A. Sachverhalt
Die Verfassungsbeschwerden betreffen das Verbot von Demonstrationen, die gegen die Errichtung des Kernkraftwerks Brokdorf geplant waren. Ihr wesentlicher Gegenstand ist der vom Oberverwaltungsgericht bestätigte Sofortvollzug eines generellen Demonstrationsverbotes, das der zuständige Landrat in Form einer Allgemeinverfügung vorbeugend erlassen hatte.
Als verfassungsrechtliche Grundlage für die Gewährleistung der Demonstrationsfreiheit kommt neben der Meinungsfreiheit insbesondere das Grundrecht der Versammlungsfreiheit in Betracht:
Art. 8
(1) Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.
(2) Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden.
Eine nähere gesetzliche Regelung enthält das Gesetz über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz) vom 24. Juli 1953 in der Neufassung vom 15. November 1978 (BGBl. I S. 1789). Es bekräftigt in § 1 das Recht eines jeden, öffentliche Versammlungen und Aufzüge zu veranstalten und an solchen Veranstaltungen teilzunehmen. Im III. Abschnitt enthält es folgende Vorschriften für “öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge”:
§ 14
(1) Wer die Absicht hat, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel oder einen Aufzug zu veranstalten, hat dies spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe der zuständigen Behörde unter Angabe des Gegenstandes der Versammlung oder des Aufzuges anzumelden.
(2) In der Anmeldung ist anzugeben, welche Person für die Leitung der Versammlung oder des Aufzuges verantwortlich sein soll.§ 15
(1) Die zuständige Behörde kann die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.
(2) Sie kann eine Versammlung oder einen Aufzug auflösen, wenn sie nicht angemeldet sind, wenn von den Angaben der Anmeldung abgewichen oder den Auflagen zuwider gehandelt wird oder wenn die Voraussetzungen zu einem Verbot nach Absatz 1 gegeben sind.
(3) Eine verbotene Veranstaltung ist aufzulösen.
§ 18 schreibt für Versammlungen unter freiem Himmel die entsprechende Anwendung einiger Vorschriften über Veranstaltungen in geschlossenen Räumen vor (Notwendigkeit und Aufgaben eines Versammlungsleiters, Zuziehung von Ordnern, Ausschluss von Störern, Entfernungspflicht der Teilnehmer nach Auflösung); § 19 trifft besondere Vorschriften für Aufzüge. Der IV. Abschnitt enthält Strafvorschriften und Bußgeldvorschriften, unter anderem für Veranstalter oder Leiter verbotener oder nicht angemeldeter Veranstaltungen (§ 26) sowie für die Teilnahme an verbotenen Versammlungen (§ 29 I Nr. 1).
Das Oberverwaltungsgericht und der Bundesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz haben im vorliegenden Verfahren mit unterschiedlicher Begründung den Standpunkt vertreten, dass die gesetzliche Regelung für Großdemonstrationen der in Brokdorf geplanten Art. nicht ausreiche. Zur Klärung der Frage, welches Vorgehen der Behörden und der Veranstalter zum friedlichen Verlauf von Großdemonstrationen beitragen kann, hat der Bundesminister des Innern Erfahrungsberichte der zuständigen Landesinnenminister vorgelegt. Die Brokdorf-Demonstration führte zu Gesprächen zwischen Vertretern der Polizei, Mitgliedern von Umweltschutzverbänden und Repräsentanten gesellschaftlicher Kräfte über eine gewaltfreie Austragung von Umweltkonflikten, deren Ergebnis als Orientierungshilfe veröffentlicht wurde (Stuttgarter Gespräche, Bonn 1984). Darin heißt es:
Es sei für die Polizei eine erstrangige Aufgabe, die ungehinderte Ausübung der für die gesellschaftliche Konfliktregulierung wichtigen Grundrechte der Meinungsfreiheit und Versammlungsfreiheit zu gewährleisten. Ökologiebewegung und Friedensbewegung müßten schon nach ihrem Selbstverständnis darauf hinwirken, daß politische Konflikte nicht gewaltsam verliefen. Besonders wichtig sei die grundsätzliche Gesprächsbereitschaft aller Beteiligten und der sich daraus ergebende laufende Kontakt. Dieser fördere das gegenseitige Verständnis, erleichtere allen Beteiligten die Lagebeurteilung und die Durchführung ihrer Aufgaben und führe dazu, daß man entkrampfter auf Konfliktsituationen zugehe. Die Polizei könne Rechtsbrüche nicht hinnehmen, bemühe sich jedoch, durch lageangepaßte, flexible und verhältnismäßige Reaktionen Eskalationen zu vermeiden, bei der Wahrnehmung des staatlichen Gewaltmonopols Zurückhaltung zu üben und sich auf neue gewaltfreie Aktionsformen durch entsprechend defensives Auftreten und Einschreiten einzustellen. Alle Beteiligten sollten bestrebt sein, Maßnahmen folgender Art. zu vermeiden:
- das Nichtankündigen von Versammlungen und Aktionen,
- die Bewaffnung von Demonstranten, das gegenseitige Verhöhnen oder Beleidigen,
- Aktionen und Maßnahmen, die Personen unverhältnismäßig behindern, bedrohen oder gefährden,
- aggressiv wirkendes Auftreten von Demonstranten und Polizeikräften,
- unnötig, überzogen oder unverständlich wirkende polizeiliche Einsatzmaßnahmen,
- unnötige Machtdemonstrationen von Seiten der Polizei und der Verbände oder der Veranstalter, aber auch der Politiker.
