Parkverbot-Fall

A. Sachverhalt

Die Beklagte hat auf dem Schillerplatz in Stuttgart vor dem Dienstgebäude des Justizministeriums zwischen dessen Hauptportal und dem linken Gebäudeende ein Parkverbot angeordnet. Zur Kennzeichnung dieses Verbots sind zwei Verkehrszeichen nach Bild 23 der Anlage zur Straßenverkehrsordnung - StVO - aufgestellt worden, von denen sich das eine rechts an der Säule des Hauptportals mit Pfeil nach links und das andere am linken Ende des Gebäudes mit Pfeil nach rechts befindet. Beide Verkehrszeichen sind mit dem Zusatzschild “Ausgenommen Dienstfahrzeuge des Justizministeriums” versehen. Der für diese Fahrzeuge vorgesehene Parkraum, der eine 20 m lange Straßenfläche umfasst und die Aufstellung von 8 bis 10 Personenwagen senkrecht zur Gebäudefront ermöglicht, ist durch weiße Striche gekennzeichnet. Er gehört zur öffentlichen Straßenfläche des Schillerplatzes.

Der Kläger hat Klage auf. Feststellung erhoben, dass ihm die Beklagte zu Unrecht das Parken vor dem Justizministerium durch die aufgestellten Verkehrszeichen verbiete. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben; die dagegen von der Beklagten eingelegte Berufung hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen. Zur Begründung hat er ausgeführt, die vom Kläger erhobene Feststellungsklage sei zulässig. Die Möglichkeit, gegen das Parkverbot Anfechtungsklage zu erheben, scheide aus, weil es sich bei den verkehrsbeschränkenden Anordnungen nicht um Allgemeinverfügungen, sondern um Rechtsnormen handle. Die Feststellungsklage sei auch begründet. Die vom Kläger beanstandete Anordnung des Parkverbots vor dem Gebäude des Justizministeriums sei mit § 4 I 1 StVO nicht zu vereinbaren, weil, wie sich aus einer Überprüfung der örtlichen Verhältnisse ergebe, für das angeordnete Parkverbot aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs keine Notwendigkeit bestehe. Eine rechtliche Handhabe, dem Zu- und Abgangsverkehr von Anliegern in der Weise Rechnung zu tragen, dass zum Zwecke der Aufstellung an- und abfahrender Kraftfahrzeuge öffentlicher Verkehrsraum bereitgestellt werde, biete die Straßenverkehrsordnung nicht.

B. Worum geht es?

Im Mittelpunkt der Entscheidung steht die Frage nach der Rechtsnatur von Verkehrszeichen. Der Kläger hatte ein Feststellungsklage erhoben (§ 43 VwGO) und die Feststellung begehrt, dass ihm die Beklagte zu Unrecht das Parken vor dem Justizministerium durch die aufgestellten Verkehrszeichen verbiete. Eine Feststellungsklage ist aber unzulässig, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungsklage verfolgen kann (§ 43 II 1 VwGO). Dazu zählt auch die Anfechtungsklage (§ 42 I Alt. 1 VwGO), weswegen das BVerwG zu entscheiden hatte, ob es sich bei den aufgestellten Verkehrszeichen um Verwaltungsakte (§ 35 VwVfG) handelt. Denn dann hätte der Kläger Anfechtungsklage erheben müssen.

Ein konkret-individueller Verwaltungsakt iSv § 35 S. 1 VwVfG liegt nicht vor, weil sich das Verkehrsschild nicht nur an einen Adressaten richtet, sondern an einen letztlich unbestimmten Adressatenkreis, nämlich an alle von dem Verkehrsschild und der jeweiligen Verkehrssituation betroffene Verkehrsteilnehmer. Im Hinblick auf die Adressaten handelt es sich also um eine generelle Regelung. Damit ist aber noch keine Entscheidung über die richtige Einordnung der Maßnahme getroffen, weil ein Verwaltungsakt nach § 35 S. 2 VwVfG auch dann vorliegen kann, wenn er sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet (Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG).

Ebenso wie im Endiviensalat-Fall, den wir bereits als Klassiker vorgestellt haben, stellt sich hier also die Frage nach der Abgrenzung von konkret-genereller Allgemeinverfügung (§ 35 S. 2 VwVfG) und abstrakt-genereller Rechtsnorm. Die Einordnung des Parkverbots als Allgemeinverfügung oder Rechtsnorm hängt also davon ab, ob es einen Sachverhalt betrifft („konkret“; dann: Allgemeinverfügung) oder mehrere Sachverhalte („abstrakt“; dann: Rechtsnorm).

