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BVerfG: “Rote Karte” für die AfD verfassungswidrig

erschienen am 20. March 2018

A. Sachverhalt

Die AfD war Veranstalterin einer in Berlin für den 7. November 2015 angemeldeten Versammlung unter dem Motto „Rote Karte für Merkel! – Asyl braucht Grenzen!“.
Zu dieser Veranstaltung veröffentlichte die damalige Bundesministerin für Bildung und Forschung, Prof. Dr. Johanna Wanka, am 4. November 2015 auf der Homepage des von ihr zum damaligen Zeitpunkt geführten Bundesministeriums (www.bmbf.de) die mit dem Bundeswappen und der Aufschrift „Bundesministerium für Bildung und Forschung“ versehene Pressemitteilung 151/2015 mit folgendem Wortlaut:

Rote Karte für die AfD
Johanna Wanka zur geplanten Demonstration der AfD in Berlin am 07.11.2015
„Die Rote Karte sollte der AfD und nicht der Bundeskanzlerin gezeigt werden. Björn Höcke und andere Sprecher der Partei leisten der Radikalisierung in der Gesellschaft Vorschub. Rechtsextreme, die offen Volksverhetzung betreiben wie der Pegida-Chef Bachmann, erhalten damit unerträgliche Unterstützung.“

Durch den Zusammentritt des 19. Deutschen Bundestages am 24. Oktober 2017 endigte das Ministeramt gemäß Art. 69 Abs. 2 GG; sie führte die Geschäfte gemäß Art. 69 Abs. 3 GG weiter. Auf den Antrag der AfD gab das BVerfG der Bundesministerin wegen der besonderen Dringlichkeit gemäß § 32 VII 1 BVerfGG mit einstweiliger Anordnung vom 7. November 2015 (BVerfGE 140, 225) auf, die Pressemitteilung von der Homepage des Bundesministeriums für Bildung und Forschung einstweilen zu entfernen. Dem trug die Bundesministerin Rechnung. Die AfD begehrt nunmehr beim BVerfG in der Hauptsache festzustellen, dass die Veröffentlichung der Pressemitteilung 151/2015 ihre Rechte auf gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb und auf Versammlungsfreiheit aus Art. 21 I 1 GG verletzt hat.
 

B. Die Entscheidung des BVerfG (Urt. v. 27.2.2018, Az. 2 BvE 1/16)

 

I. Zulässigkeit

Der Antrag ist als Organstreitverfahren (Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG) statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Zur Parteifähigkeit der AfD führt das BVerfG aus:

„Die Antragstellerin ist eine politische Partei, die regelmäßig an Bundestags- und Landtagswahlen teilnimmt. Als solche ist sie im Organstreit parteifähig, soweit sie eine Verletzung ihres Rechts auf gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb geltend macht und sich damit auf ihren besonderen, in Art. 21 GG umschriebenen verfassungsrechtlichen Status beruft (vgl. BVerfGE 4, 27 ; 11, 239 ; 14, 121 ; 20, 18 ; 24, 260 ; 24, 300 ; 44, 125 ; 60, 53 ; 73, 40 ; stRspr).“

Auch die (ehemalige) Bundesministerin ist parteifähig:

„Die Parteifähigkeit der Antragsgegnerin ergibt sich aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 63 BVerfGG. Bundesminister sind als Teile des obersten Staatsorgans Bundesregierung im Grundgesetz (Art. 65 Satz 2 GG) sowie in der Geschäftsordnung der Bundesregierung (§§ 9 bis 12, 14a GOBReg) mit eigenen Rechten ausgestattet und daher „andere Beteiligte“ im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG (vgl. BVerfGE 45, 1 ; 90, 286 ; 138, 102).
Die Antragsgegnerin hat die Parteifähigkeit im Organstreitverfahren nicht dadurch verloren, dass ihr Amt als Bundesministerin gemäß Art. 69 Abs. 2 GG mit dem Zusammentritt des 19. Deutschen Bundestages am 24. Oktober 2017 endigte. Maßgeblich für die Beurteilung der Parteifähigkeit eines Beteiligten im Organstreit ist grundsätzlich sein Status zu dem Zeitpunkt, zu dem der Verfassungsstreit anhängig gemacht worden ist (vgl. BVerfGE 4, 144 ; 102, 224 ; 108, 251 ; 136, 277 ; 139, 194 ; 140, 115 ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. November 2017 – 2 BvE 2/11 -, juris, Rn. 162).“

Die Antragsbefugnis der AfD ergebe sich nicht aus der Möglichkeit einer Verletzung von Art. 8 GG, wohl aber aus der Möglichkeit einer Verletzung von Art. 21 I 1 GG:

„Die Antragstellerin ist antragsbefugt, da nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass die Antragsgegnerin durch die streitgegenständliche Presseerklärung vom 4. November 2015 die verfassungsrechtlichen Grenzen der Äußerungsbefugnisse von Regierungsmitgliedern überschritten und dadurch die Antragstellerin in ihrem Recht auf gleichberechtigte Teilnahme am Prozess der politischen Willensbildung aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt hat.
Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf eine Verletzung ihres Rechts auf Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) verweist, kann sie eine solche im Organstreit nicht unmittelbar rügen. Parteien können im Organstreitverfahren nur Rechte geltend machen, die sich aus ihrem besonderen verfassungsrechtlichen Status ergeben. In einem Organstreit kann die geltend gemachte Verletzung eines Grundrechts durch ein anderes Verfassungsorgan daher allenfalls insoweit erheblich sein, als die Partei damit eine die Grundsätze der Staatsfreiheit und Chancengleichheit verletzende Sonderbehandlung rügt (vgl. BVerfGE 84, 290).
Diese Möglichkeit hat die Antragstellerin aufgezeigt: Der verfassungsrechtliche Auftrag der Parteien zur Mitwirkung an der politischen Willensbildung aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG umfasst auch den Schutz der parteitypischen Betätigung im kommunikativen Bereich. Den Parteien steht es frei, innerhalb der rechtlich vorgegebenen Grenzen zu bestimmen, welcher Medien sie sich bei der Erfüllung ihres Auftrags zur Mitwirkung an der politischen Willensbildung bedienen wollen (vgl. BVerfGE 121, 30 ). Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG schützt demgemäß auch das Recht der Parteien, im Wege einer Versammlung auf ihre politischen Ziele hinzuweisen, für diese zu werben und ihnen im öffentlichen Diskurs Beachtung zu verschaffen. Hiervon ausgehend ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Antragsgegnerin mit ihrer Presseerklärung vom 4. November 2015 auf die kommunikative Betätigung der Antragstellerin in einer Weise eingewirkt hat, die deren Recht auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt.“

Fraglich ist indes, ob der AfD noch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis zusteht.
Dies könnte zunächst im Hinblick darauf entfallen sein, dass die Antragsgegnerin auf Anordnung des BVerfG die streitgegenständliche Pressemitteilung von ihrer Homepage entfernt hat. Dieses Argument verwirft das BVerfG indes im Hinblick auf die zeitlich begrenzte Gültigkeitsdauer der einstweiligen Anordnung:

„Die Antragsgegnerin hat die Pressemitteilung 151/2015 zwar von der Homepage des Bundesministeriums für Bildung und Forschung entfernt, nachdem ihr dies durch die einstweilige Anordnung des Senats vom 7. November 2015 (BVerfGE 140, 225) aufgegeben worden war. Dies lässt das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin jedoch nicht entfallen, da die einstweilige Anordnung gemäß § 32 Abs. 7 Satz 2 BVerfGG nach einem Monat außer Kraft getreten ist und die Antragsgegnerin ab diesem Zeitpunkt nicht gehindert gewesen wäre, sich über die Antragstellerin erneut in einer der streitgegenständlichen Presseerklärung entsprechenden Weise zu äußern.“

Zudem könnte die Durchführung der Demonstration das Rechtsschutzbedürfnis beseitigt haben, indem eine Art „Erledigung“ eingetreten ist. Das BVerfG geht jedoch davon aus, dass der AfD ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zustehe:

„Der Antragstellerin fehlt das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis auch nicht deshalb, weil die in der Presseerklärung in Bezug genommene Demonstration am 7. November 2015 stattgefunden und sich der Anlass für die Äußerung der Antragsgegnerin damit erledigt hat. Im Organstreitverfahren entfällt das Rechtsschutzinteresse nicht allein dadurch, dass die beanstandete Rechtsverletzung in der Vergangenheit liegt und bereits abgeschlossen ist (vgl. BVerfGE 10, 4 ; 49, 70 ; 121, 135 ; 131, 152). Selbst wenn man in diesen Fällen ein besonderes Fortsetzungsfeststellungsinteresse fordern wollte, läge dieses vorliegend in der Form einer Wiederholungsgefahr und eines objektiven Klarstellungsinteresses vor (vgl. dazu BVerfGE 119, 302 ; 121, 135 ; 131, 152 ; 137, 185 ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. November 2017 – 2 BvE 2/11 -, juris, Rn. 187). Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich Regierungsmitglieder bei weiteren Versammlungen oder sonstigen Aktivitäten der Antragstellerin erneut in einer der Presseerklärung der Antragsgegnerin vergleichbaren Weise äußern. Für die Antragstellerin besteht daher ein erhebliches Interesse an der Klärung der Frage, welche Äußerungsbefugnisse Regierungsmitglieder in Bezug auf von ihr durchgeführte Demonstrationen haben.“

Schließlich stehe dem Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin auch die Beendigung des Ministeramts der Antragsgegnerin nach dem Schluss der mündlichen Verhandlung nicht entgegen, ohne dass es auf die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Fortführung der Geschäfte gemäß Art. 69 III ankomme.
 

II. Begründetheit

Der Antrag wäre begründet, soweit die Veröffentlichung der Pressemitteilung 151/2015 auf der Homepage des Bundesministeriums für Bildung und Forschung verfassungswidrig wären und die AfD in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt hätten.
In Betracht kommt die Verletzung des aus Art. 21 I 1 GG folgenden Rechts auf chancengleiche Teilnahme am politischen Wettbewerb.
 