Planung und Errichtung des Kernkraftwerks in Brokdorf waren Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Verfahren und seit 1976 von Demonstrationen begleitet, die teilweise unfriedlich verliefen. Nachdem Ende 1980 nach einem vierjährigen Baustopp bekanntgeworden war, dass mit einer Fortsetzung der Bauarbeiten zu rechnen sei, begannen Anfang 1981 Vorbereitungen für eine Großdemonstration. Bei einer vorbereitenden Zusammenkunft von 30 Bürgerinitiativen in Kollmar wurde beschlossen, zu einer internationalen Großdemonstration aufzurufen. Auf einem Treffen in Hannover am 14. Februar 1981 einigten sich etwa 400 Vertreter von 60 Bürgerinitiativen und anderen Vereinigungen auf Samstag, den 28. Februar 1981, als Demonstrationstermin. Dazu wurde im gesamten Bundesgebiet durch Flugblätter, Plakate und Zeitungsaufrufe eingeladen. Die Presse befasste sich von Anfang an mit der vorgesehenen Demonstration und ging von einem gewalttätigen Verlauf aus.
Nach Darstellung des Bundesverbandes Bürgerinitiativen Umweltschutz konnte die endgültige Konzeption für die Demonstration erst am 21. Februar 1981 verabschiedet werden. Danach sollten sich die nach und nach eintreffenden Teilnehmer auf einer Auftaktkundgebung in dem etwa 9 km vom Bauplatz entfernten Städtchen Wilster sammeln; gegen 11.00 Uhr sollte ein Demonstrationszug in Richtung Brokdorf beginnen, wo gegen 13.00 Uhr eine Abschlusskundgebung in der Nähe des Bauplatzes auf einer Wiese stattfinden sollte, die ein Bauer zur Verfügung gestellt habe. Diese Veranstaltungen hätten am folgenden Montag, dem 23. Februar 1981, angemeldet werden sollen.
Der Landrat des Kreises Steinburg hatte seinerseits im Januar 1981 mit vorbereitenden Planungen begonnen. Mitte Februar erwog er, als erste Maßnahme eine “Abmahnung” für den Fall vorzunehmen, dass eine Demonstration nicht alsbald angemeldet werde. Ohne eine solche Abmahnung erließ er am Montag, dem 23. Februar 1981, eine Allgemeinverfügung, durch die er die beabsichtigte Demonstration sowie jede andere gegen das Kernkraftwerk gerichtete Demonstration in der Zeit vom 27. Februar bis 1. März 1981 am Baugelände und in einem etwa 210 qkm umfassenden Gebiet der Wilstermarsch verbot.
In der Begründung heißt es, entgegen der gesetzlichen Regelung sei eine Anmeldung bisher nicht erfolgt. Aber auch eine angemeldete Veranstaltung müsse untersagt werden. Es sei davon auszugehen, dass den Aufrufen zur Demonstration möglicherweise bis zu 50.000 Teilnehmer folgen würden, unter denen sich in erheblicher Anzahl Personen befänden, die eine gewaltsame Besetzung und Zerstörung des Bauplatzes sowie Gewalttaten gegen Personen und Sachen beabsichtigten. Außerdem sei mit einer an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeit zu befürchten, dass es bei der Durchführung der Veranstaltung zu schwerwiegenden Straftaten und Ordnungswidrigkeiten kommen werde. Diese Befürchtung basiere zum einen auf Zeitungsberichten und insbesondere auf den näher zitierten Angaben in Flugblättern mehrerer Gruppierungen, die eindeutig erkennen ließen, dass diese eine unfriedliche, auf Gewaltanwendung ausgerichtete Veranstaltung zu einem erheblichen Teil selbst wollten, zumindest aber Gewaltanwendung guthießen. Zum anderen hätten die bisherigen Erfahrungen - namentlich Demonstrationen in Brokdorf am 21. Dezember 1980 und am 2. Februar 1981 in Hamburg - gezeigt, dass sich potentielle Störer und Gewalttäter bewusst die bloße Präsenz friedlicher Demonstranten zunutze machten, indem sie diese als ihren Schutzschild missbrauchten. Es sei nahezu mit Gewissheit davon auszugehen, dass sich die gewalttätigen Teilnehmer der genannten Demonstrationen auch an der Veranstaltung in Brokdorf in gewalttätiger Form beteiligen würden.