Das BVerwG hatte also die folgende Frage zu beantworten:

Ist ein Verkehrszeichen als konkret-generelle (Allgemeinverfügung) oder abstrakt-generelle (Rechtsnorm) Regelung einzuordnen?

C. Wie hat das BVerwG entschieden?

Das BVerwG ordnet im Parkverbot-Fall (Urt. v. 9.6.1967 – VII C 18.66 (BVerwGE 27, 181 ff.)) das Parkverbot als Allgemeinverfügung (§ 35 S. 2 VwVfG) ein, weshalb es die Feststellungsklage wegen des Vorrangs der Anfechtungsklage (§ 43 II VwGO) für unzulässig hält:

„Die Feststellungsklage ist nach § 43 Abs. 2 VwGO unzulässig, weil der Kläger seine Rechte durch Gestaltungsklage wahrnehmen kann. Die durch Verkehrszeichen ausgesprochenen Verkehrsbeschränkungen und Verkehrsverbote nach § 4 der Straßenverkehrsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 327), der Verordnung vom 25. Juli 1957 (BGBl. I S. 780), des Art. 3 der Verordnung vom 7. Juli 1960 (BGBl. I S. 485, 524), der Verordnung vom 29. Dezember 1960 (BGBl. 1961 I S. 8) und der Verordnung vom 30. April 1964 (BGBl. I S. 305) - StVO - sind Verwaltungsakte (Allgemeinverfügungen), deren Aufhebung gemäß § 42 Abs. 1 VwGO mit der Anfechtungsklage begehrt werden kann.“

Zunächst stellt das BVerwG die – durchaus problematische – Abgrenzung von Rechtsnorm und Allgemeinverfügung dar:

„Die Rechtsnorm enthält eine abstrakte, an die Allgemeinheit gerichtete Regelung. Der Verwaltungsakt dagegen bezieht sich auf einen konkreten Sachverhalt. Die Abgrenzung zwischen beiden Rechtsinstituten wird durch die dem Begriff des Verwaltungsaktes zuzurechnende Allgemeinverfügung erschwert. Sie hat mit der Rechtsnorm gemeinsam, daß sie einen größeren Personenkreis erfaßt. Die Schwierigkeit ergibt sich hierbei schon bei der Frage, wie der von der Allgemeinverfügung erfaßte Personenkreis zu bestimmen ist. Die Auffassung, daß der von einer Allgemeinverfügung erfaßte Personenkreis im Zeitpunkt ihres Erlasses genau bestimmt sein müsse, führt häufig nicht weiter, weil es auch Rechtsnormen gibt, die einen genau festgelegten Personenkreis erfassen. Außerdem versagt dieses Unterscheidungsmittel bei den modernen Formen des Verwaltungshandelns, wie z.B. bei dem Aufstellen und Feststellen von Plänen. Dasselbe gilt auch für die durch Aufstellen von Verkehrszeichen gemäß § 4 StVO getroffenen verkehrsbeschränkenden und verkehrsverbietenden Anordnungen. Geht man davon aus, daß die verkehrsbeschränkenden Anordnungen im Zeitpunkt des Aufstellens der Schilder abgeschlossene Maßnahmen sind, so führt das zwangsläufig zu der Annahme einer Rechtsnorm. Der von der Anordnung erfaßte Personenkreis läßt sich in diesem Falle nur generell - alle Verkehrsteilnehmer - bestimmen. Wer von diesen Anordnungen erfaßt wird, läßt sich in diesem Zeitpunkt nicht sagen. Erblickt man dagegen in dem Aufstellen der Verkehrszeichen eine sich stets wiederholende Bekanntmachung einer Verkehrsbeschränkung oder eines Verkehrsverbots gegenüber demjenigen Verkehrsteilnehmer, der die Straße ohne die Beschränkung oder ohne das Verbot in Anspruch nehmen möchte, so ist die jeweils in Betracht kommende Person bzw. der in Betracht kommende Personenkreis, gegen den sich dieser Befehl richtet, genau bestimmt, so daß also ein Verwaltungsakt in Form der Allgemeinverfügung gegeben ist.“

