsstellung aller, der fraktionsangehörigen wie der fraktionslosen Abgeordneten (vgl. BVerfGE 70, 324 <354>), auszugleichen. Hierzu bedarf es jedoch keiner finanziellen Zuwendungen an den Antragsteller; es genügt, daß ihm der Deutsche Bundestag durch seine Verwaltung und insbesondere durch seine wissenschaftlichen Dienste die für einen solchen Ausgleich erforderlichen Leistungen anbietet. Dabei ist zu berücksichtigen, daß der fraktionslose Abgeordnete auf eine Zuarbeit in größerem Maße angewiesen ist als der fraktionsangehörige. Dem fraktionslosen Abgeordneten dürfen daher, soweit in zumutbarem Rahmen begehrt, juristischer Rat oder Hilfestellung bei der Formulierung von Anträgen und Initiativen nicht versagt werden, auch wenn solche Leistungen in aller Regel von fraktionsangehörigen Abgeordneten nicht nachgefragt werden. So hat denn auch der Vertreter des Bundestages in der mündlichen Verhandlung erklärt, der Bundestag könne dem Antragsteller, der in der Vergangenheit den wissenschaftlichen Dienst schon mehrfach durch Nachfrage nach Informationen und durch spezielle Arbeitsaufträge in Anspruch genommen habe, solche Hilfen gewähren. Es versteht sich dabei von selbst, daß diese Dienste einem fraktionslosen Abgeordneten, der nicht auf die Unterstützung einer Fraktion zurückgreifen kann, in angemessener Frist zu leisten sind. Allerdings kann es - im Blick auf die politische Neutralität seiner Verwaltung - nicht Sache des Bundestages sein, dem fraktionslosen Abgeordneten über die Lieferung und Aufbereitung von Material hinaus - eine gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung zu fertigen.

c) Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, daß der Antragsteller über diese Dienstleistungen hinaus spezieller Hilfen bedarf, die analog zu den Fraktionszuschüssen nur mit Hilfe von Geldmitteln zu leisten wären. Der Antragsteller beansprucht vielmehr Finanzmittel für Vorhaben, die von der Zweckbestimmung der Fraktionszuschüsse nicht gedeckt sind und für die bereits Zahlungen nach dem Abgeordnetengesetz geleistet werden.“

III. Antrag zu 4)

Unbegründet seien schließlich die Anträge zu 4 a) -c), mit denen sich der Antragsteller gegen seine Abberufung aus dem Innenausschuss und – als stellvertretendes Mitglied – aus dem Rechtsausschuss des Bundestages sowie gegen sein Ausscheiden aus dem Gemeinsamen Ausschuss wendet:

„1. Die Antragsgegnerin zu 3) hat den Antragsteller dadurch, daß sie ihn nach seinem Ausschluß aus der Fraktion aus dem Innen- und dem Rechtsausschuß abberufen hat, nicht in seinen Rechten verletzt.

Nach § 57 Abs. 2 GOBT benennen die Fraktionen die Ausschußmitglieder und deren Stellvertreter. Dieses Verfahren entspricht, wie dargelegt (s. unter II. 1. b), der Bedeutung, die den Fraktionen für den politischen Willensbildungsprozeß im Parlament zukommt, und begegnet - mit der Einschränkung, daß auch fraktionslosen Abgeordneten eine Möglichkeit zur Mitarbeit in den Ausschüssen eröffnet werden muß - keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es ist nur folgerichtig, daß nach der im Bundestag geübten Praxis Abgeordnete, die aus ihrer Fraktion ausgetreten oder ausgeschlossen worden sind, regelmäßig von dieser aus den Ausschüssen abberufen werden, in die sie von ihrer bisherigen Fraktion entsandt worden waren. Ein Abgeordneter wird durch eine solche Abberufung nicht in der Freiheit seines Mandats beeinträchtigt. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährt ihm zwar bei der gegenwärtigen Arbeitsorganisation des Bundestages einen Anspruch auf Mitarbeit in einem Ausschuß. Es erwächst ihm daraus aber kein Recht, für eine Fraktion, der er nicht (mehr) angehört, in einem Ausschuß tätig zu sein, selbst wenn er, wie der Antragsteller, die politischen Ziele der Fraktion als seine eigenen weiterhin zu verfolgen behauptet. Für eine derartige Verkürzung des sich aus der Geschäftsordnung ergebenden Anspruchs der Fraktion, entsprechend ihrem Stärkeverhältnis Abgeordnete in den Ausschuß zu entsenden (vgl. § 12 Satz 1 GOBT), bietet die Verfassung keine Grundlage.

Durch die Vorschrift des § 3 GOGA, die im Falle des Ausscheidens eines dem Gemeinsamen Ausschuß angehörenden Abgeordneten des Bundestages aus seiner Fraktion unmittelbar zum Verlust der Mitgliedschaft im Gemeinsamen Ausschuß führt, wird der Antragsteller nicht in seinen Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt.

