BVerfG zur Fristbindung der Verfassungsbeschwerde gegen Gesetze

A. Sachverhalt

Seit dem 1.1.2016 gilt im Land Nordrhein-Westfalen § 16 II 3 des Gesetzes über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz (BHKG) vom 17. Dezember 2015 (GV.NW. S. 886). Danach müssen die Angehörigen einer Werkfeuerwehr dem Betrieb oder der Einrichtung angehören, für welche die Werkfeuerwehr eingerichtet worden ist.

Vor dem Inkrafttreten des Gesetzes über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz befand sich eine entsprechende landesgesetzliche Vorschrift bereits in § 15 II 1 des Gesetzes über den Feuerschutz und die Hilfeleistung (FSHG) vom 10. Februar 1998 (GV.NW. S. 122), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Oktober 2012 (GV.NW. S. 474). § 15 FSHG lautete in der vom 1. März 1998 bis zum 31. Dezember 2015 geltenden Fassung auszugsweise wie folgt:

§ 15 Werkfeuerwehren

(1) Werkfeuerwehren sind staatlich angeordnete oder anerkannte Feuerwehren. Die Bezirksregierung verpflichtet nach Anhörung der Gemeinde Betriebe oder Einrichtungen, bei denen die Gefahr eines Brandes oder einer Explosion besonders groß ist oder bei denen in einem Schadensfall eine große Anzahl von Personen gefährdet wird, eine Werkfeuerwehr aufzustellen und zu unterhalten, die in der Regel aus hauptamtlichen Kräften besteht. Die Bezirksregierung hat regelmäßig den Leistungsstand der Werkfeuerwehren zu überprüfen.

(2) Die Angehörigen der Werkfeuerwehr müssen Werksangehörige sein. Sie müssen über ausreichende Kenntnisse der Liegenschaften und der Betriebsabläufe verfügen. Werkfeuerwehren müssen in Aufbau, Ausstattung und Ausbildung den an öffentliche Feuerwehren gestellten Anforderungen entsprechen. Ihre Leistungsfähigkeit muss sich an den von dem Betrieb ausgehenden Gefahren orientieren.

Da das FSHG nach Auffassung des Landesgesetzgebers nicht mehr dem aktuellen Entwicklungsstand des Brand- und Katastrophenschutzes entsprach, beschloss der Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen das BHKG, das gemäß § 59 BHKG am 1. Januar 2016 in Kraft. Zum gleichen Zeitpunkt trat das FSHG außer Kraft. § 16 BHKG lautet auszugsweise wie folgt:

§ 16 Werkfeuerwehren

(1) Werkfeuerwehren sind staatlich angeordnete oder anerkannte Feuerwehren. Die Bezirksregierung verpflichtet nach Anhörung der Gemeinde Betriebe oder Einrichtungen, bei denen die Gefahr eines Brandes oder einer Explosion besonders groß ist oder bei denen in einem Schadensfall eine große Anzahl von Personen gefährdet wird, eine Werkfeuerwehr aufzustellen und zu unterhalten. Auf Antrag eines Betriebes oder einer Einrichtung kann die Bezirksregierung eine Betriebsfeuerwehr oder die zum Schutz der eigenen Anlagen vor Brandgefahren und zur Hilfeleistung im Betrieb oder der Einrichtung vorgehaltenen Brandschutzkräfte als Werkfeuerwehr anerkennen. Die Werkfeuerwehr besteht in der Regel aus hauptamtlichen Kräften. Die Bezirksregierung hat in Zeitabständen von längstens fünf Jahren den Leistungsstand der Werkfeuerwehren zu überprüfen.

(2) Die Leistungsfähigkeit der Werkfeuerwehr muss sich an den von dem Betrieb oder der Einrichtung ausgehenden Gefahren orientieren. Sie muss in Aufbau, Ausstattung und Ausbildung den an öffentliche Feuerwehren gestellten Anforderungen entsprechen. Die Angehörigen der Werkfeuerwehr müssen dem Betrieb oder der Einrichtung angehören, für welche die Werkfeuerwehr eingerichtet worden ist. Sie müssen neben der erforderlichen fachlichen Qualifikation insbesondere über Kenntnisse der Örtlichkeit, der Produktions- und Betriebsabläufe, der betrieblichen Gefahren sowie Schutzmaßnahmen und der besonderen Einsatzmittel verfügen.

