A. Sachverhalt (leicht vereinfacht)
K steht als Richter am Amtsgericht im Dienst des Landes Berlin. Im Rahmen seines Studiums ließ er sich während eines Urlaubssemesters im September 1994 zum Flugbegleiter ausbilden und war anschließend für 6 Monate in diesem Beruf in Vollzeit tätig. Von 1995 bis 1998 arbeitete er insgesamt vier Jahre lang studienbegleitend im Umfang einer Halbtagsbeschäftigung als Fluggastabfertiger auf einem Flughafen. Aufgabe eines Flugbegleiters (sogenannter Steward) ist die Erbringung von Serviceleistungen vor, während und nach einem Flug. Ein Fluggastabfertiger (sogenannter Bodensteward) hat u. a. die Aufgabe, die Flugscheine der Passagiere am Schalter zu überprüfen, ihnen Sitzplätze zuzuweisen und die Bordkarten auszugeben. Ferner fertigt er das Fluggepäck ab und kontrolliert die Reisedokumente der Passagiere.
Zunächst war K als Richter in einem anderen Bundesland tätig. Zum 1. März 2011 wurde er nach Berlin abgeordnet und mit Wirkung vom 1. September 2011 dorthin versetzt.
Aufgrund der zu berücksichtigenden Erfahrungszeiten setzte die in Berlin zuständige Behörde zum 1. September 2011 ein Grundgehalt der Stufe 3 nach § 1b I Nr. 1 LBesG Berlin iVm §§ 38, 38a BBesG Berlin fest. Dabei lehnte sie die von K beantragte Anerkennung von Zeiten seiner Tätigkeit als Flugbegleiter und Fluggastabfertiger als besoldungsrelevante Erfahrungszeiten ab. Zur Begründung führte die Behörde an, es bestehe keine hinreichende Gewähr dafür, dass diese Zeiten für den Erwerb der sozialen Kompetenz förderlich gewesen seien.
Nach erfolglosem Vorverfahren erhebt K dagegen form- und fristgerecht Klage und begehrt, die Zeiten, in denen er als Flugbegleiter und Fluggastabfertiger tätig war, als Erfahrungszeiten nach § 38a I Nr. 3 Alt. 2 BBesG Berlin anzuerkennen und eine höhere Stufe des Grundgehalts als die bewilligte Stufe 3 festzusetzen.
Hat die Klage des K Aussicht auf Erfolg?
B. Die Entscheidung des BVerwG (Urt. v. 22.9.2016 – 2 C 29.15)
Der Klage hat Aussicht auf Erfolg, soweit der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist und die Klage zulässig und begründet ist.
I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges
Der Verwaltungsrechtsweg ist gem. § 40 I VwGO eröffnet, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art handelt. Öffentlich-rechtlich ist die Streitigkeit, wenn die streitentscheidenden Normen dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind. K begehrt, bestimmte Zeiten beruflicher Tätigkeit als besoldungsrelevante Erfahrungszeiten nach § 38 III BBesG Berlin iVm § 38a I Nr. 3 BBesG Berlin anzuerkennen und eine höhere Erfahrungsstufe festzusetzen. Dabei handelt es sich um Vorschriften, die die besoldungsrechtliche Dimension des Richterverhältnisses ausgestalten und einen Hoheitsträger einseitig verpflichten. Sie sind damit öffentlich-rechtlicher Natur. Es handelt sich auch nicht um eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art, sodass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.
II. Zulässigkeit der Klage
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren (§ 88 VwGO). K wendet sich gegen die Festsetzung seines Grundgehalts nach Stufe 3 ohne Berücksichtigung seiner Tätigkeit als Flugbegleiter und Fluggastabfertiger. Bei der Festsetzung des Grundgehalts handelt es sich nach § 38 II 2 BBesG Berlin um einen Verwaltungsakt iSv § 1 I VwVfG Berlin iVm § 35 VwVfG. Eine Anfechtungsklage (§ 42 I Alt. 1 VwGO) würde die Festsetzung beseitigen, weswegen sie dem Begehren des K, der einen andere Festsetzung in einer höheren Stufe erstrebt, nicht helfen würde. Stattdessen ist eine Verpflichtungsklage (§ 42 I Alt. 2 VwGO) die richtige Klageart.