Das BVerwG geht davon aus, dass sich die in den Verkehrszeichen enthaltenen Anordnungen auf einen konkreten Sachverhalt beziehen, weil sie die jeweilige konkrete örtliche Verkehrssituation betreffen:

„Da je nach der Betrachtungsweise der Verkehrszeichen der von ihnen erfaßte Personenkreis entweder nur bestimmbar oder genau bestimmt ist, kommt es für die rechtliche Wertung der verkehrsbeschränkenden und verkehrsverbietenden Anordnungen entscheidend auf ihren Inhalt an. Die Frage stellt sich also dahin, ob die Anordnungen nach § 4 StVO abstrakte Anweisungen enthalten oder sich auf einen konkreten Sachverhalt beziehen. Das letztere ist der Fall.

Die konkrete Regelung der verkehrsbeschränkenden und verkehrsverbietenden Anordnungen wird deutlich, wenn man sie den Verkehrsbeschränkungen und Verkehrsverboten gegenüberstellt, die die Straßenverkehrsordnung selbst regelt. § 16 Abs. 1 Nr. 3 bis Nr. 8 StVO regelt unmittelbar eine Reihe von Parkverboten, die zu ihrer Wirksamkeit nicht der Aufstellung entsprechender Verkehrszeichen bedürfen. Sie stellen eine abstrakte Regelung dar, weil sie ihren Grund darin haben, daß an diesen Stellen ohne Rücksicht auf die jeweilige Verkehrssituation erfahrungsgemäß besonders leicht der sich auf der Straße bewegende Verkehr durch das Parken von Fahrzeugen behindert oder gar gefährdet werden kann. Dasselbe gilt auch von der in § 9 StVO angeordneten Geschwindigkeitsbegrenzung.

Die durch § 4 StVO angeordneten Verkehrsbeschränkungen und Verkehrsverbote dagegen betreffen die konkrete örtliche Verkehrssituation, die über die allgemeinen Regeln der Straßenverkehrsordnung hinaus eine situationsbezogene Verkehrsregelung erfordert. Besonders deutlich wird der konkrete Charakter dieser Maßnahmen dadurch, daß sie häufig zeitlich begrenzt und unter Umständen von nur ganz kurzer Geltungsdauer sind. Bei Großveranstaltungen und bei Verkehrsspitzenzeiten werden häufig Verkehrslenkungsmaßnahmen erforderlich, die nicht immer durch eine bestimmte zeitliche Begrenzung im voraus angeordnet werden können, weil der Umfang und der Zeitpunkt der Verkehrsbelastung der Straße nicht voraussehbar sind. Dasselbe gilt auch für den Urlaubs- und Wochenendverkehr. Diese Verkehrslenkungsmaßnahmen können nur durch transportable Verkehrszeichen, die bei Bedarf an den entsprechenden Stellen vorübergehend aufgestellt werden, oder auch durch ferngesteuerte Verkehrszeichen getroffen werden, die eine bestimmte Fahrtrichtung vorschreiben oder Abbiegeverbote enthalten. Es werden also immer nur diejenigen Verkehrszeichen gezeigt, die auf Grund der jeweiligen Verkehrslage erforderlich sind. Das alles zeigt, daß die Anordnungen nach § 4 StVO auf die konkrete Verkehrssituation bezogene Maßnahmen sind, die sich fortlaufend der jeweiligen Situation anpassen müssen und die jeweils an die in dieser Situation befindlichen Verkehrsteilnehmer gerichtet sind und diesen durch die in den Verkehrszeichen enthaltene Versinnbildlichung bekanntgegeben werden. Auf eine derartige, jederzeit änderbare und nicht auf eine normative Regelung ist auch der Wille der Verkehrsbehörde gerichtet, zur Schaffung von Recht mit Normcharakter wäre sie nicht ermächtigt.“

D. Fazit

Die Klausurrelevanz von Verkehrszeichen muss nicht weiter betont werden. Weil der Parkverbot-Fall Ausgangspunkt einer Rechtsprechungslinie des BVerwG zur Rechtsnatur von Verkehrszeichen und den damit zusammenhängenden Rechtsfragen ist, die bis in die heutige Zeit reicht (ganz aktuell sei auf das Urt. v. 6.4.2016 – 3 C 10.15 zum sogenannten Sichtbarkeitsgrundsatz verwiesen), werden wir in den nächsten Wochen die Entwicklung der Rechtsprechung des BVerwG zu Verkehrszeichen anhand ausgewählter Entscheidungen nachzeichnen.