Ferner ordnete der Landrat gemäß § 80 II Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung seiner Allgemeinverfügung an. Das öffentliche Interesse am Sofortvollzug begründete er damit, dass - wie bereits in der Verbotsbegründung zum Ausdruck gekommen sei - Nachteile für das Wohl der Allgemeinheit, Gesundheitsschäden und Sachschäden sowie die Verletzung von Rechtsnormen zu befürchten seien; der Schutz dieser Rechtsgüter sei höher zu bewerten als das mögliche Interesse an einer Durchführung der Veranstaltung.
Ebenso wie einige weitere Personen hatten nach Erlass des Verbotes auch die Beschwerdeführer zu II. als Vorstandsmitglieder des “Weltbunds zum Schutze des Lebens - Landesverband Hamburg eV” mit Schriftsatz vom 24. Februar 1981 (Dienstag) eine Demonstration für den 28. Februar 1981 im Bereich des Bauplatzes des Kernkraftwerks angemeldet. Mit Schreiben vom 25. Februar 1981 wies der Landrat auf seine Allgemeinverfügung und das darin enthaltene Verbot hin. Dagegen sowie gegen die Allgemeinverfügung legten die Beschwerdeführer alsbald Widerspruch ein. Auch die Beschwerdeführer zu I. erhoben gegen die Allgemeinverfügung mit Schreiben vom 26. Februar 1981 (Donnerstag) Widerspruch und zeigten mit zwei weiteren Schreiben gleichen Datums an, dass sie am 28. Februar 1981 in Wilster auf dem dortigen Marktplatz - die Beschwerdeführerin zu I. 2. außerdem in Brokdorf - mit ihrem eigenen Anhang gegen den Weiterbau des Kernkraftwerks demonstrieren würden.
Über die Widersprüche hat der Landrat zunächst nicht entschieden. Auf Antrag der Beschwerdeführer ordnete das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht durch Beschlüsse vom 27. Februar 1981 die teilweise Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche an. Es hielt den Sofortvollzug des Verbotes aufrecht für einen Bereich, der durch diejenigen Punkte begrenzt wurde, an denen die Polizei in einer Entfernung zwischen etwa 4,5 km bis 9 km vom Bauplatz Straßensperren vorbereitet hatte; ferner war ein Sicherheitsabstand von maximal 100 m vor den Straßensperren einzuhalten.
Obwohl es in der Rechtsmittelbelehrung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen hieß, diese seien - auch für die Beigeladenen - unanfechtbar, soweit dem Antrag stattgegeben worden sei, erhoben die beigeladenen Gemeinden und Amtspersonen, der Landrat und der Vertreter des öffentlichen Interesses am Nachmittag des 27. Februar 1981 (Freitag) Beschwerde beim Oberverwaltungsgericht. In einer am Abend dieses Tages anberaumten mündlichen Verhandlung legten die Beschwerdeführer zu II. ebenfalls Beschwerde ein. Mit den in der Nacht zum 28. Februar 1981 ergangenen Beschlüssen (DÖV 1981, S. 461) änderte das Oberverwaltungsgericht die erstinstanzlichen Entscheidungen und wies auf die Beschwerde der Beigeladenen die Anträge auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung in vollem Umfang zurück. Die Beschwerden des Landrats und des Vertreters des öffentlichen Interesses beurteilte es gemäß § 80 VI 2 VwGO aF als unzulässig, die Beschwerde der Beschwerdeführer zu II. als unbegründet.
Die Beschwerdeführer zu I. hatten noch in der Nacht zum 28. Februar 1981 Verfassungsbeschwerde eingelegt. Ihr gleichzeitiger Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung blieb erfolglos (BVerfGE 56, 244). Gleichwohl hat die Großdemonstration unter Teilnahme von weit mehr als 50.000 Personen stattgefunden. Dabei ist es zu Ausschreitungen gekommen. Über die Frage, ob die Demonstration gleichwohl insgesamt als friedlich zu beurteilen sei, herrscht keine Einigkeit. Die Polizei hatte sich entschlossen, die Teilnehmer nach Durchsuchung auch die Sperren auf der vom Verwaltungsgericht vorgesehenen Linie passieren zu lassen.