K müsste klagebefugt sein (§ 42 II VwGO). Seine Klagebefugnis ergibt sich aus der Möglichkeit eines Anspruchs auf Berücksichtigung von Erfahrungszeiten nach § 38a I Nr. 3 Alt. 2 BBesG Berlin. Die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor, insbesondere ist ein Vorverfahren durchgeführt (§ 68 II VwGO) und die Klagefrist (§ 74 II VwGO) eingehalten worden.
Die Klage ist damit zulässig.
III. Begründetheit der Klage
Die Verpflichtungsklage ist begründet, soweit die Nichtberücksichtigung der Tätigkeit als Flugbegleiter und Fluggastabfertiger als Erfahrungszeiten rechtswidrig und K dadurch in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 V 1 VwGO).
1. Anspruchsgrundlage
Anspruchsgrundlage für den Erlass des begehrten Verwaltungsaktes unter Anerkennung der Tätigkeit als Flugbegleiter und Fluggastabfertiger könnte §§ 38 II, III iVm 38a I Nr. 3 Alt. 2 BBesG Berlin sein.
2. Formelle Voraussetzungen
Die formellen Voraussetzungen liegen vor.
3. Materielle Voraussetzungen
Fraglich ist, ob die Voraussetzungen für eine Anerkennung der Tätigkeit als Flugbegleiter und Fluggastabfertiger als Erfahrungszeiten iSv § 38 II, III BBesG Berlin vorliegen. In Betracht kommt insoweit lediglich § 38a I Nr. 3 Alt. 2 BBesG Berlin. Dann müsste es sich dabei um Tätigkeiten handeln, die für den Erwerb der nach § 9 Nr. 4 DRiG notwendigen sozialen Kompetenz förderlich sein konnten.
a. Allgemeine Anforderungen des § 38a I Nr. 3 Alt. 2 BBesG Berlin
Fraglich ist, wann Tätigkeiten für den Erwerb der nach § 9 Nr. 4 DRiG notwendigen sozialen Kompetenz förderlich sein können.
Wegen des engen Zusammenhangs von § 38a I Nr. 3 Alt. 2 BBesG Berlin mit § 9 Nr. 4 DRiG stellt das BVerwG zunächst die Bedeutung von § 9 Nr. 4 DRiG dar:
„Durch § 9 DRiG hat der Bundesgesetzgeber in Ausgestaltung des Art. 33 Abs. 2 GG diejenigen Kriterien bestimmt, denen der Bewerber bei der Einstellung in ein Richteramt genügen muss. Die soziale Kompetenz ist dabei ein Teilelement der persönlichen Eignung des Bewerbers (Silberkuhl, in: GKÖD, DRiG, § 9 Rn. 25 m.w.N.).
