Bundesländer wollen keine einheitliche Schulpolitik aus Berlin
Es sei ein guter Tag für Schüler, Eltern und Lehrer in Deutschland - endlich sei der Weg für den Digitalpakt und das damit verbundene Fünf-Milliarden-Programm für die digitale Aufrüstung der Schulen frei, verkündete Bildungsministerin Anja Karliczak am vorletzten Freitag. In Wirklichkeit ist aber kein Bundesland bereit, der Grundgesetzänderung in der bisher vorgeschlagenen Form zuzustimmen. Verfassungs- und Verwaltungsrechtler sehen insbesondere den Föderalismusgrundsatz in Gefahr.
Worum geht es?
Durch die Änderung der Artikel 104b, 104c, 104d, 125c und 143e GG sollen dem Bund künftig mehr Kompetenzen bei der Mitfinanzierung von Bildungsprojekten - insbesondere bei der Digitalisierung an Schulen - gewährt werden. Fünf Milliarden Euro wollte der Bund ab Anfang 2019 in die digitale Ausstattung der Schulen investieren - doch die Bundesländer haben dem Ganzen jetzt einen Strich durch die Rechnung gemacht und das Projekt vorerst auf Eis gelegt: Alle 16 Ministerpräsidenten stimmten in Berlin dafür, den Vermittlungsausschuss zwischen Bundesrat und Bundestag anzurufen. Während die Schüler und Schulen weiterhin auf Tablets und schnelleres Internet warten, streiten sich nun Bund und Länder, da die im Bundestag bereits beschlossene Grundgesetzänderung zu sehr in die Länderhoheit eingreife. Die Verfassungsänderungen würden es dem Bund unter anderem ermöglichen, in Inhalte der Schulbildung einzugreifen. Die Länder wollen eine „einheitliche Schulpolitik aus Berlin” verhindern und warnen vor einer Zentralisierung des Staates.
Entscheidungshoheit der Länder
Kern der Grundgesetzänderung ist eine Neufassung von Art. 104c GG: Bisher konnte der Bund den Ländern Finanzhilfen nur für Investitionen der finanzschwachen Gemeinden im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur gewähren. Allerdings befürchtet die Bundesregierung, dass auch finanzstarke Kommunen den Herausforderungen einer umfassenden Digitalisierung nicht gewachsen sein könnten. Die bisherigen Einschränkungen sollen also mit der Neufassung des Art. 104c GG dahingehend aufgehoben werden, um dem Bund die Möglichkeit zu erweitern, Länder und Kommunen bei ihren Investitionen in die kommunale Bildungsinfrastruktur, insbesondere Ganztagsschul- und Betreuungsangebote, Digitalisierung und berufliche Schulen zu unterstützen.
Die Kritik der Länder hatte sich aber insbesondere an einem Passus der geplanten Grundgesetzänderung zu Art. 104b GG entzündet, der eine Art Kofinanzierung zwischen Bund und Ländern vorsieht.
“Beim Digitalpakt soll die Kostenaufteilung 90 zu 10 sein - 90 der Bund, 10 die Länder. Soweit so gut”, hatte Merkel zuletzt gesagt.
Doch während der Bund beim Digitalpakt also für die Schulen 90% der Kosten übernehmen sollte, war für andere, spätere Projekte eine 50:50-Finanzierung zwischen Bund und Ländern vorgesehen. Die Bundesländer äußerten heftige Kritik, zumal sich eine solche 50:50-Finanzierung nur ohnehin schon finanzstarke Bundesländer erlauben könnten. Eine solche Regelung würde unter anderem Auswirkungen auf weitere geplante Bundesmittel nach sich ziehen - wie etwa beim Wohnungsbau - und die Länder in der Entscheidungshoheit im Haushalt beeinflussen.
In Art. 104b GG soll es künftig heißen: “Die Mittel des Bundes sind in jeweils mindestens gleicher Höhe durch Landesmittel für den entsprechenden Investitionsbereich zu ergänzen; sie sind befristet zu gewähren und hinsichtlich ihrer Verwendung in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen”.