Über die Widersprüche der Beschwerdeführer hat der Landrat erst nach Einlegung der Verfassungsbeschwerden im Sommer 1981 entschieden und sie zurückgewiesen. Dagegen haben die Beschwerdeführer zu II. Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Nach Meinung der Beschwerdeführer zu I. hatte sich der Anlass zur Klageerhebung durch Zeitablauf erledigt; hingegen bestehe das Rechtsschutzbedürfnis für ihre gegen den Sofortvollzug des Verbotes gerichtete und schon vor dem Demonstrationstermin erhobene Verfassungsbeschwerde weiter fort.
Mit ihren Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführer gegen den Sofortvollzug der Allgemeinverfügung und gegen die Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts. Die Beschwerdeführer zu II. greifen ferner das erstinstanzliche Urteil an, soweit es den Sofortvollzug des Demonstrationsverbotes auch für das Gebiet außerhalb einer engeren “Bannmeile” um die Baustelle hatte bestehen lassen.
Die Beschwerdeführer zu I. rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 8 und 5 GG.
B. Worum geht es?
In der letzten Woche hatten wir bereits dargestellt, dass das BVerfG im Brokdorf-Beschluss einige grundlegende Aussagen zur Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG getroffen hat. Insbesondere hat es die Anmeldepflicht (§ 14 VersG) und die Vorschrift über das Verbot und die Auflösung von Versammlungen (§ 15 VersG) grds. für verfassungskonform gehalten, zugleich aber zum Ausdruck gebracht, dass insoweit Art. 8 GG eine einschränkende Auslegung gebiete.
Nunmehr stellte sich die Frage, ob und welche Besonderheiten für Großdemonstrationen gelten.
C. Wie hat das BVerfG entschieden?
Das BVerfG führt im Brokdorf-Beschluss (Beschl. v. 14.5.1985 – 1 BvR 233, 341/81 (BVerfGE 69, 315 ff.)) zunächst aus, dass verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei, dass bei Großdemonstrationen die (allgemeinen) versammlungsrechtlichen Vorschriften gelten. Bei deren Anwendung seien jedoch diejenigen Erfahrungen zu nutzen, die inzwischen in dem Bestreben gesammelt und erprobt worden sind, die friedliche Durchführung auch solcher Demonstrationen zu ermöglichen. Das BVerfG entwickelt insoweit das Kooperationsgebot, wonach die staatlichen Behörden gehalten seien, nach dem Vorbild friedlich verlaufender Großdemonstrationen versammlungsfreundlich zu verfahren und nicht ohne zureichenden Grund hinter bewährten Erfahrungen zurückzubleiben. Daraus folge zugleich, dass die Schwelle für behördliches Eingreifen wegen Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung umso höher rücke, je mehr die Veranstalter anlässlich der Anmeldung einer Großdemonstration zu einer demonstrationsfreundlichen Kooperation bereit seien:
„Nach den in den Ausgangsverfahren eingeholten Erfahrungsberichten und nach dem Ergebnis der Stuttgarter Gespräche (vgl. oben A.I.2.*) können zur friedlichen Durchführung von Veranstaltungen nach Art. des Gorleben-Trecks 1979, der Bonner Friedensdemonstration 1981 oder der Süddeutschen Menschenkette 1983 mehrere Umstände beitragen. Dazu gehört neben der rechtzeitigen Klarstellung der Rechtslage, daß beiderseits Provokationen und Aggressionsanreize unterbleiben, daß die Veranstalter auf die Teilnehmer mit dem Ziel friedlichen Verhaltens und der Isolierung von Gewalttätern einwirken, daß sich die Staatsmacht - gegebenenfalls unter Bildung polizeifreier Räume - besonnen zurückhält und übermäßige Reaktionen vermeidet und daß insbesondere eine rechtzeitige Kontaktaufnahme erfolgt, bei der beide Seiten sich kennenlernen, Informationen austauschen und möglicherweise zu einer vertrauensvollen Kooperation finden, welche die Bewältigung auch unvorhergesehener Konfliktsituationen erleichtert.