Die B-GmbH ist eine Brandschutzdienstleisterin mit dem Schwerpunkt auf der Übernahme von Werkfeuerwehraufgaben. Sie wurde Ende des Jahres 2013 in das Handelsregister eingetragen und ist seit Juli 2014 operativ tätig. Mit ihrer Ende des Jahres 2016 erhobenen Verfassungsbeschwerde wendet sie sich unmittelbar gegen die zum 1.1.2016 in Kraft getretene Vorschrift des § 16 II 3 BHKG. Sie rügt eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 I und Art. 3 I GG.

Ist die Verfassungsbeschwerde zulässig?

B. Die Entscheidung des BVerfG (Beschl. v. 22.2.2017 – 1 BvR 2875/16)

Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich aus Art. 93 I Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG. Als inländische juristische Person ist die B-GmbH auch grundrechtsfähig (Art. 19 III GG) und damit „jedermann“ im Sinne von Art. 93 I Nr. 4a GG, § 90 I BVerfGG. Sie wendet sich gegen ein formelles Gesetz und damit gegen einen Akt der öffentlichen Gewalt – hier der Legislative, die nach Art. 1 III GG unmittelbar an die Grundrechte gebunden ist. Das Gesetz ist damit ein tauglicher Beschwerdegegenstand (Art. 93 I Nr. 4a GG, § 90 I BVerfGG). § 16 II 3 BHKG betrifft die B-GmbH auch selbst, gegenwärtig und unmittelbar jedenfalls in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 I, 19 III GG, indem ihr verweigert wird, in NRW Werkfeuerwehraufgaben zu übernehmen, weswegen sie auch beschwerdebefugt ist (§ 90 I BVerfGG). Ein ordentlicher Rechtsweg gegen das Gesetz existiert nicht, sodass auch der Grundsatz der Rechtswegerschöpfung nach § 90 II 1 BVerfGG der Zulässigkeit nicht entgegensteht.

Fraglich ist aber, ob die Verfassungsbeschwerde fristgerecht erhoben wurde. Gegen ein Gesetz kann die Verfassungsbeschwerde nur binnen eines Jahres seit dem Inkrafttreten erhoben werden (§ 93 III BVerfGG). Auf den ersten Blick hat die B-GmbH diese Frist mit der Ende des Jahres 2016 erhobenen Verfassungsbeschwerde, die sich gegen den am 1.1.2016 in Kraft getretenen § 16 II 3 BHKG richtet, eingehalten. Andererseits trat § 16 II 3 BHKG an Stelle von § 15 II 1 FSHG, der bereits am 1.3.1998 in Kraft getreten war. Eine gegen diese Norm nach dem 1.3.1999 erhobene Verfassungsbeschwerde wäre verfristet gewesen. Es stellt sich die Frage, ob die bereits abgelaufene Frist durch Inkrafttreten des § 16 II 3 BHKG neu in Gang gesetzt wurde.

Das BVerfG führt einleitend aus, dass grundsätzlich kein neuer Fristablauf einsetze, wenn die Norm inhaltlich unverändert bleibe. Bei § 93 III BVerfGG handele es sich im Interesse der Rechtssicherheit um eine eng auszulegende Ausschlussfrist. Ein neuer Fristlauf werde nur ausnahmsweise dann begründet, wenn die Gesetzesänderung die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Norm (erstmals) begründe oder verstärke:

„Die Verfassungsbeschwerde gegen Gesetze ist wegen der Tragweite eines solchen Angriffs aus Gründen der Rechtssicherheit nach § 93 Abs. 3 BVerfGG an eine eng auszulegende Ausschlussfrist von einem Jahr gebunden (vgl. BVerfGE 23, 153 <164>; 30, 112 <126>). Diese beginnt bei Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine unverändert gebliebene Norm nicht deshalb neu, weil der Gesetzgeber die Bestimmung gelegentlich der Änderung anderer Bestimmungen desselben Gesetzes erneut in seinen Willen aufgenommen hat (vgl. BVerfGE 11, 255 <260>; 18, 1 <9>; 43, 108 <116>; 80, 137 <149>; 120, 274 <299>). Bleibt die angegriffene Norm inhaltlich unverändert oder wird sie rein redaktionell angepasst, setzt kein neuer Fristlauf ein (vgl. BVerfGE 56, 363 <379 f.>; 129, 208 <234>; BVerfGK 7, 276 <277>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 7. Oktober 2009 - 1 BvR 3479/08 -, NVwZ 2010, S. 181 <182 Rn. 7>).