Die Länder befürchten, dass der Bund dadurch zu starken Einfluss auf ihre Entscheidungen nehmen könnte und sehen ihre in der Verfassung garantierte alleinige Zuständigkeit für die Bildungspolitik in Gefahr. Denn Schulpolitik ist Ländersache, Art. 30 GG. Hierbei erhalten sie Zuspruch von renommierten Verfassungs- und Verwaltungsrechtlern, die in der Grundgesetzänderung eine weitere Beschneidung von Länderrechten sehen. Eine solche Änderung müsse vielmehr so ausgestaltet werden, dass sie die Autonomie der Länder wahrt. Es wird sogar davor gewarnt, dass die Änderungen gegen zentrale Grundsätze des Föderalismus verstoßen.
Der Föderalismus als Baustein der Demokratie
In Art. 20 GG ist - nebst anderer Staatszielbestimmungen - verankert, dass die Bundesrepublik Deutschland ein Bundesstaat ist. Dies bedeutet, dass die Bundesrepublik aus einzelnen Ländern besteht, die durch den Bund „verbunden“ werden und somit einen sogenannten föderalen Staat darstellen. Die Gliederung des Bundes in einzelne Länder ist durch die sogenannte „Ewigkeitsklausel“ in Art. 79 III GG geschützt. Gemäß Art. 79 III GG ist eine Verfassungsänderung nicht möglich, „durch welche die Gliederung des Bundes in Länder […] berührt [wird]“. Eine Abschaffung des Föderalismus wäre deshalb nur durch die Abschaffung der bisherigen und die Gestaltung einer ganz neuen Verfassung möglich.
Die bundesstaatliche Organisation der Bundesrepublik und die föderale Ausgestaltung des Grundgesetzes nach dem Zweiten Weltkrieg basiert aber nicht zuletzt auf den Erfahrungen mit dem zentralisierten Machtapparat im nationalsozialistischen Einheitsstaat. Ziel des Föderalismus ist es jegliche einseitige und zentralistische Machtausübung zu verhindern und somit eine funktionierende Demokratie im Staat zu bewahren.
Gemäß Art. 30 GG sind die Länder mit der Ausübung staatlicher Befugnisse und der Erfüllung staatlicher Aufgaben betraut, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Die einzelnen Länder üben ihre Macht weitestgehend eigenständig aus. Sie sind in Regierungsbezirke, Landkreise und Gemeinden aufgegliedert.
Diese Aufteilung in Bund, Länder und Gemeinden (bzw. Regierungsbezirke oder Landkreise) wird vertikale oder auch föderale Gewaltenteilung genannt.
Die verschiedenen staatlichen Aufgaben, die wegen ihrer Art und Bedeutung für die gesamte Bundesrepublik Deutschland ausnahmsweise nicht in den Aufgabenbereich der Länder fallen, sind dem Bund explizit zugewiesen. Zum Beispiel liegt die Gesetzgebungskompetenzen auf dem Gebiet der Staatsangehörigkeit nach Art. 73 I Nr. 2 GG beim Bund. Die Aufteilung der Macht innerhalb einer Ebene - also sowohl auf Landes - als auch auf Bundesebene - in Exekutive, Legislative und Judikative wird horizontale Gewaltenteilung genannt. Durch die vertikale und horizontale Gewaltenteilung ist eine gegenseitige Kontrolle und ggf. auch Begrenzung der Machtausübung möglich.
Der deutsche Föderalismus ist aber nicht nur von einer Selbstständigkeit der einzelnen Länder geprägt, sondern lebt von einer engen Zusammenarbeit von Bund und Ländern. Diese Zusammenarbeit wird auch kooperativer Föderalismus genannt. Es findet ein reger Austausch zwischen dem Bund und den Ländern und unter den Ländern statt, um ein demokratisches und friedliches Zusammenleben zu gewährleisten. Die Länder sind zum Beispiel an der Bundesgesetzgebung durch den Bundesrat beteiligt und können somit die Länderinteressen in den Gesetzgebungsprozess auf Bundesebene einbringen. Der Bundesrat darf dabei jedoch nicht als eine klassische „zweite Kammer“ in der Gesetzgebung gesehen werden, da seine Rechte nicht annähernd so weit reichen, wie die des Bundestages. Der Föderalismus und somit eine dezentralisierte Machtausübung wird den regionalen Unterschieden und der politischen und gesellschaftlichen Vielfalt der einzelnen Länder gerecht. Die einzelnen Bürger können in ihrem Bundesland bzw. in ihren Kommunen politisch aktiv werden und dadurch an der politischen Willensbildung mitwirken. Der Föderalismus ist somit ein wichtiger Baustein der Demokratie, die wir in der Bundesrepublik leben.