A. Sachverhalt
A wohnt in Potsdam. Er wendet sich an die Stadt Wolfsburg und beantragt, der Volkswagen AG die Gewerbeausübung zu untersagen. Er macht u.a. geltend, dass die Verantwortlichen des Unternehmens wegen des sogenannten „Diesel-Skandals“ gewerberechtlich unzuverlässig seien. Außerdem sei die Gewerbeuntersagung zum Schutz seiner Gesundheit vor Stickoxiden erforderlich. Die Stadt Wolfsburg lehnt entsprechende Maßnahmen ab.
A beantragt nunmehr vor dem zuständigen Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Stadt Wolfsburg, mit dem sie verpflichtet werden soll, gewerberechtlich gegen die Volkswagen AG einzuschreiten.
Ist der Antrag zulässig?
B. Die Entscheidung des OVG Niedersachsen (Beschl. v. 27.8.2018, 7 ME 51/18)
Der Antrag ist als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Regelungsanordnung nach § 123 I 2, V VwGO statthaft. Die Zulässigkeit eines solchen Antrags setzt u.a. voraus, dass A glaubhaft macht, dass ihm ein Anordnungsanspruch auf Erlass der beantragten Untersagungsverfügung zusteht (§ 123 III VwGO, § 920 II ZPO). Dabei muss analog § 42 II VwGO die Möglichkeit bestehen, dass A ein Untersagungsanspruch zusteht. Fraglich ist, ob A tatsächlich antragsbefugt ist.
Der Senat stellt zunächst die allgemeinen Anforderungen des § 42 II VwGO und der „Schutznormtheorie“ dar:
„Ob es ein subjektives Recht auf Erlass eines Verwaltungsaktes gibt, ist in erster Linie nach den Normen des einfachen Rechts unter Anwendung der Schutznormtheorie zu entscheiden (vgl. Happ in: Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 42 Rn. 92). Das materielle öffentliche Recht setzt Normen zuvörderst im öffentlichen Interesse. Dem Einzelnen kommt dieser Schutz vielfach nur als Teil der Allgemeinheit zugute. Nach der Schutznormtheorie wird ein die Verwaltung bindendes subjektives Recht erst dann begründet, wenn die Vorschrift, auf die der Erlass des Verwaltungsaktes gestützt werden soll, nicht nur dem öffentlichen Interesse, sondern - zumindest auch - dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt ist. Die Antrags- bzw. Klagebefugnis ist danach nur zu bejahen, wenn die Norm ein Privatinteresse derart schützt, dass der Rechtsträger, im Regelfall der Bürger, die Einhaltung des Rechtssatzes von der Verwaltung verlangen kann. Maßgeblich ist der gesetzlich bezweckte Interessenschutz. Bei Rechtsnormen, die einen von der Allgemeinheit hinreichend deutlich abgegrenzten Personenkreis umschreiben, ist dies gegeben. Der Rechtsreflex einer Norm begründet hingegen keine Klagebefugnis (vgl. v. Albedyll in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Auflage 2018, § 42 Rn. 79 f.; Wahl/Schütz in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 33. EL Juni 2017, § 42 Abs. 2 Rn. 45; Happ in: Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 42 Rn. 86 ff.; Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 42 Rn. 388; Sennekamp in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2016, § 42 Rn. 46, 50).“
Rechtsgrundlage für die von A begehrte Gewerbeuntersagung könnte § 35 S. 1 GewO sein. Danach ist die Ausübung eines Gewerbes von der zuständigen Behörde ganz oder teilweise zu untersagen, wenn Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden oder einer mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragten Person in Bezug auf dieses Gewerbe dartun, sofern die Untersagung zum Schutze der Allgemeinheit oder der im Betrieb Beschäftigten erforderlich ist.
