A. Sachverhalt (leicht vereinfacht)
K ist als Inhaber einer Fahrschule Halter eines Lastkraftwagens mit Anhänger. Dieser wurde nach Abschluss einer Fahrschulfahrt am 9. August 2013 um 17.45 Uhr ordnungsgemäß auf einem öffentlichen Parkstreifen abgestellt. Am Vormittag des 12. August 2013, einem Montag, stellte die Rufbereitschaft Gewässerschutz der zuständigen Behörde B nach Information durch die Polizei fest, dass sich unter der Zugmaschine des abgestellten Fahrzeugs eine ca. 8 m lange und 0,8 m breite Dieselfahne befand, die unterhalb des Tanks begann und im Bereich eines Unterflurhydranten endete. Auch der Gehweg nördlich des Parkstreifens war auf einer Länge von ca. 1,50 m und einer Breite von ca. 0,8 m mit einem Dieselfilm überzogen. Der nicht verschließbare Tank des Fahrzeugs wies keine sichtbaren Beschädigungen auf. Seitliche Flecke am Tank und am Fahrzeug deuteten auf ausgetretenen oder abgesaugten Dieselkraftstoff hin. Offenbar hatten unbekannte Täter am Wochenende Dieselkraftstoff aus dem Tank entnommen. B entschied daraufhin, dass das Pflaster, die Gehwegplatten sowie der Bordstein zwischen Gehweg und Parkstreifen inklusive ca. 20 cm Oberbaumaterial aufzunehmen und zu entsorgen seien. Noch am selben Tag entfernte ein von B beauftragtes Unternehmen Boden und Belag und entsorgte das kontaminierte Material.
Mit Bescheid vom 26. September 2013 setzte B gegenüber K nach entsprechender Anhörung die Kosten für den erfolgten Einsatz seiner Rufbereitschaft Gewässerschutz auf – der Höhe nach korrekt – insgesamt 341,93 EUR fest. Hiergegen erhob der Kläger erfolglos Widerspruch und sodann Klage vor dem zuständigen Verwaltungsgericht.
Wie wird das Verwaltungsgericht entscheiden?
Bearbeitervermerk: Der Fall ist auf der Grundlage des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Nds. SOG) zu lösen. Dabei ist davon auszugehen, dass der ausgelaufene Dieselkraftstoff eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit begründet. Besondere Gefahrenabwehrgesetze sollen außer Betracht bleiben.
B. Die Entscheidung des OVG Lüneburg (Beschl. v. 17.11.2016 – 13 LB 143/16)
Das Verwaltungsgericht wird der Klage stattgeben, soweit der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist und die Klage zulässig und begründet ist.
I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges
Der Verwaltungsrechtsweg ist gem. § 40 I VwGO eröffnet, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art handelt. Öffentlich-rechtlich ist die Streitigkeit, wenn die streitentscheidenden Normen dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind. Als Rechtsgrundlage für den Kostenbescheid und damit streitentscheidende Norm kommt § 66 I 2 Nds. SOG in Betracht. Es handelt sich dabei um eine Norm, die einen Hoheitsträger berechtigt, Gebühren und Auslagen für eine Ersatzvornahme zu erheben und damit öffentlich-rechtlicher Natur ist. Es handelt sich auch nicht um eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art, sodass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.
II. Zulässigkeit der Klage
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren (§ 88 VwGO). K wendet sich gegen den Kostenbescheid. Dabei handelt es sich um einen Verwaltungsakt, sodass die Anfechtungsklage i.S.v § 42 I Alt. 1 VwGO die statthafte Klageart darstellt.
K müsste klagebefugt sein (§ 42 II VwGO). Seine Klagebefugnis ergibt sich daraus, dass er Adressat des Bescheids ist und ihm eine Pflicht zur Zahlung der veranschlagten Kosten auferlegt wird, wodurch er möglicherweise jedenfalls in seinem Grundrecht aus Art. 2 I GG verletzt ist. Die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor, insbesondere ist ein Vorverfahren durchgeführt und die Klagefrist eingehalten worden.
Die Klage ist damit zulässig.
III. Begründetheit der Klage
Die Anfechtungsklage ist begründet, soweit der Kostenbescheid rechtswidrig ist und K in seinen Rechten verletzt (§ 113 I 1 VwGO).
1. Ermächtigungsgrundlage
B verlangt von K die Kosten, die ihr für den Bodenaustausch entstanden ist. Dabei handelt es sich um eine Maßnahme im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung, nämlich eine Ersatzvornahme im Sinne von § 66 Nds. SOG. Daher ist Ermächtigungsgrundlage für den Kostenbescheid § 66 I 2 Nds. SOG.