1. Das BVerfG führt zunächst aus, dass Art. 21 I 1 GG den politischen Parteien nicht nur die Freiheit ihrer Gründung und die Möglichkeit der Mitwirkung an der politischen Willensbildung, sondern auch, dass diese Mitwirkung auf der Basis gleicher Rechte und gleicher Chancen erfolgt, garantiere:

„Um die verfassungsrechtlich gebotene Offenheit des Prozesses der politischen Willensbildung zu gewährleisten, ist es unerlässlich, dass die Parteien, soweit irgend möglich, gleichberechtigt am politischen Wettbewerb teilnehmen. Von dieser Einsicht her empfängt der Verfassungsgrundsatz der gleichen Wettbewerbschancen der politischen Parteien das ihm eigene Gepräge. Die Formalisierung des Gleichheitssatzes im Bereich der politischen Willensbildung des Volkes hat zur Folge, dass auch der Verfassungsgrundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien in dem gleichen Sinne formal verstanden werden muss (vgl. BVerfGE 24, 300 ; 44, 125 ; 138, 102 ). Art. 21 Abs. 1 GG garantiert den politischen Parteien nicht nur die Freiheit ihrer Gründung und die Möglichkeit der Mitwirkung an der politischen Willensbildung, sondern auch, dass diese Mitwirkung auf der Basis gleicher Rechte und gleicher Chancen erfolgt (vgl. BVerfGE 44, 125 ; 138, 102 ).
Im Rahmen der durch Art. 21 Abs. 1 GG gewährleisteten Handlungsfreiheit bleibt es den Parteien grundsätzlich selbst überlassen, unter Beachtung der gesetzlichen Vorgaben darüber zu befinden, welcher Medien oder sonstigen Kommunikationsmöglichkeiten sie sich bei der Wahrnehmung des ihnen übertragenen Verfassungsauftrages bedienen (vgl. BVerfGE 121, 30 ). Daher umfasst der Grundsatz der Chancengleichheit auch das Recht der Parteien, durch die Veranstaltung von Kundgebungen am politischen Wettbewerb teilzunehmen. Demonstrationen sind in der freiheitlichen Demokratie wesentliche Instrumente der Meinungskundgabe, die geeignet sind, den Prozess der politischen Willensbildung des Volkes in erheblichem Umfang zu beeinflussen. Für die Parteien stellen sie – insbesondere wenn diese sich in der Opposition befinden – ein wichtiges Mittel des politischen Meinungskampfes dar.“

 
2. In dieses Recht werde eingegriffen, wenn staatliche Organe auf die Ankündigung oder Durchführung politischer Kundgebungen in einseitig parteiergreifender Weise reagieren und damit das Neutralitätsgebot verletzen:

„Die chancengleiche Beteiligung an der politischen Willensbildung des Volkes macht es erforderlich, dass Staatsorgane im politischen Wettbewerb der Parteien Neutralität wahren. Demgemäß wird in den Anspruch der Parteien auf Chancengleichheit gemäß Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG eingegriffen, wenn staatliche Organe auf die Ankündigung oder Durchführung politischer Kundgebungen in einseitig parteiergreifender Weise reagieren.
 
a) Der Senat hat bereits entschieden, dass die staatliche Einwirkung in den Wahlkampf zugunsten oder zulasten einer politischen Partei oder von Wahlbewerbern dem aus Art. 21 Abs. 1 GG resultierenden Status der Parteien widerspricht. Die Staatsorgane haben als solche allen zu dienen und sich im Wahlkampf neutral zu verhalten (BVerfGE 44, 125 ). Einseitige Parteinahmen während des Wahlkampfs verstoßen gegen die Neutralität des Staates gegenüber politischen Parteien und verletzen die Integrität der Willensbildung des Volkes durch Wahlen und Abstimmungen (vgl. BVerfGE 44, 125 ; 136, 323 ; 138, 102 ).
 
b) Auch außerhalb von Wahlkampfzeiten erfordert der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien die Beachtung des Gebots staatlicher Neutralität (vgl. BVerfGE 140, 225 ). Denn der Prozess der politischen Willensbildung ist nicht auf den Wahlkampf beschränkt, sondern findet fortlaufend statt. Die Willensbildung des Volkes und die Willensbildung in den Staatsorganen vollziehen sich in vielfältiger und vor allem tagtäglicher Wechselwirkung (vgl. BVerfGE 138, 102). Zwar mag der politische Wettbewerb zwischen den Parteien im Wahlkampf mit erhöhter Intensität ausgetragen werden; er herrscht aber auch außerhalb von Wahlkämpfen und wirkt auf die Wahlentscheidung der Wählerinnen und Wähler zurück. Ob in Zeiten des Wahlkampfs das Neutralitätsgebot zu verschärften Anforderungen an das Verhalten staatlicher Organe führt, kann dahinstehen (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 23. Oktober 2006 – VGH O 17/05 -, juris, Rn. 20, 25; Thüringer VerfGH, Urteil vom 3. Dezember 2014 – VerfGH 2/14 -, juris, Rn. 65 m.w.N.). Jedenfalls gilt das Gebot staatlicher Neutralität nicht nur für den Wahlvorgang und die Wahlvorbereitung (vgl. BVerfGE 14, 121 ; 44, 125 ; 104, 14 ; 138, 102 ), sondern für sämtliche Betätigungen der Parteien, die auf die Erfüllung des ihnen durch Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG zugewiesenen Verfassungsauftrags gerichtet sind (vgl. für Parteispenden BVerfGE 8, 51 ). Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG schützt das Recht der Parteien auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb in seiner Gesamtheit (vgl. BVerfGE 140, 225 ; Thüringer VerfGH, Urteil vom 8. Juni 2016 – VerfGH 25/15 -, juris, Rn. 69; so auch Barczak, NVwZ 2015, S. 1014 ; Kliegel, in: Scheffczyk/Wolter, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 2017, S. 413 ; Payandeh, Der Staat 55 , S. 519 ).“