Als Elemente dieser sozialen Kompetenz, die ein Bewerber für ein Richteramt - idealerweise - in sich vereinen soll, sind in den Beratungen zum Gesetz zur Reform der Juristenausbildung vom 11. Juli 2002 (BGBl. I S. 2592), durch das § 9 DRiG neu gefasst worden ist, u.a. Leistungsbereitschaft und Belastbarkeit, Konflikt- und Entschlussfähigkeit, Kooperationsfähigkeit, soziales Verständnis, gesellschaftliches Engagement, Gerechtigkeitssinn und verantwortungsbewusste Ausübung der der Dritten Gewalt anvertrauten Macht genannt worden (Beschlussempfehlung und Bericht des Rechtsausschusses, BT-Drs. 14/8629, S. 7 und 13 f.). Hinzu kommt die Fähigkeit, sich gegenüber Nichtjuristen verständlich ausdrücken und ihnen komplexe Begriffe und Fragestellungen erläutern zu können.“
Wegen des engen Zusammenhangs mit Art. 33 II GG sei § 38a I Nr. 3 Alt. 2 BBesG Berlin eingrenzend auszulegen. An die Vortätigkeit seien besondere Anforderungen zu stellen; sie müsse die spezifisch für den richterlichen Beruf notwendigen sozialen Kompetenzen gestärkt haben. Das ergebe sich auch aus dem Wortlaut der Norm:
„§ 38a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 BBesG Bln ist nach seinem Wortlaut, wegen des Zusammenhangs mit Art. 33 Abs. 2 GG und nach seinem Sinn und Zweck eingrenzend auszulegen. Diese einschränkende Auslegung folgt auch aus dem Umstand, dass die auf die Vortätigkeit zurückzuführende Stärkung der für den Richterberuf erforderlichen sozialen Kompetenz als ein Bündel von Eigenschaften nicht objektiv messbar ist (“förderlich sein konnte”) und der Gesetzgeber im Hinblick hierauf auch dem Aspekt keine Bedeutung beigemessen hat, ob die Vortätigkeit vollzeitig oder nur in Teilzeit ausgeübt wurde.
Durch die Bezugnahme auf die für die richterliche Tätigkeit erforderliche soziale Kompetenz hat der Landesgesetzgeber besondere Anforderungen an die Vortätigkeit aufgestellt. Es genügt nicht jede Tätigkeit, die in irgendeiner Hinsicht die soziale Kompetenz eines Menschen gestärkt hat. Vielmehr muss die berufliche Vortätigkeit gerade diejenigen Fähigkeiten und Eigenschaften gefördert haben, die für den Richterberuf neben der fachlichen Kompetenz von maßgebender Bedeutung sind. Hierzu zählt insbesondere die Fähigkeit, in Konfliktsituationen die divergierenden Interessen mehrerer Beteiligter auch in komplexen Lebensverhältnissen zu erfassen, zu einem Ausgleich zu bringen und ggf. hierüber auch zu entscheiden. Der Richter muss ferner die sozialen Folgen seines Handelns berücksichtigen. Andererseits muss er aber auch die erforderliche Konflikt- und Entschlussfähigkeit besitzen. Für eine (mögliche) Tätigkeit im Spruchkörper muss er über Teamfähigkeit verfügen und eine kollegiale Beratungskultur pflegen.
Dass der Landesgesetzgeber nur solche Vortätigkeiten als relevant angesehen hat, die diese spezifischen sozialen Fähigkeiten und Eigenschaften des Richters gestärkt haben, lässt sich auch den Materialien zu § 38a Abs. 1 BBesG Bln entnehmen (Abgeordnetenhaus Berlin, Gesetz zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin und zur Änderung des Landesbeamtenversorgungsgesetzes, Entwurf des Senats, Drs. 16/4078, S. 39 f.). Denn der Gesetzgeber hat ausdrücklich von einer bloßen Ermessensermächtigung an die Verwaltung abgesehen und die anerkennungsfähigen Zeiten im Gesetz selbst bestimmt.“
Auch aus der Binnensystematik des § 38a I BBesG und einem Vergleich der einzelnen dort aufgeführten Tatbestände ergebe sich die Notwendigkeit einer einschränkenden Auslegung:
„Auch die Systematik der einzelnen Regelungen des § 38a Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BBesG Bln spricht für eine einschränkende Auslegung der Nummer 3 Alt. 2. Zunächst hat der Gesetzgeber durch § 38a Abs. 1 Nr. 1 und 2 BBesG Bln bestimmt, dass die Zeiten einer vor der Berufung in das Richterverhältnis liegenden beruflichen Tätigkeit in einem “klassischen” juristischen Beruf, z.B. juristische Tätigkeit bei einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn oder Tätigkeit als Rechtsanwalt oder Notar, als Erfahrungszeiten i.S.d. § 38 Abs. 3 BBesG Bln anzuerkennen sind. Die Vertiefung der für den Richterberuf unabdingbaren juristischen Fachkenntnisse im Anschluss an den Erwerb der Befähigung zum Richteramt prägt die Bestimmungen der Nummer 1 und 2 ebenso wie die Regelung in Nummer 3 Alt. 1. Die in Nummer 3 Alt. 1 zum Ausdruck kommende Gleichstellung der Vertiefung der juristischen Kenntnisse des späteren Richters in einem anderen Beruf mit den Tätigkeiten in einem “klassischen” juristischen Beruf i.S.d. Nummern 1 und 2 belegt, dass der auf die Vortätigkeit zurückzuführende Zugewinn an juristischen Fachkenntnissen bei den Fällen des § 38a Abs. 1 Nr. 1, 2 und 3 Alt. 1 BBesG Bln vergleichbar sein muss. Dann gilt das Erfordernis der spürbaren Stärkung gerade der die richterliche Tätigkeit prägenden - sozialen - Eigenschaften auch für die hier relevante Regelung des § 38a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 BBesG Bln.