2. Formelle Rechtmäßigkeit
Der Kostenbescheid ist formell rechtmäßig ergangen.
3. Materielle Rechtmäßigkeit
Voraussetzung für die Heranziehung zu den Kosten der Ersatzvornahme nach § 66 I 2 Nds. SOG ist, dass diese ihrerseits rechtmäßig war:
„Zutreffend hat das Verwaltungsgericht die Rechtsgrundlage für die Anforderung der Kosten der durchgeführten Ersatzvornahme in § 66 Abs. 1 Nds. SOG gesehen. Voraussetzung für die Heranziehung zu den Kosten der Ersatzvornahme ist jedoch, dass diese ihrerseits rechtmäßig war (vgl. Senatsbeschl. v. 08.06.2012 - 13 LB 20/12 -, juris, Rdnr. 38 m.w.N.).“
a. Ermächtigungsgrundgrundlage der Ersatzvornahme
Grundlage für die Ersatzvornahme sind §§ 66, 65 I Nr. 1, 64 II Nr. 1 Nds. SOG. Ein vollstreckbarer Grund-VA im Sinne von § 64 I Nds. SOG, mit dem K verpflichtet worden wäre, den Boden auszutauschen, lag jedenfalls mangels Bekanntgabe einer solchen Grundverfügung gegenüber dem Adressat nicht vor, sodass es um die Vollstreckung eines hypothetischen Grund-VA geht (§ 64 II Nr. 1 Nds. SOG).
b. Formelle Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme
Die Ersatzvornahme war formell rechtmäßig, insbesondere war B zuständig (§ 64 III 1 Nds. SOG).
c. Materielle Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme
Die Vollstreckung eines hypothetischen Grund-VA im Wege des sofortigen Vollzuges kommt nach § 64 II Nr. 1 Nds. SOG nur in Betracht, wenn die Verwaltungsbehörde dabei „innerhalb ihrer Befugnisse“ handelt. Daraus ist zu folgern, dass der hypothetische Grund-VA seinerseits rechtmäßig gewesen sein müsste.
(1) Ermächtigungsgrundlage für hypothetischen Grund-VA
Rechtsgrundlage für den hypothetischen Grund-VA ist mangels spezieller (vgl. Bearbeitervermerk) Vorschriften die polizeirechtliche Generalklausel nach §§ 11, 2 Nr. 1 a) Nds. SOG.
(2) Formelle Rechtmäßigkeit des hypothetischen Grund-VA
B wäre für den Erlass des hypothetischen Grund-VA zuständig gewesen.
(3) Materielle Rechtmäßigkeit des hypothetischen Grund-VA
Zunächst müsste eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit bestanden haben (§§ 11, 2 Nr. 1 a) Nds. SOG). Zudem müsste K Verhaltens- oder Zustandsstörer gewesen sein
aa. Gefahr für die öffentliche Sicherheit
Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit (§§ 11, 2 Nr. 1 a) Nds. SOG) liegt vor (vgl. Bearbeitervermerk).
bb. K als Verhaltensstörer iSv § 6 Nds. SOG
Verursacht eine Person eine Gefahr, so sind die Maßnahmen gegen sie zu richten (§ 6 I Nds. SOG). Nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung ist derjenige Verhaltensstörer, der durch sein Verhalten die Gefahrengrenze unmittelbar überschreitet. Danach sind Verhaltensstörer nur die Kraftstoffdiebe, deren Handeln unmittelbar zum Auslaufen des Kraftstoffs und zum Eintritt der der Gefahr geführt hat. Das – noch dazu ordnungsgemäße – Abstellen des LKW, wobei noch nicht einmal klar ist, ob dies durch den K selbst erfolgte, ist als bloß mittelbare Ursachen für die Gefahr polizeirechtlich unbeachtlich:
„Verantwortlich im Sinne des § 6 Abs. 1 Nds. SOG waren vielmehr die Kraftstoffdiebe, die durch ihr unsorgfältiges Abpumpen den Eintritt der Gefahr unmittelbar verursacht haben. Durch das vorherige ordnungsgemäße Abstellen des LKW im öffentlichen Straßenraum ist diese Schwelle hingegen nicht überschritten worden.“
cc. K als Zustandsstörer iSv § 7 Nds. SOG
Möglicherweise war K Zustandsstörer.