Mit diesem Neutralitätsgebot sei es grundsätzlich nicht zu vereinbaren, wenn Staatsorgane die Ankündigung oder Durchführung einer politischen Kundgebung zum Anlass nehmen, sich einseitig mit der Kundgebung oder der diese veranstaltenden Partei auseinanderzusetzen:
 

„aa) Dies ist der Fall, wenn das Handeln staatlicher Organe darauf gerichtet ist, die Durchführung politischer Demonstrationen oder das Verhalten potentieller Teilnehmer zu beeinflussen. Veranstaltet eine Partei eine politische Kundgebung, nimmt sie damit den ihr durch Art. 21 Abs. 1 GG zugewiesenen Verfassungsauftrag wahr. Staatliche Organe sind verpflichtet, dies im Rahmen der ihnen obliegenden Neutralitätspflicht hinzunehmen. Sie sind nicht dazu berufen, Bürgerinnen und Bürger zur Teilnahme oder Nichtteilnahme an von einer Partei angemeldeten Demonstrationen zu veranlassen (vgl. Thüringer VerfGH, Urteil vom 3. Dezember 2014 – VerfGH 2/14 -, juris, Rn. 72). Ein Eingriff in den Anspruch der Parteien auf gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb liegt dabei nicht erst vor, wenn Staatsorgane unmittelbar zum Boykott einer bestimmten politischen Kundgebung aufrufen (vgl. Thüringer VerfGH, Urteil vom 8. Juli 2016 – VerfGH 38/15 -, juris, Rn. 43) oder für den Fall der Teilnahme rechtliche oder tatsächliche Sanktionen in Aussicht stellen. Da jegliche negative Bewertung einer politischen Veranstaltung, die geeignet ist, abschreckende Wirkung zu entfalten und dadurch das Verhalten potentieller Veranstaltungsteilnehmer zu beeinflussen (vgl. BVerfGE 140, 225 ), die gleichberechtigte Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung beeinträchtigt, greift bereits ein derartiges Verhalten in das Recht der betroffenen Partei auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG ein.
 
bb) Darüber hinaus liegt ein Eingriff in dieses Recht auch vor, wenn staatliche Organe aus Anlass einer politischen Kundgebung negative oder positive Werturteile über die veranstaltende Partei abgeben. Auch insoweit verlangt der Grundsatz der Neutralität, dass staatliche Organe sich der offenen oder versteckten Werbung für oder gegen einzelne miteinander konkurrierende Parteien enthalten (vgl. BVerfGE 44, 125 ).“

Danach habe die Bundesministerin in amtlicher Funktion in das Recht der AfD aus Art. 21 I 1 GG eingegriffen:

„Die Antragsgegnerin hat bei der Abgabe der Pressemitteilung 151/2015 vom 4. November 2015 in Wahrnehmung ihres Regierungsamts gehandelt. Sie hat die Erklärung unter Verwendung des Dienstwappens auf der Homepage des von ihr geführten Ministeriums veröffentlicht und damit ihr aufgrund des Ministeramts zustehende Ressourcen in Anspruch genommen. Mit der Einstellung der Pressemitteilung auf der offiziellen Internetseite des Ministeriums sowie der Verwendung des Dienstwappens hat sie in spezifischer Weise auf die Autorität dieses Amts zurückgegriffen.
 
b) Einem Handeln in amtlicher Funktion steht nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin im Text der Pressemitteilung nicht ausdrücklich auf ihr Ministeramt Bezug genommen, sondern sich nur unter ihrem bürgerlichen Namen geäußert hat. Die Homepage eines Bundesministeriums dient der Verlautbarung von Mitteilungen zu Angelegenheiten in seinem Zuständigkeitsbereich. Daher stellt sich die Pressemitteilung vom 4. November 2015 nach ihrem objektiven Erscheinungsbild als Verlautbarung der Antragsgegnerin in ihrer Eigenschaft als Bundesministerin für Bildung und Forschung dar. Der Verzicht auf die Amtsbezeichnung reicht nicht aus, um ein Handeln in nichtamtlicher Funktion zu dokumentieren. Außerdem erkennt die Antragsgegnerin selbst an, dass sie bei der Veröffentlichung der streitgegenständlichen Pressemitteilung in amtlicher Funktion gehandelt hat, wenn sie darauf verweist, dass sie als Mitglied der Bundesregierung in Ausübung ihres Ministeramts einen Angriff auf die Regierungspolitik unter Einsatz ihrer Amtsressourcen zurückgewiesen habe.“

 
3. Zwar stehe der Bundesregierung eine Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit zu, die den Eingriff rechtfertigen könne:

„a) Die Bundesregierung ist das oberste Organ der vollziehenden Gewalt (vgl. BVerfGE 9, 268 ; 138, 102 ). Die ihr gemeinsam mit den anderen dazu berufenen Verfassungsorganen obliegende Aufgabe der Staatsleitung (vgl. BVerfGE 11, 77 ; 26, 338 ; 105, 252 ; 105, 279 ) schließt als integralen Bestandteil – und damit unabhängig von einer gesonderten gesetzlichen Ermächtigung (vgl. dazu BVerfGE 105, 252 ; 105, 279 ) – die Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit ein (vgl. BVerfGE 138, 102 ). Diese ist nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern notwendig, um den Grundkonsens im demokratischen Gemeinwesen lebendig zu erhalten und die Bürgerinnen und Bürger zur eigenverantwortlichen Mitwirkung an der politischen Willensbildung sowie der Bewältigung vorhandener Probleme zu befähigen (vgl. BVerfGE 44, 125 ; 105, 252 ; 105, 279 ). Sie umfasst die Darlegung und Erläuterung der Regierungspolitik hinsichtlich getroffener Maßnahmen und künftiger Vorhaben angesichts bestehender oder sich abzeichnender Probleme sowie die sachgerechte, objektiv gehaltene Information über die Bürgerinnen und Bürger unmittelbar betreffende Fragen und wichtige Vorgänge auch außerhalb oder weit im Vorfeld der eigenen gestaltenden politischen Tätigkeit (vgl. BVerfGE 20, 56 ; 44, 125 ; 63, 230 ; 105, 252 ; 105, 279 ). Dabei kann die Bundesregierung auch Empfehlungen und Warnungen aussprechen (vgl. BVerfGE 105, 252 ; 105, 279 ).“

Diese Befugnis finde ihre Grenze indes unter anderem im Neutralitätsgebot:

„Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die der Bundesregierung zukommende Autorität und die Verfügung über staatliche Ressourcen eine nachhaltige Einwirkung auf die politische Willensbildung des Volkes ermöglichen, die das Risiko erheblicher Verzerrungen des politischen Wettbewerbs der Parteien und einer Umkehrung des Prozesses der Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen beinhaltet (vgl. BVerfGE 138, 102 ).
Als Teil des politischen Prozesses einer freiheitlichen Demokratie, wie sie das Grundgesetz versteht, ist es daher zwar hinzunehmen, dass das Regierungshandeln sich in erheblichem Umfang auf die Wahlchancen der im politischen Wettbewerb stehenden Parteien auswirkt (vgl. BVerfGE 44, 125 ; 138, 102 ). Davon ist aber der zielgerichtete Eingriff der Bundesregierung in den Wettbewerb der politischen Parteien zu unterscheiden. Es ist der Bundesregierung, auch wenn sie von ihrer Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit Gebrauch macht, von Verfassungs wegen versagt, sich mit einzelnen Parteien zu identifizieren und die ihr zur Verfügung stehenden staatlichen Mittel und Möglichkeiten zu deren Gunsten oder Lasten einzusetzen (vgl. BVerfGE 44, 125 ; 138, 102 ).
Demgemäß endet die Zulässigkeit der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung dort, wo Werbung für einzelne im politischen Wettbewerb stehende Parteien beginnt. Der Grundsatz der Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG lässt es nicht zu, dass die Bundesregierung die Möglichkeiten der Öffentlichkeitsarbeit nutzt, um Regierungsparteien zu unterstützen oder Oppositionsparteien zu bekämpfen (vgl. BVerfGE 44, 125 ; 63, 230 ; 138, 102 ).“

 

4. Das Neutralitätsgebot schließe zwar die Zurückweisung der an der Politik der Bundesregierung geübten Kritik nicht aus:

„a) Die Befugnis der Bundesregierung zur Erläuterung von ihr getroffener Maßnahmen und künftiger Vorhaben schließt das Recht ein, sich mit darauf bezogenen kritischen Einwänden sachlich auseinanderzusetzen. Die Bundesregierung muss es insbesondere nicht hinnehmen, wenn ihre Arbeit auf der Grundlage unzutreffender Tatsachenbehauptungen oder in unsachlicher und diffamierender Weise angegriffen wird. Andernfalls wäre das Ziel der Öffentlichkeitsarbeit, durch die Erläuterung der Regierungspolitik den notwendigen Grundkonsens der Bürgerinnen und Bürger im demokratischen Gemeinwesen lebendig zu erhalten (vgl. BVerfGE 44, 125 ; 138, 102 ), nicht oder nur unter erheblich erschwerten Bedingungen erreichbar. Daher darf die Bundesregierung gegen ihre Politik erhobene Vorwürfe aufgreifen, fehlerhafte Tatsachenbehauptungen richtigstellen und unsachliche Angriffe zurückweisen.
Dies gilt auch, soweit die Regierungspolitik durch politische Parteien angegriffen wird. Die kritische Auseinandersetzung mit dem Regierungshandeln ist ein zentraler Bestandteil des politischen Wettbewerbs. Der Grundsatz gleichberechtigter Teilnahme der Parteien an diesem Wettbewerb führt indes nicht dazu, dass die Bundesregierung verpflichtet wäre, parteipolitische Angriffe auf das Regierungshandeln ausnahmslos hinzunehmen. Vielmehr besteht auch insoweit das Recht der Bundesregierung, auf aus ihrer Sicht ungerechtfertigte Angriffe in angemessener Form öffentlich zu reagieren. Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG schützt die politischen Parteien nicht vor einer sachlichen Auseinandersetzung der Bundesregierung mit den gegen ihr Handeln erhobenen Vorwürfen (vgl. Thüringer VerfGH, Urteil vom 8. Juni 2016 – VerfGH 25/15 -, juris, Rn. 101).“