Es kann dahinstehen, ob eine Verpflichtung zur Berücksichtigung dieser Erfahrungen bereits aus der Schutzpflicht herleitbar wäre, welche den staatlichen Behörden nach Meinung der Gewerkschaft der Polizei aus der verfassungsrechtlichen Grundentscheidung des Art. 8 GG in ähnlicher Weise wie bei anderen hochrangigen Grundrechtsgewährleistungen erwächst und die darauf zielt, die Durchführung von Versammlungen und Aufzügen zu ermöglichen sowie die Grundrechtsausübung vor Störungen und Ausschreitungen Dritter zu schützen. Jedenfalls ist die neuere verfassungsgerichtliche Rechtsprechung heranzuziehen, wonach die Grundrechte nicht nur die Ausgestaltung des materiellen Rechts beeinflussen, sondern zugleich Maßstäbe für eine den Grundrechtsschutz effektuierende Organisationsgestaltung und Verfahrensgestaltung sowie für eine grundrechtsfreundliche Anwendung vorhandener Verfahrensvorschriften setzen (vgl. die Nachweise BVerfGE 53, 30 [65 f. und 72 f.]; aus der Folgezeit ferner BVerfGE 56, 216 [236] und 65, 76 [94]; 63, 131 [143]; 65, 1 [44, 49]). Es bestehen keine Bedenken, diese Rechtsprechung auch auf die Versammlungsfreiheit anzuwenden, zumal dieses Grundrecht auch einen wesentlichen verfahrensrechtlichen und organisationsrechtlichen Gehalt hat; als Freiheitsrecht enthält es keine Aussagen zur inhaltlichen Gestaltung von Versammlungen und Aufzügen, sondern überläßt diese der freien Selbstbestimmung der Veranstalter und begnügt sich mit organisatorischen Vorgaben für die Durchführung. Die Forderung an die staatlichen Behörden, nach dem Vorbild friedlich verlaufener Großdemonstrationen versammlungsfreundlich zu verfahren und nicht ohne zureichenden Grund hinter bewährten Erfahrungen zurückzubleiben, entspricht dem Bestreben nach verfahrensrechtlicher Effektuierung von Freiheitsrechten. Eine Verpflichtung, diese Erfahrungen nicht nur in Erwägung zu ziehen, sondern auch tatsächlich zu erproben, läßt sich verfassungsrechtlich zusätzlich damit rechtfertigen, daß dies das mildere Mittel gegenüber Eingriffen in Gestalt von Verboten oder Auflösungen ist. Je ernsthafter sich die staatlichen Behörden auf diese Weise für die friedliche Durchführung von Großdemonstrationen einsetzen, desto eher werden andererseits nach dem Scheitern ihrer Bemühungen spätere Verbote oder Auflösungen einer verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung standhalten.
Schon gegenüber den staatlichen Behörden dürfen die genannten verfahrensrechtlichen Anforderungen nicht so weit gespannt werden, daß sie den Charakter der polizeilichen Aufgabe als Gefahrenabwehr grundsätzlich verändern oder etwa die Anwendung flexibler Einsatzstrategien unmöglich machen. Ebenso und erst recht dürfen gegenüber den Veranstaltern und Teilnehmern von Großdemonstrationen keine Anforderungen gestellt werden, welche den Charakter von Demonstrationen als prinzipiell staatsfreie unreglementierte Beiträge zur politischen Meinungsbildung und Willensbildung sowie die Selbstbestimmung der Veranstalter über Art. und Inhalt der Demonstrationen aushöhlen würden. Dies geschieht nicht, soweit von Veranstaltern und Teilnehmern lediglich verlangt wird, unfriedliches Verhalten zu unterlassen und die Beeinträchtigung von Drittinteressen zu minimalisieren. Eine solche Pflicht folgt schon unmittelbar aus der Grundrechtsgewährleistung und deren Abstimmung auf die Grundrechte anderer. Weitergehende verfahrensrechtliche Obliegenheiten ließen sich möglicherweise mit der Gemeinschaftsbezogenheit der Grundrechtsausübung und mit der Verursachermitverantwortung für die Auswirkungen von Großdemonstrationen rechtfertigen. Solche Obliegenheiten im Rahmen und in den Grenzen des Gesetzesvorbehalts unter Auswertung der erwähnten Erfahrungen auf der Ebene des einfachen Rechts zu präzisieren, muß dem Gesetzgeber überlassen bleiben. Auch ohne eine gesetzgeberische Präzisierung tun freilich Veranstalter und Teilnehmer gut daran, die aus bewährten Erfahrungen herleitbaren Empfehlungen für Großdemonstrationen möglichst von sich aus zu berücksichtigen. Verwaltungspraxis und Rechtsprechung sind jedenfalls verfassungsrechtlich gehalten, eine entsprechende Bereitschaft zu begünstigen: Je mehr die Veranstalter anläßlich der Anmeldung einer Großdemonstration zu einseitigen vertrauensbildenden Maßnahmen oder sogar zu einer demonstrationsfreundlichen Kooperation bereit sind, desto höher rückt die Schwelle für behördliches Eingreifen wegen Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung.“
Es sei von Verfassungs wegen nicht geboten, Großdemonstrationen ähnlich wie Spontandemonstrationen von der Anmeldepflicht des § 14 VersG auszunehmen:
„Es ist zwar richtig, daß sich das Versammlungsgesetz aus dem Jahre 1953 an den herkömmlichen, straff organisierten und geleiteten Veranstaltungen orientiert (vgl. auch Sten Berichte über die 83. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 12. September 1950, S. 3123 ff.). Demgegenüber bahnt sich seit einigen Jahren ein Wandel sowohl in der Trägerschaft als auch in der Durchführung von Demonstrationen an. Eine Vielzahl von Einzelgruppen und Initiativen ohne bestimmten organisatorischen Zusammenhalt und mit teilweise abweichenden Zielvorstellungen engagieren sich aus einheitlichem Anlaß - vornehmlich für Themen aus den Bereichen Umweltschutz und Friedenssicherung - und initiieren, diskutieren und organisieren gemeinsame Demonstrationsveranstaltungen. Da alle Beteiligten bei Vorbereitung und Durchführung grundsätzlich als gleichberechtigt gelten, passen die ursprünglich unproblematischen Vorstellungen vom Veranstalter und Leiter nicht mehr so recht. Im übrigen dürfte die Bereitschaft Einzelner, als Veranstalter und Leiter verantwortlich in Erscheinung zu treten, auch deshalb abgenommen haben, weil das Risiko, strafrechtlich und haftungsrechtlich herangezogen zu werden, mangels klarer Vorschriften und kalkulierbarer Rechtsprechung zumindest zeitweise unabsehbar war.