Zustandsstörer ist nach § 7 I Nds. SOG zunächst derjenige, wer die die tatsächliche Gewalt über die Sache, von der die Gefahr ausgeht, innehat. Dabei kann nur auf den Kraftstoff, aber nicht auf den LKW abgestellt werden:
„Die Frage der Sachherrschaft des Klägers über seinen LKW, die er jedenfalls nach dem Abzug der Kraftstoffdiebe wiedererlangt hat, ist in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung. Denn von diesem LKW selbst ging zu keinem Zeitpunkt eine Wassergefährdung aus. Anhaltspunkte dafür, dass er sich nicht in einem ordnungsgemäßen Zustand befand und ein Entweichen des Kraftstoffs zu befürchten stand, sind nicht ersichtlich. Allein der Umstand, dass der LKW ordnungsgemäß im öffentlichen Straßenraum abgestellt worden ist, führt nicht zu einer wasserrechtlichen Gefahr. Die vom Beklagten in diesem Zusammenhang angenommene latente Gefahr verkennt das gefahrbegründende Eingreifen Dritter. Nicht die Gefahr des Austritts von Betriebsstoffen aus einem abgestellten Kraftfahrzeug aufgrund höherer Gewalt hat sich im vorliegenden Fall realisiert, sondern eine aus dem Eingreifen Dritter gegen den Willen des Klägers als Eigentümer und Halter herrührende Gefahr.“
An dem Kraftstoff übte K aber zum maßgeblichen Zeitpunkt keine tatsächliche Sachherrschaft aus:
„Zum Zeitpunkt des schädigenden Ereignisses - der Verunreinigung des Bodens mit Dieselkraftstoff - übten die Kraftstoffdiebe die tatsächliche Gewalt über den aus dem Tank des LKW des Klägers entnommenen Dieselkraftstoff aus. Über den entnommenen Dieselkraftstoff hat der Kläger auch zu keinem Zeitpunkt die Sachherrschaft wiedererlangt. Dies gilt nicht nur für den entwendeten, sondern auch für den in den Boden eingedrungenen Kraftstoff. Auch diesen mussten die Kraftstoffdiebe zunächst aus dem Tank entfernen und damit in ihren Herrschaftsbereich überführen. Ob dies in gleicher Weise zu gelten hätte, wenn die Diebe lediglich ein Loch in den Tank geschlagen hätten, bedarf hier keiner Entscheidung. Die Verantwortung für die Beseitigung des durch die Vermischung des Kraftstoffs mit dem Bodenmaterial entstandenen Abfalls trifft die Diebe, die als Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft die letzte Ursache für die Umwandlung zu Abfall gesetzt haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.10.2014 - 7 C 1/13 -, juris zum Begriff des Abfallerzeugers).“
Nach § 7 II 1 Nds. SOG ist auch der Eigentümer der gefahrverursachenden Sache Zustandsstörer. Gegen eine Verantwortlichkeit des K spricht aber einerseits, dass K das Eigentum an dem Kraftstoff mit Einsickern in den Boden verloren hat (§ 946 BGB). Andererseits übten zu diesem maßgeblichen Zeitpunkt die Diebe die tatsächliche Gewalt über den Kraftstoff gegen den Willen des K aus, sodass eine Verantwortlichkeit des K nach § 7 II 2 Nds. SOG ausscheidet. Dagegen spricht auch nicht, dass K den Tank gegen unberechtigten Zugriff hätte sichern können:
„Vor diesem Hintergrund geht auch der Einwand des Beklagten fehl, der Kläger habe die Gefahr durch eigenes Handeln, etwa durch Sicherung des Tanks mit einem Schloss, häufige Kontrollen, Auswahl eines belebten oder gesicherten Abstellplatzes erheblich eindämmen können. Zu keiner dieser Maßnahme war der Kläger rechtlich verpflichtet. Die Abwehr krimineller Übergriffe auf das Eigentum der Bürger ist vielmehr staatliche Aufgabe, nicht Aufgabe der Bürger. Das Unterlassen nützlicher, aber nicht vorgeschriebener Sicherungsmaßnahmen ist nicht geeignet, die Zustandsverantwortlichkeit entgegen der Regelung des § 7 Abs. 2 Satz 2 Nds. SOG zu begründen.“
dd. Inanspruchnahme des K als Nichtstörer nach § 8 Nds. SOG
B konnte die Gefahr selbst abwehren, weswegen die Voraussetzungen des § 8 Nds. SOG nicht vorliegen (§ 8 I Nr. 3 Nds. SOG).
IV. Ergebnis
K war nicht verantwortlich für die Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Der hypothetische Grund-VA war damit nicht rechtmäßig, weswegen auch der sofortige Vollzug nach § 64 II Nr. 1 Nds. SOG rechtswidrig war und die Kosten der Maßnahme dem K nicht nach § 66 I 2 Nds. SOG auferlegt werden dürfen. Die Klage ist zulässig und begründet.
C. Fazit
Der Fall behandelt grundlegende Fragen des Polizeirechts und ist damit ein guter Anlass, die Voraussetzungen der polizeirechtlichen Verantwortlichkeit und der Verwaltungsvollstreckung zu wiederholen.