Fraglich ist, ob § 35 I 1 GewO zumindest auch dazu bestimmt ist, den Interessen des A zu dienen. Der Senat verneint das unter Hinweis auf den Wortlaut der Norm:
„Die Vorschrift dient ihrem Wortlaut nach dem Schutz der Allgemeinheit oder der im Betrieb Beschäftigten. Hinsichtlich der drittschützenden Wirkung des § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO ist zu unterscheiden, welchem Zweck eine Untersagungsverfügung dient. Der Personenkreis der im Betrieb Beschäftigten ist hinreichend individualisierbar, so dass den Betroffenen ein subjektiv-öffentliches Recht auf Einschreiten gegen den unzuverlässigen Gewerbetreibenden zusteht, freilich nur dann, wenn die Pflichten, deren Verletzung zur Unzuverlässigkeit führen, ihrerseits dem Schutz der Beschäftigten dienen. Insoweit ist ein drittschützender Charakter des § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO zu bejahen (vgl. Ennuschat in: Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 135). Zu dem Personenkreis der im Betrieb Beschäftigten zählt der Antragsteller jedoch nicht. Soweit § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO dem Schutz der Allgemeinheit dient, ist diese Norm nicht drittschützend. Dritte - wie der Antragsteller - haben daher keinen Anspruch auf Erlass einer Untersagungsverfügung, selbst wenn die Voraussetzungen für eine Untersagung nachgewiesen wurden (vgl. Ennuschat in: Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 134). § 35 Abs. 1 GewO ist keine Schutznorm für Vertragsparteien des Gewerbetreibenden und andere Dritte. Mittelbar und reflektierend dient das Gewerbeuntersagungsverfahren zwar auch Dritten, denen bei einer Weiterführung des Betriebs durch einen unzuverlässigen Gewerbetreibenden Schäden drohen. Diese sind in den Schutzbereich der Vorschrift über den Begriff der Allgemeinheit einbezogen. Eigene Rechte gegenüber der zuständigen Behörde können sie daraus jedoch nicht ableiten. Eine Klage bzw. ein Antrag auf Verpflichtung zur Gewerbeuntersagung ist daher mangels Klage- bzw. Antragsbefugnis unzulässig (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 11.12.1984 - 9 A 274/82 -, juris; Hessischer VGH, Beschluss vom 28.09.1990 - 8 TH 2071/90 -, juris; Marcks in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, 77. EL Oktober 2017, § 35 Rn. 102).“
Für eine Antragsbefugnis des A könnte sprechen, dass im vorliegenden Fall der abstrakte Begriff der Allgemeinheit und die große Zahl der betroffenen Personen in hohem Maße deckungsgleich seien, sodass A als konkret betroffener Teil der Allgemeinheit antragsgefugt sei. Dem tritt das OVG indes entgegen:
„Die von dem Antragsteller vorgenommene Auslegung verwischt die Grenzen zwischen den öffentlichen Interessen und den Individualinteressen, indem beide im vorliegenden Fall gleichgesetzt werden. Entgegen der Auffassung des Antragstellers handelt es sich vorliegend um den oben beschriebenen klassischen Fall, in dem eine Norm - § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO - dem Einzelnen nur als Teil der Allgemeinheit Schutz zugutekommen lassen will mit der Folge, dass der Einzelne nicht klage- bzw. antragsgefugt ist. Der Antragsteller zählt auch - unabhängig von der Normstruktur des § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO - nicht zu einem von der Allgemeinheit hinreichend deutlich abgegrenzten Personenkreis. Vielmehr trifft die Belastung durch Stickoxide die gesamte Bevölkerung. Der Antragsteller trägt insoweit lediglich vor, dass er sowohl in seiner privaten als auch in seiner beruflichen Sphäre im Straßenverkehr aktiv sei und deshalb mit verschiedensten Stickoxiden in Berührung komme. Dies hebt ihn von der Allgemeinheit nicht ab.“
Auch könne sich A nicht auf das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 II 1 GG berufen:
„Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass sich aus Grundrechten - hier Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG - nicht nur Abwehransprüche gegen den Staat ergeben, sondern unter bestimmten Umständen auch staatliches Tätigwerden mit dem Ziel der Sicherung grundrechtlich geschützter Rechtsgüter geboten sein kann. Die verfassungsrechtliche Schutzpflicht gebietet jedoch nicht, alle nur denkbaren Schutzmaßnahmen zu treffen. Bei der Anordnung der zu diesem Zweck gebotenen Maßnahmen sind unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsprinzips insbesondere Art, Nähe und Ausmaß möglicher Gefahren zu berücksichtigen. Bei der Erfüllung derartiger grundrechtlicher Schutzpflichten kommt sowohl dem Gesetzgeber als auch der vollziehenden Gewalt ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu, der auch Raum lässt, konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen und der gerichtlich nur in begrenztem Umfang überprüfbar ist. Der mit einer staatlichen Schutzpflicht verbundene grundrechtliche Anspruch ist daher im Hinblick auf diese Gestaltungsfreiheit regelmäßig nur darauf gerichtet, dass die öffentliche Gewalt mögliche Vorkehrungen zum Schutz der betroffenen Grundrechte trifft, die nicht gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind. Nur unter ganz besonderen Umständen kann sich diese Gestaltungsfreiheit bei wesentlichen Eingriffen in Grundrechtsgüter in der Weise verengen, dass allein durch eine bestimmte Maßnahme der Schutzpflicht Genüge getan wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28.02.2002 - 1 BvR 1676/01 -, juris; BVerwG, Beschluss vom 19.01.1996 - 11 B 90.95 -, juris; Sennekamp in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2016, § 42 Rn. 83).“
Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor:
„Vor diesem Hintergrund hat das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden, dass die Bewertung der durch Stickoxide begründeten Risiken und ihre Begrenzung unter Abwägung der widerstreitenden Interessen Sache des Gesetzgebers ist. Der Gesetzgeber sei möglichen Gesundheitsgefahren durch den Ausstoß von Schadstoffen bereits auf vielfältige Weise begegnet. Gleiches gelte für die staatlichen Aktivitäten des Kraftfahrtbundesamtes. Das Verwaltungsgericht stellt rechtsfehlerfrei fest, dass die vom Staat getroffenen Vorkehrungen nicht gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, um die Bevölkerung - und damit auch den Antragsteller - vor Gefahren zum Beispiel durch Stickoxide zu schützen. Soweit der Kläger meint, es gehe vorliegend nicht darum, ob die staatlichen Aktivitäten ausreichend oder zu beanstanden seien, sondern um die Verantwortung des Gewerbebetriebes, kann dem nicht gefolgt werden. Denn ein die Antragsbefugnis vermittelndes subjektiv-öffentliches Recht aus dem Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit steht dem Antragsteller nicht bereits bei einer - wie auch immer gearteten - Verantwortlichkeit der Beigeladenen zu. Vielmehr wäre das vom Antragsteller geforderte staatliche Tätigwerden in der Form des Erlasses einer Gewerbeuntersagungsverfügung auf der Grundlage der verfassungsrechtlichen Schutzpflicht erst dann geboten, wenn der Staat seiner Schutzpflicht bislang gar nicht oder durch Maßnahmen nachgekommen wäre, die gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind. Dafür ist - wie das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt hat - nichts ersichtlich. Der Antragsteller weist in seiner Beschwerdebegründung selbst darauf hin, dass an seinem Wohnort in A-Stadt in den letzten Jahren immer wieder die Grenzwerte für gesundheitsschädliches Stickstoffdioxid in der Luft überschritten worden seien und daher im Rahmen eines Maßnahmenpakets in der Potsdamer Zeppelinstraße eine Einengung der Fahrspuren vorgenommen worden sei. Bundesweit führten die konkreten Gefahren durch Stickoxide dazu, dass die Luftreinhaltepläne überarbeitet würden. Das Bundesverwaltungsgericht habe geurteilt, dass aufgrund der schnellstmöglichen Einhaltung der Stickstoffdioxidgrenzwerte hierfür Verkehrsverbote ausgesprochen werden könnten. Dieses eigene Vorbringen des Antragstellers zeigt, dass bereits vielfältige Maßnahmen zur Erfüllung der staatlichen Schutzpflicht ergriffen werden. Eine Verengung der staatlichen Gestaltungsfreiheit dahingehend, dass gegenüber der Beigeladenen eine Gewerbeuntersagung zu verfügen wäre, ist deshalb nicht gegeben.“
Damit fehlt es an der Antragsbefugnis des A (§ 42 II VwGO analog); der Antrag ist unzulässig.
C. Fazit
Der „Diesel-Skandal” - ein unerschöpflicher Quell an Rechtsproblemen. Lehrreich sind vor allem die Ausführungen zur „Schutznormtheorie”, die auch über den konkreten Fall hinaus Geltung beanspruchen.