Es ist indessen in erster Linie Sache des Gesetzgebers, aus solchen Veränderungen Konsequenzen zu ziehen und die Regelung des Versammlungsgesetzes fortzuentwickeln. Solange das nicht geschieht, läßt sich nicht ausschließen, daß die versammlungsrechtliche Regelung als lückenhaft beurteilt werden muß und daß der Schutz des Art. 8 GG über solche Versammlungen hinausreicht, für welche der Gesetzgeber des Jahres 1953 Regelungen getroffen hat. Die angedeuteten Veränderungen führen aber nicht zu einem verfassungsrechtlich gebotenen Fortfall der Anmeldepflicht bei Großdemonstrationen, sondern lediglich zu einer veränderten Funktion der Anmeldung:
Durch die Publizität und öffentliche Diskussion, die einer von zahlreichen Gruppen getragenen Demonstration vorauszugehen pflegen, wird die zuständige Behörde im allgemeinen bereits über Zeitpunkt und Ort und auch über konzeptionelle Einzelheiten informiert sein. Gleichwohl behält auch bei solchen Großveranstaltungen die Anmeldung schon deshalb einen vernünftigen Sinn, weil der Erlaß von Auflagen, der auch bei Großdemonstrationen vorrangig in Betracht zu ziehen ist, Adressaten voraussetzt. Davon abgesehen ermöglicht die mit der Anmeldung verbundene Kontaktaufnahme über das gegenseitige Kennenlernen hinaus einen Dialog und eine Kooperation, zu denen die Behörde aus den erörterten Gründen bereit sein muß und die sich auch für die Demonstrationsträger im eigenen Interesse empfehlen. Dabei werden schon im Vorfeld kollidierende Interessen, etwaige Konfliktsituationen und wechselseitige Belastbarkeiten deutlich. Ferner erhöht sich die Prognosesicherheit und die Reaktionsschwelle der zuständigen Behörden. Die sorgfältige Vorbereitung einer Großdemonstration durch Veranstalter und Ordnungskräfte sowie eine entsprechende Kooperation verringern zugleich die Gefahr, daß Demonstrationen unfriedlich verlaufen. Bei dieser Sachlage kann und muß es bei der grundsätzlichen Geltung der Anmeldepflicht verbleiben. Wegen der Vielschichtigkeit der Trägerorganisation bei Großveranstaltungen erscheint allerdings eine verfassungskonforme Interpretation des § 14 i.V.m. § 15 II VersG dann angezeigt, wenn sich einzelne Gruppen oder Personen außerstande sehen, eine Gesamtanmeldung oder Gesamtleitung vorzunehmen. Schon ein nur beschränkt erteiltes Mandat und eine nur begrenzt vorhandene Bereitschaft, sich dialogfähig zu zeigen und Verantwortlichkeit zu übernehmen, darf bei der Prüfung etwaiger Sanktionen wegen unterbliebener Anmeldung nicht außer acht bleiben. Das Fehlen eines gesamtverantwortlichen Anmelders hat lediglich zur Folge, daß die Eingriffsschwelle der zuständigen Behörde bei Störungen - ähnlich wie bei einer Spontandemonstration - absinken kann, sofern die Behörde ihrerseits alles getan hat, um in Erfüllung ihrer Verfahrenspflichten - etwa durch ein Angebot zur fairen Kooperation - die Durchführung einer friedlich konzipierten Demonstration zu ermöglichen.“
Namentlich bei Großdemonstrationen stelle sich häufiger die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen Ausschreitungen Einzelner oder einer Minderheit ein Verbot der Demonstration oder ihre Auflösung wegen unmittelbarer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gemäß § 15 VersG rechtfertigen.
