K, der zur Interessengemeinschaft “BürgerInnen beobachten Polizei und Justiz” gehört, nimmt gemeinsam mit seiner Begleiterin B an einer angemeldeten Versammlung teil. An seiner Kleidung tragen sowohl K als auch B Buttons, die sie als Mitglieder der eben genannten Interessengemeinschaft auch nach außen hin erkennbar machen. Gegenüber auf der Versammlung eingesetzten Polizeibeamten treten K und B als “Beobachtungs-Team” auf, wobei K mit den Beamten diskutiert und B eine Videokamera in Richtung der Polizeibeamten hält. Ob sie auch Videoaufnahmen erstellt hat, bleibt unklar. Die Polizeibeamten fordern K daraufhin auf, ihnen zur Feststellung seiner Personalien seinen Personalausweis auszuhändigen. Dieser Aufforderung kommt K nur widerwillig nach.
K erhebt Klage vor dem zuständigen Verwaltungsgericht und beantragt festzustellen, dass die Personalienfeststellung rechtswidrig war.
Das OVG Lüneburg (Beschl. v. 19.6.2013, Az. 11 LA 1/13) hält die Maßnahme für rechtmäßig und hat den von K gestellten Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das klagabweisende Urteil der Vorinstanz (VG Göttingen, Urt. v. 21.11.2012, Az. 1 A 14/11) abgelehnt (§ 124a V VwGO).
Die Klage sei nach Ansicht der Vorinstanz jedenfalls - da sich der maßgebliche Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung erledigt hätte - als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 I 4 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere könne sich K auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse berufen, weil wegen seiner Mitgliedschaft in der Interessengemeinschaft “BürgerInnen beobachten Polizei und Justiz” nahe liege, dass er in Zukunft in vergleichbare Situationen gerate (Wiederholungsgefahr).
Die Klage sei aber unbegründet.
Maßgebliche Ermächtigungsgrundlage sei § 13 II i.V.m. I Nr. 1 SOG Nds.
Danach kann die Polizei eine Person dazu auffordern, dass sie mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung aushändigt, wenn die Feststellung der Identität einer Person zur Abwehr einer Gefahr erforderlich ist. Fraglich ist, ob hier eine Gefahr vorlag. Unter einer Gefahr versteht man bekanntlich eine Sachlage, bei der im einzelnen Fall die Wahrscheinlichkeit besteht, dass sie bei ungehindertem Fortgang zu einer Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führt (vgl. auch die Legaldefinition in § 2 Nr. 1a SOG Nds.; beachte aber, dass nicht alle Polizeigesetze der Länder auch auf den Begriff der öffentlichen Ordnung rekurrieren).
Das OVG nimmt dabei - aus der maßgeblichen ex-ante-Perspektive - Bezug auf die Gefahr einer Straftat nach §§ 33 i.V.m. 22, 23 KunstUrhG:
“Danach war die streitige Identitätsfeststellung rechtmäßig. Die daran beteiligten Polizeibeamten konnten im maßgeblichen Zeitpunkt der von ihnen getroffenen Maßnahme von der Gefahr der Begehung von Straftaten nach §§ 22, 23 KunstUrhG i.V.m. § 33 KunstUrhG durch den Kläger ausgehen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, erweckte das Verhalten des Klägers und seiner Begleiterin, die durch „Buttons“ an ihrer Kleidung als Angehörige der Interessengemeinschaft „BürgerInnen beobachten Polizei und Justiz“ zu erkennen waren, den Eindruck, Nahaufnahmen von den Polizeibeamten zu erstellen. Zwar hat der Kläger bestritten, selbst Aufnahmen gemacht zu haben. Das Verwaltungsgericht hat aber zu Recht entschieden, dass dem Kläger das Verhalten seiner Begleiterin, mit der er als “Beobachtungsteam“ aufgetreten sei und die auch nach seinen eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung zumindest den Anschein erweckt habe, Videoaufnahmen von den Polizeibeamten zu machen, zuzurechnen sei.”
