Diesel-Fahrverbote: Das "Ja, aber-Urteil" des BVerwG

Das Bundesverwaltungsgericht hat den Weg für Diesel-Fahrverbote frei gemacht: Was bedeutet das Urteil?

Das lang erwartete Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) ist da und der Weg für Dieselfahrverbote in den Städten damit frei: Das BVerwG hält Fahrverbote in Städten grundsätzlich für zulässig. Die Richter mahnen aber zur Verhältnismäßigkeit.

 
Worum geht es?

Seit Jahren halten viele Städte die Luftverschmutzungs-Grenzwerte nicht ein. Laut Umweltbundesamt tragen Dieselfahrzeuge rund 60% zur Umweltbelastung bei - einer Studie zufolge sollen deutschlandweit jährlich mehr als 6.000 Menschen vorzeitig durch Stickoxide aus Dieselabgasen sterben. Hierbei geht es um Stickoxide, die Atemwegs- und Herzkreislauferkrankungen auslösen können. Im Kampf um die Einhaltung der seit 2010 geltenden Grenzwerte laufen seit Jahren Klagen der Deutschen Umwelthilfe (DUH). Auch die beiden Verfahren in Düsseldorf und Stuttgart, um die es in der aktuellen Entscheidung des BVerwG ging, gehen auf Klagen der DUH zurück: Sie verlangt, dass die Städte eingreifen, weil die von der EU festgelegten Grenzwerte seit Jahren überschritten werden. Die Verwaltungsgerichte verurteilten daher die Städte Düsseldorf und Stuttgart dazu, ihre Luftreinhaltepläne fortzuentwickeln. Auch wenn die Gerichte dies nicht ausdrücklich angeordnet haben, so standen die betroffenen Städte vor faktischen Fahrverboten - das VG Stuttgart sah solche nämlich als letztes Mittel an, um die Einhaltung der Grenzwerte alsbald erreichen zu können. Das BVerwG musste nun über die Revisionen entscheiden.

 

Fahrverbote zulässig

Es ging dabei um grundsätzliche Fragen: Können Kommunen überhaupt derart harte Maßnahmen ergreifen und Fahrverbote verhängen oder überschreiten sie damit ihre Befugnisse? Und was ist, wenn es keine ausreichende gesetzliche Regelung gibt? Müssen sie dann sogar ihre Befugnisse überschreiten, damit sich Deutschland mit EU-Recht im Einklang befindet?

Die Leipziger Richter wiesen in zwei Urteilen die Sprungrevisionen der Länder Nordrhein-Westfalen (BVerwG 7 C 26.16) und Baden-Württemberg (BVerwG 7 C 30.17) gegen die erstinstanzlichen Gerichtsentscheidungen jedenfalls zurück und gaben der Deutschen Umwelthilfe recht. Künftig können Städte, in denen die Grenzwerte für Stickoxide nicht eingehalten werden, Diesel-Kraftfahrzeugen die Einfahrt versagen. Die verwaltungsgerichtlichen Urteile seien vor dem Hintergrund des Unionsrechts auch überwiegend nicht zu beanstanden: Unionsrecht und Bundesrecht verpflichten dazu, durch in Luftreinhalteplänen enthaltene geeignete Maßnahmen, den Zeitraum einer Überschreitung der seit dem 01. Januar 2010 geltenden Grenzwerte so kurz wie möglich zu halten. Mit Blick auf die unionsrechtliche Verpflichtung zur schnellstmöglichen Einhaltung der Grenzwerte ergebe sich jedoch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, dass nationales Recht, dessen unionsrechtskonforme Auslegung nicht möglich ist, unangewendet bleiben müsse, wenn dies für die volle Wirksamkeit des Unionsrechts erforderlich ist. Die Frage nach der rechtlichen Grundlage war zuvor sehr umstritten. Doch gerade die strengen Vorgaben des EU-Rechts führten nun dazu, dass die aktuelle Rechtslage Fahrverbote ermögliche, so das Gericht.

 

Auch ohne bundesweit einheitliche Regelung

Fahrverbote seien daher zulässig, wenn sie sich als die einzig geeignete Maßnahme erweisen, den Zeitraum, in dem die Grenzwerte nicht eingehalten werden, so kurz wie möglich zu halten. Für Stuttgart sei dies gerade als einzig geeignetes Mittel festgestellt worden, sodass “Plakettenregelungen” sowie die StVO, unangewendet bleiben müssen - soweit sie der Verpflichtung zur Grenzwerteinhaltung entgegenstehen. Die Richter entschieden zudem, dass die Fahrverbote auch ohne eine bundesweit einheitliche Regelung umgesetzt werden können. Bei der Prüfung von Verkehrsverboten für Diesel-Kraftfahrzeuge seien aber gerichtliche Maßgaben insbesondere zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Es handelt sich damit um ein “Ja, aber-Urteil”: Fahrverbote sind also grundsätzlich zulässig, es muss aber auch Einschränkungen geben, damit sämtliche Dieselfahrer nicht zu hart getroffen werden, also die Verhältnismäßigkeit gewahrt wird.