Dazu führt der Senat aus, dass die Versammlungsfreiheit friedfertiger Demonstrationsteilnehmer auch dann erhalten bleibe, wenn mit Ausschreitungen Einzelner oder einer Minderheit zu rechnen sei. Stehe nicht zu befürchten, dass eine Demonstration im ganzen einen unfriedlichen Verlauf nehme oder dass der Veranstalter und sein Anhang einen solchen Verlauf anstreben oder zumindest billigen, bleibe für die friedlichen Teilnehmer der von der Verfassung jedem Staatsbürger garantierte Schutz der Versammlungsfreiheit auch dann erhalten, wenn mit Ausschreitungen durch einzelne oder eine Minderheit zu rechnen sei. In einem solchen Fall setze ein vorbeugendes Verbot der gesamten Veranstaltung strenge Anforderungen an die Gefahrenprognose sowie die vorherige Ausschöpfung aller sinnvoll anwendbaren Mittel voraus, welche den friedlichen Demonstranten eine Grundrechtsverwirklichung ermöglichen:
„a) Die Verfassung gewährleistet lediglich das Recht, sich “friedlich und ohne Waffen zu versammeln”. Mit dem Erfordernis der Friedlichkeit, das schon in der Paulskirchen-Verfassung und ebenso in der Weimarer Verfassung enthalten war, wird etwas klargestellt, was bereits aus der Rechtsnatur der Versammlungsfreiheit folgt, soweit sie als Mittel zur geistigen Auseinandersetzung und zur Einflußnahme auf die politische Willensbildung verstanden wird (vgl. auch BGH, NJW 1972, S. 1571 [1573]). Der Ausgangsfall, bei dem es zu Gewalttätigkeiten gekommen ist, gibt keinen Anlaß zur genaueren Grenzziehung zwischen hinnehmbaren Einwirkungen und unfriedlichem Verhalten. Ein Teilnehmer verhält sich jedenfalls dann unfriedlich, wenn er Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen begeht. Auf deren Vermeidung muß eine Rechtsordnung, die nach Überwindung des mittelalterlichen Faustrechts die Ausübung von Gewalt nicht zuletzt im Interesse schwächerer Minderheiten beim Staat monopolisiert hat, strikt bestehen. Das ist Vorbedingung für die Gewährleistung der Versammlungsfreiheit als Mittel zur aktiven Teilnahme am politischen Prozeß und - wie die Erfahrungen mit den Straßenkämpfen während der Weimarer Republik gezeigt haben - für eine freiheitliche Demokratie auch deshalb unverzichtbar, weil die Abwehr von Gewalttätigkeiten freiheitsbegrenzende Maßnahmen auslöst. Von den Demonstranten kann ein friedliches Verhalten um so mehr erwartet werden, als sie dadurch nur gewinnen können, während sie bei gewalttätigen Konfrontationen am Ende stets der Staatsgewalt unterliegen werden und zugleich die von ihnen verfolgten Ziele verdunkeln.
b) Die Anordnung eines Versammlungsverbotes wirft verfassungsrechtlich auch bei Großdemonstrationen keine besonderen Probleme auf, wenn die Prognose mit hoher Wahrscheinlichkeit ergibt, daß der Veranstalter und sein Anhang Gewalttätigkeiten beabsichtigen oder ein solches Verhalten anderer zumindest billigen werden. Eine derartige Demonstration wird als unfriedlich von der Gewährleistung des Art. 8 GG überhaupt nicht erfaßt; ihre Auflösung und ihr Verbot können daher dieses Grundrecht nicht verletzen. Ähnlich klar erscheint die Rechtslage, wenn sich umgekehrt der Veranstalter und sein Anhang friedlich verhalten und Störungen lediglich von Außenstehenden (Gegendemonstrationen, Störergruppen) ausgehen. Für diesen Fall wird in der Literatur zutreffend gefordert, daß sich behördliche Maßnahmen primär gegen die Störer richten müssen und daß nur unter den besonderen Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes gegen die Versammlung als ganze eingeschritten werden dürfe (Hoffmann-Riem, a.a.O., RdNr. 23 und 53 zu Art. 8 GG; Dietel/Gintzel, a.a.O., RdNr. 14 zu § 15 VersG; vgl. v. Münch, a.a.O., RdNr. 39 zu Art. 8 GG; Drosdzol, Grundprobleme des Demonstrationsrechts, JuS 1983, S. 409 [414]; Frowein, a.a.O. [1084]).