Nach Art. 53 a Abs. 1 Satz 2 GG werden die vom Bundestag zu bestellenden Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses „entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen bestimmt“. Damit hat das Grundgesetz das für die Zusammensetzung der Ausschüsse in § 12 Satz 1 GOBT zum Ausdruck kommende Proporzprinzip für die Besetzung der „Bundestagsbank“ des Gemeinsamen Ausschusses zum Verfassungsgebot erhoben. Es entspricht der besonderen Bedeutung des Gemeinsamen Ausschusses, der im Verteidigungsfall gemäß Art. 115 e Abs. 1 GG die Stellung von Bundestag und Bundesrat einheitlich wahrnimmt, daß die Zusammensetzung der Bundestagsbank das unter den Fraktionen des Bundestages bestehende Kräfteverhältnis widerspiegelt. Das setzt voraus, daß die Abgeordneten das Vertrauen der Fraktion, der sie angehören, ebenso besitzen wie das des Bundestages. Dem entspricht die Bestimmung des § 2 Abs. 1 Satz 2 GOGA, wonach die Fraktionen aus ihren Reihen eine entsprechende Anzahl von Mitgliedern und Stellvertretern vorschlagen. Für den Ausschluß von Mitgliedern zieht § 3 GOGA hieraus die entsprechende Folgerung. Die hierin liegende Beschränkung der Rechte nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG durch Art. 53 a Abs. 1 GG rechtfertigt sich aus der Entscheidung, im Verteidigungsfalle die Legislative in dieser Weise funktionsfähig zu halten.“

D. Fazit

Das Wüppesahl-Urteil ist die Grundsatzentscheidung zur Stellung (fraktionsloser) Abgeordneter. Es ist Standardlektüre für alle, die sich mit dem Staatsorganisationsrecht befassen wollen! Daher hier noch einmal die wichtigsten Leitsätze:

„2. a) Der durch Art. 38 Abs. 1 GG gewährleistete repräsentative verfassungsrechtliche Status des Abgeordneten ist Grundlage für die repräsentative Stellung des Bundestages, der als „besonderes Organ“ (Art. 20 Abs. 2 GG) die vom Volke ausgehende Staatsgewalt ausübt.

b) Dem Bundestag obliegt es, in dem von der Verfassung vorgezeichneten Rahmen seine Arbeit und die Erledigung seiner Aufgaben auf der Grundlage des Prinzips der Beteiligung aller zu organisieren (Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG).

c) Alle Abgeordneten sind berufen, an der Arbeit des Bundestages mit gleichen Rechten und Pflichten teilzunehmen. Dies folgt vor allem daraus, daß die Repräsentation des Volkes vom Parlament als ganzem, dh in der Gesamtheit seiner Mitglieder als Repräsentanten, bewirkt wird. Dies setzt die gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten voraus.

a) Die den einzelnen Abgeordneten aus ihrem verfassungsrechtlichen Status zufließenden Rechte werden durch die Geschäftsordnung nicht erst begründet, sie regelt vielmehr nur die Art und Weise ihrer Ausübung. Dabei dürfen die Rechte des einzelnen Abgeordneten zwar im einzelnen ausgestaltet und insofern auch eingeschränkt, ihm jedoch grundsätzlich nicht entzogen werden.

b) Politisches Gliederungsprinzip für die Arbeit des Bundestages sind heute die Fraktionen. Ihre Bildung beruht auf der in Ausübung des freien Mandats getroffenen Entscheidung des Abgeordneten (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG). Der Bundestag hat daher in der Geschäftsordnung die Befugnisse der Fraktionen im parlamentarischen Geschäftsgang unter Beachtung der Rechte der Abgeordneten festzulegen.

c) Das Parlament hat bei der Entscheidung darüber, welcher Regeln es zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsganges bedarf, einen weiten Gestaltungsspielraum; verfassungsgerichtlicher Kontrolle unterliegt jedoch, ob dabei das Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten an den Aufgaben des Parlaments gewahrt bleibt.

a) Die Ausschüsse sind durch ihre Aufgabenstellung in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen. Deshalb muß grundsätzlich jeder Ausschuß ein verkleinertes Abbild des Plenums sein.

b) Eine prinzipielle Mitwirkungsmöglichkeit hat für den einzelnen Abgeordneten angesichts des Umstandes, daß ein Großteil der eigentlichen Sacharbeit des Bundestages von den Ausschüssen bewältigt wird, eine der Mitwirkung im Plenum vergleichbare Bedeutung. Von daher darf ein Abgeordneter nicht ohne gewichtige, an der Funktionstüchtigkeit des Parlaments orientierte Gründe von jeder Mitarbeit in den Ausschüssen ausgeschlossen werden.

c) Wenn - wie derzeit - der Zahl der Abgeordneten eine entsprechend große Zahl von Ausschußsitzen gegenübersteht, hat jeder einzelne Abgeordnete Anspruch darauf, in einem Ausschuß mit Rede- und Antragsrecht mitzuwirken; hingegen ist es verfassungsrechtlich nicht geboten, dem fraktionslosen Abgeordneten im Ausschuß ein - notwendigerweise überproportional wirkendes - Stimmrecht zu geben.

Bei der Bemessung der Redezeit eines fraktionslosen Abgeordneten ist auf das Gewicht und die Schwierigkeit des Verhandlungsgegenstandes wie auf die Gesamtdauer der Aussprache und darauf Bedacht zu nehmen, ob er gleichgerichtete politische Ziele wie andere fraktionslose Mitglieder des Bundestages verfolgt und sich auch für diese äußert.

a) Fraktionslose Abgeordnete haben keinen Anspruch auf finanzielle Gleichstellung mit den Fraktionen.

b) Soweit fraktionsangehörigen Abgeordneten aus der Arbeit der Fraktionen eine Reihe von Vorteilen zufließt, hat dies der Deutsche Bundestag gegenüber dem fraktionslosen Abgeordneten auszugleichen.“