Allerdings verbieten §§ 22, 23 KunstUrhG nur die Verbreitung und Zurschaustellung von Bildnissen, das bloße Filmen oder Fotografieren hingegen ist grds. zulässig. Von dem Filmen kann nicht ohne Weiteres auf das Verbreiten geschlossen werden. Daher ist etwa eine Beschlagnahme von Bildmaterial nur dann zulässig, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Bilder unter Missachtung des Rechts am eigenen Bild veröffentlicht werden. Solch hohe Anforderungen sind aber an die Identitätsfeststellung nicht zu stellen:
“Die Identitätsfeststellung zur Abwehr einer Gefahr ist in erster Linie als eine Maßnahme der Gefahrerforschung zu verstehen. Sie dient regelmäßig der weiteren Aufklärung einer Gefahrenlage, indem am Geschehen beteiligte Personen namhaft gemacht werden und ihr Gefährdungspotenzial festgestellt wird, und damit der Überprüfung, ob jemand Störer ist oder nicht. Insofern ist sie Voraussetzung dafür, dass polizeiliche Maßnahmen gegenüber der richtigen Person getroffen werden. Die Identitätsfeststellung ist dabei typischerweise nur Mittel zum Zweck, andere polizeiliche Maßnahmen zu ermöglichen. … Im vorliegenden Fall geht es nicht um die Sicherstellung von Foto- oder Filmmaterial bzw. ein Fotografier- oder Filmverbot, sondern um die einer solchen Maßnahme vorgelagerte Identitätsfeststellung. Gegenüber den Polizeibeamten haben der Kläger und seine Begleiterin angegeben, für die Interessengemeinschaft „BürgerInnen beobachten Polizei und Justiz“ tätig zu sein und die Aufnahmen dort verwenden zu wollen. Insofern lagen für die Polizeibeamten hinreichende Anhaltspunkte für die Gefahr vor, dass von ihnen gefertigte Nahaufnahmen öffentlich zur Schau gestellt, d.h. zumindest innerhalb der Gruppe oder sogar im Internet verbreitet werden könnten.”
Das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 28.3.2012, Az. 6 C 12.11; sehr lehrreich!) hat kürzlich entschieden, dass das einem Fotojournalisten auferlegte Verbot, Mitglieder des SEK zu fotografieren, rechtswidrig gewesen sei. Doch das OVG lehnt es ab, daraus ein Argument zugunsten des Klägers in diesem Fall abzuleiten:
“Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Urteil im Hinblick auf die gebotene Abwägung mit dem Grundrecht auf Pressefreiheit ausgeführt, dass die mit einer Bildaufnahme verbundene Möglichkeit eines rechtsverletzenden Gebrauchs durch Veröffentlichung der Bilder nicht notwendig immer auf der ersten Stufe, d.h. durch ein Fotografierverbot, abgewehrt werden muss, sondern dass dies in vielen Fällen auch auf der zweiten Stufe des Gebrauchs der entstandenen Bilder geschehen kann. Abgesehen davon, dass der Kläger sich nicht auf die Pressefreiheit berufen kann, geht es im vorliegenden Fall auch (noch) nicht um eine Gefahrenabwehrmaßnahme auf der ersten Stufe wie z.B. ein Fotografier- bzw. Filmverbot, sondern - lediglich - um die einer möglichen weiteren polizeilichen Maßnahme vorgeschaltete Identitätsfeststellung. Der Auffassung des Klägers, dass das Verwaltungsgericht die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts falsch gewertet habe, kann daher nicht gefolgt werden.”
Eine Entscheidung, die Anlass bietet, sich in prozessualer Hinsicht mit der Fortsetzungsfeststellungsklage und in materieller Hinsicht mit dem allgemeinen Gefahrenabwehrrecht zu beschäftigen.