Die Bezugnahme auf die für die Tätigkeit als Richter spezifischen sozialen Fähigkeiten bringt zum Ausdruck, dass das mit jeder beruflichen Tätigkeit nahezu zwangsläufig verbundene Maß an sozialem Kontakt zu anderen Menschen, sei es der Auftraggeber, ein Vorgesetzter oder ein Kollege, für die Anerkennung der Vortätigkeit als Erfahrungszeit nach § 38a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 BBesG Bln nicht ausreicht. Andernfalls hätte das Merkmal der Möglichkeit der Förderung der für den Beruf des Richters notwendigen sozialen Kompetenz keine Bedeutung mehr. Zudem könnte sich das Besoldungssystem der Sache nach wieder einem System annähern, das ausschließlich an das Lebensalter des ernannten Richters anknüpft. Das bisherige, jüngere Bewerber wegen ihres Alters diskriminierende Besoldungssystem (BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2014 - 2 C 6.13 - BVerwGE 150, 234 Rn. 14 m.w.N.) wollte der Landesgesetzgeber gerade durch die Regelungen der §§ 38 und 38a BBesG Bln aufgeben (Abgeordnetenhaus Berlin, Gesetz zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin und zur Änderung des Landes Beamtenversorgungsgesetzes, Entwurf des Senats, Drs. 16/4078, S. 39 f.).
Die Anwendung des § 38a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 BBesG Bln ist aber nicht auf den “klassischen” juristischen Berufen nahestehende Vortätigkeiten wie etwa die als zertifizierter Mediator und die hierfür vorgeschriebene Ausbildung beschränkt. In Betracht kommen vielmehr auch Vortätigkeiten in Berufen wie etwa dem des Lehrers, des Psychologen oder Seelsorgers und auch solche Tätigkeiten aus dem karitativen oder dem pflegerischen-sozialen Bereich, die keine universitäre Ausbildung voraussetzen und bei denen der persönliche Umgang mit anderen Menschen nicht nur auf eine bestimmte soziale Funktion begrenzt ist.“
Deswegen sind Zeiten einer Vortätigkeit nur dann als Erfahrungszeiten nach § 38a I Nr. 3 Alt. 2 BBesG Berlin anzuerkennen, wenn die Stärkung der für den Beruf des Richters wesentlichen Elemente der sozialen Kompetenz im Vordergrund dieser Vortätigkeit stand und für diese prägend war.