Die Bundesregierung sei dabei aber darauf beschränkt, in sachlicher Weise über ihre Arbeit zu informieren und sich mit erhobenen Vorwürfen auseinanderzusetzen:

„b) Das Neutralitätsgebot verpflichtet die Bundesregierung allerdings auch in diesen Fällen, einseitig parteiergreifende Stellungnahmen zugunsten oder zulasten einzelner politischer Parteien zu unterlassen. Die Erläuterung ihrer Politik und die Zurückweisung der darauf zielenden Einwände darf sie nicht zum Anlass nehmen, für Regierungsparteien zu werben oder Oppositionsparteien zu bekämpfen. Stattdessen hat sie sich darauf zu beschränken, ihre politischen Entscheidungen zu erläutern und dagegen vorgebrachte Einwände in der Sache aufzuarbeiten.
Wie jedes Staatshandeln unterliegt auch die Informations- und Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung dem Sachlichkeitsgebot (vgl. BVerfGE 57, 1 ; 105, 252 ). Das schließt die klare und unmissverständliche Zurückweisung fehlerhafter Sachdarstellungen oder diskriminierender Werturteile nicht aus. Darüber hinausgehende, mit der Kritik am Regierungshandeln in keinem inhaltlichen Zusammenhang stehende, verfälschende oder herabsetzende Äußerungen sind demgegenüber zu unterlassen (vgl. BVerfGE 44, 125 ; 105, 252 ). Derart unsachliche, diskriminierende oder diffamierende Äußerungen über Parteien stellen, auch wenn diese nur als Reaktion auf erhobene Vorwürfe erfolgen, eine unzulässige einseitige Parteinahme im politischen Wettbewerb dar, die den Grundsatz der Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt (vgl. VerfGH des Saarlandes, Urteil vom 8. Juli 2014 – Lv 5/14 -, juris, Rn. 36; Thüringer VerfGH, Urteil vom 8. Juni 2016 – VerfGH 25/15 -, juris, Rn. 101).
Ein „Recht auf Gegenschlag“ dergestalt, dass staatliche Organe auf unsachliche oder diffamierende Angriffe in gleicher Weise reagieren dürfen, besteht nicht. Die Auffassung der Antragsgegnerin, reaktive Äußerungen auf verbale Angriffe seien vom Neutralitätsprinzip gedeckt, soweit und solange sie sich nach Form und Inhalt in dem Rahmen hielten, der durch die kritische Äußerung vorgegeben worden sei, geht fehl. Sie hätte zur Folge, dass die Bundesregierung bei einem auf unwahre Behauptungen gestützten Angriff auf ihre Politik ihrerseits berechtigt wäre, unwahre Tatsachen zu verbreiten. Dem steht die Verpflichtung staatlicher Organe entgegen, in Bezug genommene Tatsachen korrekt wiederzugeben (vgl. BVerfGE 57, 1 ). Auch der Hinweis, die gesellschaftliche Entwicklung habe dazu geführt, dass nur das „lautstark“ Gesagte Gehör finde, und dass es nicht sein könne, dass eine politische Partei sich das Recht nehme, diskreditierend in der öffentlichen Debatte zu agieren und gleichzeitig von staatlichen Organen eine zurückhaltende Sprache einzufordern (vgl. VerfGH des Saarlandes, Urteil vom 8. Juli 2014 – Lv 5/14 -, juris, Rn. 42, 45), ändert nichts daran, dass der Grundsatz der Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG der abwertenden Beurteilung einzelner politischer Parteien durch staatliche Organe grundsätzlich entgegensteht. Die Bundesregierung ist darauf beschränkt, im Rahmen ihrer Öffentlichkeitsarbeit über das Regierungshandeln aufzuklären, hiergegen erhobene Vorwürfe in der Sache aufzuarbeiten und diffamierende Angriffe zurückzuweisen. Darüber hinausgehender wertender Einflussnahmen auf den politischen Wettbewerb und die an diesem beteiligten Parteien hat sie sich – auch soweit es sich um bloß reaktive Äußerungen handelt – aufgrund der Gebote der Neutralität und Sachlichkeit zu enthalten.“

 
5. Für die Äußerungsbefugnisse eines einzelnen Mitglieds der Bundesregierung könne nichts anderes gelten als für die Bundesregierung als Ganzes. Handele das Regierungsmitglied in Wahrnehmung seines Ministeramts, habe es gemäß Art. 20 III GG in gleicher Weise wie die Bundesregierung den verfassungsrechtlich garantierten Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien zu beachten. Es sei auch ihm im Rahmen seiner Regierungstätigkeit von Verfassungs wegen untersagt, einseitig im politischen Wettbewerb stehende Parteien zu bekämpfen oder zu unterstützen.
Dem Neutralitätsgebot stehe nicht entgegen, dass der Inhaber eines Regierungsamts regelmäßig in seiner Doppelrolle als Bundesminister und Parteipolitiker wahrgenommen werde:

„Zwar mögen aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger aufgrund der Verschränkung von staatlichem Amt und parteipolitischer Zugehörigkeit gegenüber dem einzelnen Regierungsmitglied nur begrenzte Neutralitätserwartungen bestehen (dazu Krüper, JZ 2015, S. 414 ; Payandeh, Der Staat 55 , S. 519 ; Putzer, DÖV 2015, S. 417 ; Tanneberger/ Nemeczek, NVwZ 2015, S. 215 ), unabhängig davon bleibt es aber verfassungsrechtlich geboten, den Prozess der politischen Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen durch die chancengleiche Teilnahme der Parteien am politischen Wettbewerb im weitest möglichen Umfang zu gewährleisten (vgl. oben D. I. 1. c) Rn. 42). Deshalb führt der Umstand, dass eine strikte Trennung der Sphären des „Bundesministers“, des „Parteipolitikers“ und der politisch handelnden „Privatperson“ nicht möglich ist, nicht zur Unanwendbarkeit des Neutralitätsgebots im ministeriellen Tätigkeitsbereich (vgl. BVerfGE 138, 102 ).
Vielmehr ist davon auszugehen, dass bereits die Wahrnehmung der Aufgabe der Staatsleitung durch die Bundesregierung als Ganzes ebenso wie durch ihre einzelnen Ministerinnen und Minister in vielfältiger Weise auf die politische Willensbildung des Volkes einwirkt (vgl. oben D. I. 3. b) Rn. 52 ff.). Auch wenn dies als Folge der vorgefundenen Wettbewerbslage im politischen Prozess hinzunehmen ist (vgl. BVerfGE 44, 125 ; 138, 102 ), hat eine darüber hinausgehende Beeinflussung dieser Wettbewerbslage durch staatliches Handeln zu unterbleiben (vgl. BVerfGE 73, 40 ; 78, 350 ; 85, 264 ). Eine Beeinträchtigung der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb liegt daher vor, wenn Regierungsmitglieder sich am politischen Meinungskampf beteiligen und dabei auf durch das Regierungsamt eröffnete Möglichkeiten und Mittel zurückgreifen, über welche die politischen Wettbewerber nicht verfügen (vgl. BVerfGE 138, 102 ). Demgemäß verstößt eine parteiergreifende Äußerung eines Bundesministers im politischen Meinungskampf gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien und verletzt die Integrität des freien oder offenen Prozesses der Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen, wenn sie entweder unter Einsatz der mit dem Ministeramt verbundenen Ressourcen oder unter erkennbarer Bezugnahme auf das Regierungsamt erfolgt, um ihr damit eine aus der Autorität des Amts fließende besondere Glaubwürdigkeit oder Gewichtung zu verleihen (vgl. BVerfGE 138, 102 ). Die aus dem Grundsatz der Chancengleichheit folgende Bindung der Mitglieder der Bundesregierung an das Neutralitätsgebot in ihrem dienstlichen Tätigkeitsbereich entspricht einem im Amtseid gemäß Art. 64 Abs. 2, Art. 56 GG zum Ausdruck kommenden Amtsverständnis, wonach das Ministeramt unparteiisch gegenüber jedermann und zum Wohle des (gesamten) deutschen Volkes wahrzunehmen ist. Für eine parteiergreifende Teilnahme am politischen Wettbewerb ist die spezifische Inanspruchnahme der Autorität des Regierungsamts oder der damit verbundenen Ressourcen dagegen aus Verfassungsgründen ausgeschlossen.“

Demgegenüber könne nicht darauf verwiesen werden, die Anwendung des Neutralitätsgrundsatzes auf regierungsamtliche Äußerungen erschwere den Mitgliedern der Bundesregierung die Wahrnehmung ihrer parlamentarischen Verantwortlichkeit und führe zu einer „Entpolitisierung“ des Regierungshandelns:

„Eine solche Argumentation lässt außer Betracht, dass das Neutralitätsgebot die Bundesregierung und ihre Mitglieder nicht daran hindert, über politische Vorhaben und Maßnahmen zu informieren sowie unter Beachtung des Sachlichkeitsgebots Angriffe und Vorwürfe zurückzuweisen (siehe oben D. I. 4. Rn. 55 ff.). Die Wahrnehmung parlamentarischer Verantwortlichkeit und das Führen der politischen Sachdebatte sind daher auch bei Geltung des Neutralitätsgrundsatzes nicht infrage gestellt. Die Mitglieder der Bundesregierung sind durch das Neutralitätsgebot lediglich daran gehindert, im Rahmen der Ausübung der Regierungstätigkeit einseitig Partei zu ergreifen oder bei der Teilnahme am allgemeinen politischen Wettbewerb auf die spezifischen Möglichkeiten und Mittel des Ministeramts zurückzugreifen.“

Schließlich gehe der Einwand, die Abgrenzung zwischen ministeriellen Äußerungen, die dem Neutralitätsgebot unterfallen, und solchen, bei denen dies nicht der Fall ist, wirke nicht nur konstruiert und lebensfremd, sondern könne auch nicht mit einem hinreichenden Maß an Rechtssicherheit erfolgen, gehe fehl:

„Ob die Äußerung eines Mitglieds der Bundesregierung in Ausübung des Ministeramts stattgefunden hat, ist nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalles zu bestimmen (vgl. BVerfGE 138, 102 ; VerfGH Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 21. Mai 2014 – VGH A 39/14 -, juris, Rn. 25). Der Senat hat dazu Kriterien entwickelt, die die Unterscheidung zwischen einer Inanspruchnahme der Autorität des Regierungsamts und der damit verbundenen Ressourcen einerseits und der bloßen Beteiligung am politischen Meinungskampf andererseits ermöglichen (vgl. BVerfGE 138, 102 ). Dabei hat er insbesondere klargestellt, dass die Amtsautorität in Anspruch genommen wird, wenn der Amtsinhaber sich durch amtliche Verlautbarungen in Form offizieller Publikationen, Pressemitteilungen sowie auf der offiziellen Internetseite seines Geschäftsbereichs erklärt oder wenn Staatssymbole und Hoheitszeichen eingesetzt werden (vgl. BVerfGE 138, 102 ; siehe auch VerfGH Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 21. Mai 2014 – VGH A 39/14 -, juris, Rn. 25; Thüringer VerfGH, Urteil vom 3. Dezember 2014 – VerfGH 2/14 -, juris, Rn. 58, und Urteil vom 8. Juli 2016 – VerfGH 38/15 -, juris, Rn. 33; Barczak, NVwZ 2015, S. 1014 ; Kliegel, in: Scheffczyk/Wolter, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 2017, S. 413 ; Putzer, DÖV 2015, S. 417 ). Bei sonstigen öffentlichen Äußerungen ist es dem Amtsinhaber im Übrigen unbenommen, klarstellend darauf hinzuweisen, dass es sich um Beiträge im politischen Meinungskampf jenseits der ministeriellen Tätigkeit handelt.“

 
6. Nach diesen Maßstäben sei der Eingriff der Antragsgegnerin in das Recht der AfD auf Chancengleichheit nicht durch die Befugnis der Antragsgegnerin zur öffentlichen Erläuterung des Regierungshandelns und zur Zurückweisung hiergegen gerichteter Angriffe gerechtfertigt.
Die Pressemitteilung 151/2015 überschreite die sich aus den Geboten der Neutralität und Sachlichkeit ergebenden Grenzen regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit. Weder habe die Presseerklärung die Information über das Regierungshandeln zum Gegenstand, noch würden hiergegen erhobene Vorwürfe in sachlicher Form zurückgewiesen:

„Zwar wird in der Pressemitteilung auf die von der Antragstellerin für den 7. November 2015 angekündigte und gegen die Flüchtlingspolitik der Bundesregierung gerichtete Demonstration Bezug genommen. Zugleich sind der Pressemitteilung aber keinerlei erläuternde Informationen über das Handeln der Bundesregierung in der Flüchtlingspolitik oder in einem sonstigen Politikbereich zu entnehmen. Zudem fehlt es an jeglicher sachlicher Aufarbeitung von gegen das Handeln der Bundesregierung oder der Bundeskanzlerin gerichteten Vorwürfen. Stattdessen beschränkt sich die Pressemitteilung auf den Vorwurf an die Antragstellerin, deren Sprecher leisteten der Radikalisierung in der Gesellschaft Vorschub und gewährten Rechtsextremen unerträgliche Unterstützung. Hinzu kommt die Aufforderung der Antragsgegnerin, der Antragstellerin die „Rote Karte“ zu zeigen, und damit jedenfalls mittelbar der Aufruf, der Demonstration am 7. November 2015 fernzubleiben. Informationen über politische Maßnahmen und Vorhaben der Bundesregierung oder eine Zurückweisung hiergegen gerichteter Vorwürfe enthält die Presseerklärung der Antragsgegnerin dagegen nicht. Vielmehr stellt sie einen parteiergreifenden Angriff auf die Antragstellerin im politischen Wettbewerb aus Anlass der Ankündigung einer politischen Kundgebung dar. Damit überschreitet die Antragsgegnerin die Grenzen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung und ihrer Mitglieder.“

Dass die Antragsgegnerin über kein Bundestagsmandat verfüge und keine andere Möglichkeit habe, am politischen Meinungskampf teilzuhaben, stehe dieser Beurteilung nicht entgegen:

„Dieses Argument verkennt Bedeutung und Funktion des aus dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien fließenden Neutralitätsgebots grundlegend. Dass die Antragsgegnerin nicht über ein Bundestagsmandat verfügt hat, rechtfertigt nicht die Beeinträchtigung eines chancengleichen Wettbewerbs zwischen den politischen Parteien durch den Rückgriff auf die Ressourcen des von ihr ausgeübten Regierungsamts. Der Antragsgegnerin ist es unbenommen, sich der den Parteien zur Verfügung stehenden Mittel und Möglichkeiten im politischen Meinungskampf zu bedienen. Ein Rückgriff auf staatliche Ressourcen hat jedoch zu unterbleiben, da ansonsten einer mit Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbaren Verfälschung der vorgefundenen Wettbewerbslage Tür und Tor geöffnet wäre.“

 

7. Ergebnis

Der Antrag der AfD ist begründet.
 

C. Fazit

Eine weitere Entscheidung, die Hoheitsträgern die Grenzen ihrer Äußerungsbefugnis im politischen Meinungskampf aufzeigt und sich damit in eine ganze Rechtsprechungslinie einreiht (erinnert sei nur an den „Spinner-Fall“ und den Fall „Lichter aus!”). Wichtig und lehrreich ist das Urteil auch deshalb, weil das BVerfG detaillierte Ausführungen zur Rolle eines (einzelnen) Mitglieds der Bundesregierung im politischen Meinungskampf macht – unbedingt näher ansehen!

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