 

Gewisse Wertverluste seien hinzunehmen

Die beklagten Städte Düsseldorf und Stuttgart müssten nun ihre Luftreinheitspläne auf Verhältnismäßigkeit prüfen. In einem ersten Schritt stellte der Vorsitzende Richter, Andreas Korbmacher, für Stuttgart ein Verbot für Dieselfahrzeuge in Aussicht, die nur die Abgasnorm Euro 4 oder darunter erfüllen. Für Fahrzeuge ab Euro-5-Diesel sind Übergangsfristen und eine phasenweise Einführung von Fahrverboten vorgesehen: Fahrverbote in Stuttgart sollen für Euro-5-Fahrzeuge nicht vor dem 01. September 2019 möglich sein. Dieselfahrzeuge, die die aktuelle Norm dann erfüllen (Euro 6), werden uneingeschränkt in sämtlichen deutschen Städten fahren dürfen. Zudem soll es auch Ausnahmeregelungen geben, etwa für Handwerker oder Anwohner.

Das Gericht hat allerdings keine Hoffnungen gemacht, dass von einem Fahrverbot betroffene Dieselfahrer einen Anspruch auf finanzielle Entschädigungen gegen den Staat erhielten. Kritiker äußerten zudem die Befürchtung, dass Dieselfahrverbote zum Zusammenbruch des Gebrauchtwagenmarktes führen könnten. Ein solches Szenario soll aber bei zeitlich gestaffelten Fahrverboten nicht eintreten, so die Richter. Finanzielle Ausgleichspflichten kommen daher nicht in Betracht - gewisse Wertverluste seien hinzunehmen.

Die Entscheidung hat Signalwirkung für viele andere Städte, in denen die Luft zu stark mit Stickoxiden belastet ist. Politiker in den Regierungen der Kommunen und Länder sowie auf Bundesebene werden dennoch versuchen, die Fahrverbote zu vermeiden - in gewissen Teilen verständlich, bei rund zehn Millionen Haltern älterer Dieselfahrzeuge, die plötzlich nicht mehr in bestimmten städtischen Bereichen werden fahren können und deren Fahrzeuge stark an Wert verlieren dürften.

 

Hamburg will noch heute Schilder bestellen

Die Behörden dürften jetzt länger damit beschäftigt sein, die Fahrverbote einzuführen und umzusetzen. Zudem besteht noch ein auf den ersten Blick banales, aber praktisch relevantes Problem: Derzeit gibt es in Deutschland kein einheitliches Verbotsschild. Diskutiert wurde im Vorfeld auch über die sogenannte “blaue Plakette”, die Fahrzeuge mit geringem Stickoxidausstoß kennzeichnen sollen. Für Polizei und städtische Verkehrsüberwachungen dürfte es sonst schwierig werden, “verbotene” Autos schnell zu identifizieren. Im Hinblick auf das aktuelle Urteil sind neue Plaketten derzeit aber nicht geplant. Vorerst wird also der Blick in den Fahrzeugschein nötig sein, um die Fahrzeuge richtig einordnen zu können. Anstelle der Fahrverbote fordert der ADAC eine Hardware-Umrüstung, mit welcher die meisten Euro-5-Diesel mit Katalysatoren nachgerüstet werden könnten und dadurch deutlich weniger Stickoxide ausstoßen - die Umrüstung wird von den Autoherstellern aber bislang abgelehnt, da sie zu aufwendig sei.

Jetzt liegt es also in der Hand der Landesbehörden, einen “Flickenteppich” unterschiedlicher Regelungen zu verhindern. Kurz vor dem Urteil kam aus Berlin der Vorschlag, eine Rechtsgrundlage für Fahrverbote zu schaffen. Dabei scheint es darum zu gehen, den Ländern per Gesetz Fahrverbote in Eigenregie zu ermöglichen. Dieser Vorschlag wird auch trotz des Urteils des BVerwG in Zukunft relevant bleiben: Das BVerwG hat die Fahrverbote schließlich nicht selbst angeordnet, sondern lediglich festgestellt, dass Fahrverbote aufgrund des hohen Drucks des EU-Rechts nach aktueller Rechtslage möglich sind. Es bleibt hier also gewisser Raum zur gesetzlichen Klarstellung.

In Hamburg müssen Autofahrer bereits in wenigen Wochen mit begrenzten Diesel-Fahrverboten rechnen. Jens Kerstan, Umweltsenator (Grüne), kündigte direkt nach dem Urteil des BVerwG an, die vom rot-grünen Senat beschlossenen Maßnahmen für zwei Straßen im Stadtteil Altona-Nord wie geplant umsetzen zu wollen: “Die Diesel-Durchfahrtsbeschränkungen in Hamburg werden bundesweit vermutlich die ersten sein. Die Schilder können noch heute bestellt und binnen weniger Wochen aufgestellt werden”, so Kerstan.

 

- (BVerwG 7 C 26.16 und BVerwG 7 C 30.17) -