b. Flugbegleiter
Das VG Berlin als Erstinstanz war noch davon ausgegangen, dass die Zeit der Tätigkeit als Flugbegleiter anzuerkennen sei:
“Der Kläger hat zur Überzeugung des Gerichts dargetan, dass seine Tätigkeit damit verbunden war, einer Vielzahl von Regularien in diplomatischer Form Geltung zu verschaffen und die in der besonderen Situation des Flugbetriebs im Umgang mit Menschen verschiedenster kultureller Hintergründe gehäuft und vielfältig auftretenden menschlichen Bedürfnisse und Konflikte zu erkennen, befriedigend auszugleichen und zu lösen. Damit war die Beschäftigung geeignet, jedenfalls die sozialkompetenzrelevanten Wesensmerkmale „Fähigkeit zum Verhandeln und Ausgleich“, „Konflikt- und Entschlussfähigkeit“, „Kooperationsfähigkeit“ und „soziales [hier maßgeblich interkulturelles] Verständnis” zu fördern. Da der Kläger die Tätigkeit sechs Monate in Vollzeit und weitere dreieinhalb Jahre im Rahmen einer Halbtagsbeschäftigung ausgeübt hat, hat das Gericht auch keinen Zweifel daran, dass ihr Umfang geeignet war, eine Förderung der Sozialkompetenz herbeizuführen.
Darüber hinaus geht das Gericht – ohne dass es nach dem Vorgesagten noch darauf ankommt – davon aus, dass die Tätigkeit des Klägers ihre Prägung durch die vorgenannten Anforderungen und den persönlichen Umgang mit Menschen erhielt, mithin die Erfahrungszeiten auch dann anzuerkennen wären, wenn man das engere Begriffsverständnis des Beklagten zugrunde legen würde. Von einer solchen Prägung ist nämlich nicht nur dann auszugehen, wenn der persönliche Umgang mit Menschen den zeitlichen Schwerpunkt der Arbeit bildet, sondern auch dann, wenn sich gerade darin die besondere Herausforderung und damit einhergehend die Qualität der Arbeit manifestiert. So nimmt auch in den klassisch erzieherischen bzw. pflegenden Berufen oftmals ein anderer Zweck – beispielsweise die medizinische Betreuung, pflegerische Grundversorgung oder Vermittlung von Unterrichtsinhalten – mehr Zeit in Anspruch als die persönliche Zuwendung, welche dessen ungeachtet über die Güte der erbrachten Arbeit entscheidet. Auch hat der Kläger vorliegend zur Überzeugung des Gerichts dargetan, dass die Servicekomponente nur ein leicht zu erlernender Aspekt seiner Tätigkeit war, deren maßgebende Qualitätsanforderung in den vorgenannten Problemlösungsfähigkeiten bestand.” (VG Berlin Urt. v. 20.3.2013 - 7 K 302.12)
Das BVerwG tritt dem jedoch entgegen. Die (engen) Voraussetzungen des § 38a I Nr. 3 Alt. 2 BBesG Berlin lägen bei einer Tätigkeit als Flugbegleiter nicht vor:
„Aufgabe eines Flugbegleiters ist die Erbringung von Serviceleistungen vor, während und nach einem Flug. Diese Leistungen erbringt der Flugbegleiter im Auftrag und nach Weisung seines Arbeitgebers, der Fluggesellschaft. Sie dienen lediglich der Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen der Fluggesellschaft gegenüber den Passagieren, die hier somit nur in ihrer begrenzten sozialen Funktion als Kunden betroffen sind.“
c. Fluggastabfertiger
Das gelte – erst recht – ebenso für die Tätigkeit als Fluggastabfertiger:
„Angesichts des Umstands, dass der persönliche Kontakt zwischen dem Fluggastabfertiger und dem Fluggast noch wesentlich kürzer ist als bei einem Flugbegleiter, scheidet hier die Annahme, diese berufliche Tätigkeit habe für die für den Beruf des Richters notwendige soziale Kompetenz förderlich sein können, erst recht aus.“
IV. Ergebnis
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
C. Fazit
Eine interessante Entscheidung, die zwar eher unbekannte Gefilde betrifft, aber eine interessante Auslegungs- und Subsumtionsfrage betrifft. Weil sie die Besoldung von Richtern und die Anforderungen des Richterberufs betrifft, dürfte sie sich vor allem für eine Prüfungsaufgabe im Assessorexamen hervorragend eignen.