Die Frist wird nur neu in Lauf gesetzt, wenn die Gesetzesänderung die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Norm begründet oder verstärkt (vgl. BVerfGE 45, 104 <119 f.>; 78, 350 <356>; 111, 382 <411> m.w.N.). Dies ist der Fall, wenn der Gesetzgeber das materielle Gewicht einer Regelung verändert (vgl. BVerfGE 17, 364 <369>; 26, 100 <109>; 79, 1 <14>) oder wenn ihr Anwendungsbereich - etwa durch Präzisierung eines Legalbegriffs - eindeutiger als bisher begrenzt und der Vorschrift damit ein neuer Inhalt gegeben wird (vgl. BVerfGE 11, 351 <359 f.>; 43, 108 <116>). Gleiches gilt, wenn sich durch die Gesetzesänderung für die formal identisch gebliebene Norm ein erweiterter Anwendungsbereich ergibt (vgl. BVerfGE 12, 10 <24>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 7. Oktober 2009 - 1 BvR 3479/08 -, NVwZ 2010, S. 181 <182 Rn. 8>).“

Danach kommt das BVerfG zu dem Ergebnis, dass die Frist des § 93 III BVerfGG nicht erneut begonnen habe. § 16 II 3 BHKG habe lediglich zu einer redaktionellen Änderung von § 15 II 1 FSHG geführt, nicht aber zu dessen inhaltlichen Änderung.

Zwar sei die Norm nun anders formuliert; sie definiere aber das Erfordernis der Betriebsangehörigkeit nicht neu, wenn sie nunmehr darauf abgestellt, dass die Angehörigen der Werkfeuerwehr „dem Betrieb oder der Einrichtung angehören, für welche die Werkfeuerwehr eingerichtet worden ist“:

„Der Wortlaut des § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG wurde insoweit zwar gegenüber der früheren Vorschrift des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG geändert. Entgegen der Auffassung der Verfassungsbeschwerde liegt darin aber keine inhaltliche Änderung der Vorschrift. Bereits § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG war dahin auszulegen, dass die Angehörigen der Werkfeuerwehr dem Betrieb oder der Einrichtung angehören mussten, für welche die Werkfeuerwehr eingerichtet worden ist. Dies ergibt die systematische Auslegung der Vorschrift. Denn § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG war auf der Grundlage einer Gesamtschau mit den früheren Regelungen des § 15 Abs. 1 Satz 1 und 2 FSHG (heute: § 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 BHKG) zu verstehen. Danach waren Werkfeuerwehren staatlich angeordnete oder anerkannte Feuerwehren; bestimmte „Betriebe oder Einrichtungen“ hatten - wie auch heute gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 BHKG - auf behördliche Anordnung Werkfeuerwehren aufzustellen und zu unterhalten (vgl. näher Schneider, FSHG, 8. Aufl. 2008, § 15 Anm. 7; zum heutigen Recht ders., BHKG, 9. Aufl. 2016, § 16 Rn. 37 ff.). Dem Begriff der „Werksangehörigen“ ließ sich vor diesem Hintergrund keine Begrenzung des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG auf den „gewerblich-industriellen Sektor“ entnehmen, wie die Verfassungsbeschwerde meint. Er knüpfte an den Begriff der „Werkfeuerwehr“ an und bezog sich damit ebenso wie heute § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG auf die Betriebe und Einrichtungen, die Werkfeuerwehren unterhielten (siehe auch Schneider, FSHG, 8. Aufl. 2008, § 15 Anm. 12 und 17; Steegmann, in: Kamp, Recht des Feuerschutzes und des Rettungsdienstes in NRW, § 15 FSHG Rn. 3, 11 <Stand: März 2003>).

Aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung für das Gesetz über den Feuerschutz und die Hilfeleistung vom 2. Mai 1997 (LTDrucks 12/1993, S. 52) folgt nichts anderes. Vielmehr ergibt sich daraus, dass mit der Forderung nach Werksangehörigkeit gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG sichergestellt werden sollte, dass das „Personal der Werkfeuerwehr“ über die für die Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlichen Kenntnisse und Erfahrungen verfügte und außerdem ein Vertrauensverhältnis zu dem übrigen Betriebspersonal bestand. Die Verfassungsbeschwerde macht zwar zutreffend geltend, dass der frühere Begriff der Werksangehörigkeit gemäß der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 27. März 2015 mit dem neuen § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG „präzisiert“ werden sollte (vgl. LTDrucks 16/8293, S. 92). In der Sache liegt jedoch bloß eine redaktionelle Änderung ohne inhaltliche Folgen vor. Die Auslegung der Vorgängerregelung des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG war aus den genannten Gründen nicht zweifelhaft (anders gelagert insoweit BVerfGE 11, 351 <359 f.>).“

Auch gebe es kein geändertes normatives Umfeld, das der Norm eine gegenüber der älteren Vorschrift eine neue oder verstärkende belastende Wirkung zuweise:

„aa) Rein redaktionelle Änderungen eines Gesetzes, die den materiellen Gehalt und den Anwendungsbereich einer Norm nicht berühren, setzen die Jahresfrist nicht neu in Lauf. Aber selbst eine in ihrem Wortlaut unverändert gebliebene Vorschrift kann dann erneut mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden, wenn sie durch die Änderung anderer Vorschriften derart in ein neues gesetzliches Umfeld eingebettet wird, dass auch von der Anwendung der älteren Vorschrift neue belastende Wirkungen ausgehen können (vgl. BVerfGE 100, 313 <356>; BVerfGK 18, 328 <335>; siehe auch BVerfGE 45, 104 <119 f.>; 78, 350 <356>; BVerfGK 16, 199 <202>).

bb) Eine solche Änderung des gesetzlichen Umfelds liegt hier jedoch nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde beruft sich insoweit ohne Erfolg auf die im Vergleich zu § 15 Abs. 2 Satz 2 FSHG deutlich ausführlichere Aufstellung der fachlichen Anforderungen an die Werkfeuerwehrangehörigen in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG, die das Erfordernis der Betriebsangehörigkeit überflüssig gemacht habe. Nach § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG müssen die Angehörigen der Werkfeuerwehr neben der erforderlichen fachlichen Qualifikation insbesondere über Kenntnisse der Örtlichkeit, der Produktions- und Betriebsabläufe, der betrieblichen Gefahren sowie Schutzmaßnahmen und der besonderen Einsatzmittel verfügen. § 15 Abs. 2 Satz 2 FSHG verlangte demgegenüber nur, dass sie über ausreichende Kenntnisse der Liegenschaften und der Betriebsabläufe verfügten. Die ausführlichere Fassung des § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG führt jedoch nicht dazu, dass von § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG im Vergleich zur Vorgängerregelung des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG neue belastende Wirkungen ausgehen.

Mit den in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG neu aufgeführten Kriterien werden nur Anforderungen benannt, die in der Sache schon nach der früheren Rechtslage bestanden. So mussten die Angehörigen der Werkfeuerwehr gemäß der bereits angesprochenen Regelung des § 15 Abs. 2 Satz 2 FSHG über ausreichende Kenntnisse der Liegenschaften und der Betriebsabläufe verfügen. Dem entsprechen die nun in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG verlangten Kenntnisse der Örtlichkeit sowie der Produktions- und Betriebsabläufe. Auch die in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG darüber hinaus verlangten Kenntnisse der betrieblichen Gefahren sowie Schutzmaßnahmen und der besonderen Einsatzmittel waren schon nach früherem Recht erforderlich. Denn Werkfeuerwehren mussten nach § 15 Abs. 2 Satz 3 und 4 FSHG in Aufbau, Ausstattung und Ausbildung den an öffentliche Feuerwehren gestellten Anforderungen entsprechen, und ihre Leistungsfähigkeit musste sich an den von dem Betrieb ausgehenden Gefahren orientieren. Bereits diese Vorgaben sorgten dafür, dass die Angehörigen der Werkfeuerwehr mit den Spezifika des zu schützenden Betriebs beziehungsweise der zu schützenden Einrichtung hinreichend vertraut sein mussten, um ihre Aufgaben wirksam wahrzunehmen. Das führt die Verfassungsbeschwerde zu den inhaltsgleichen Regelungen des § 16 Abs. 2 Satz 1 und 2 BHKG selbst aus.“

C. Fazit

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