Steht kollektive Unfriedlichkeit nicht zu befürchten, ist also nicht damit zu rechnen, daß eine Demonstration im Ganzen einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf nimmt (vgl. § 13 I Nr. 2 VersG) oder daß der Veranstalter oder sein Anhang einen solchen Verlauf anstreben (vgl. § 5 Nr. 3 VersG) oder zumindest billigen, dann muß für die friedlichen Teilnehmer der von der Verfassung jedem Staatsbürger garantierte Schutz der Versammlungsfreiheit auch dann erhalten bleiben, wenn einzelne andere Demonstranten oder eine Minderheit Ausschreitungen begehen (vgl. v. Münch, a.a.O., RdNr. 18 zu Art. 8 GG; Herzog, a.a.O., RdNr. 59 f., 89 f. zu Art. 8 GG; Hoffmann-Riem, a.a.O., RdNr. 23 zu Art. 8 GG; Blanke/Sterzel, a.a.O. [76]; Schwäble, a.a.O., S. 229 und 234; Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 6. Aufl, 1983, RdNr. 4 zu Art. 8). Würde unfriedliches Verhalten Einzelner für die gesamte Veranstaltung und nicht nur für die Täter zum Fortfall des Grundrechtsschutzes führen, hätten diese es in der Hand, Demonstrationen “umzufunktionieren” und entgegen dem Willen der anderen Teilnehmer rechtswidrig werden zu lassen (so schon OVG Saarlouis, DÖV 1973, S. 863 [864 f.]); praktisch könnte dann jede Großdemonstration verboten werden, da sich nahezu immer “Erkenntnisse” über unfriedliche Absichten eines Teiles der Teilnehmer beibringen lassen.
Der sonach fortwirkende Schutz des Art. 8 GG muß sich auf die Anwendung grundrechtsbeschränkender Rechtsnormen auswirken (für strafrechtliche und haftungsrechtliche Maßnahmen bei teilweise unfriedlich verlaufenen Demonstrationen vgl. BGHSt 32, 165 [169]; BGHZ 89, 383 [395]; vgl. ferner die Entscheidung der Europäischen Kommission für Menschenrechte, EuGRZ 1981, S 216 [217]). Die unter Gesetzesvorbehalt stehende Grundrechtsgewährleistung schließt es nicht aus, auf der Grundlage des § 15 VersG auch gegen die gesamte Demonstration behördliche Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit bis hin zu einem Verbot anzuordnen. Jedoch ist bevorzugt eine nachträgliche Auflösung zu erwägen, die den friedlichen Teilnehmern die Chance einer Grundrechtsausübung nicht von vornherein abschneidet und dem Veranstalter den Vorrang bei der Isolierung unfriedlicher Teilnehmer beläßt. Ein vorbeugendes Verbot der gesamten Veranstaltung wegen befürchteter Ausschreitungen einer gewaltorientierten Minderheit ist hingegen - das gebietet die Pflicht zur optimalen Wahrung der Versammlungsfreiheit mit den daraus folgenden verfahrensrechtlichen Anforderungen - nur unter strengen Voraussetzungen und unter verfassungskonformer Anwendung des § 15 VersG statthaft. Dazu gehört eine hohe Wahrscheinlichkeit in der Gefahrenprognose (vgl. OVG Saarlouis, DÖV 1973, S. 863 [864]; BayVGH, DÖV 1979, S. 569 [570]; ähnlich Schwäble, a.a.O., S. 229 und Drosdzol, a.a.O. [415]) sowie die vorherige Ausschöpfung aller sinnvoll anwendbaren Mittel, die eine Grundrechtsverwirklichung der friedlichen Demonstranten (zB durch die räumliche Beschränkung eines Verbotes) ermöglichen. Insbesondere setzt das Verbot der gesamten Demonstration als ultima ratio voraus, daß das mildere Mittel, durch Kooperation mit den friedlichen Demonstranten eine Gefährdung zu verhindern, gescheitert ist oder daß eine solche Kooperation aus Gründen, welche die Demonstranten zu vertreten haben, unmöglich war. Wird aufgrund der näheren Umstände ein allgemeines vorbeugendes Demonstrationsverbot erwogen, so erscheint es bei Großdemonstrationen mit weit überwiegend friedlich gesonnenen Teilnehmern in aller Regel geboten, daß eine solche außergewöhnliche und einschneidende Maßnahme zuvor unter Fristsetzung angekündigt wird, wobei innerhalb der Frist Gelegenheit zur Erörterung der befürchteten Gefahren und geeigneter Gegenmaßnahmen besteht.“
D. Fazit
Der Brokdorf-Beschluss ist die grundlegende (Leit-)Entscheidung des BVerfG zu Art. 8 GG und prägt das Versammlungsrecht bis heute. Da die Versammlungsfreiheit zu den prüfungsrelevantesten Grundrechten zählt, sollten seine grundlegenden Aussagen bekannt sein.